节能环保产业相关财税政策回顾与展望

杨志安　王金翎

【摘要】能源和环境的双重危机以及经济增长放缓的严峻形势使节能环保产业的发展迫在眉捷。限于产业整体发展仍处于初级阶段和产业本身存在部分市场失灵等原因，以财税政策为代表的政府经济手段的支持尤其必要。文章回顾了20世纪70年代以来与节能环保产业有关的财税政策，结合产业实际情况，探寻未来节能环保产业发展过程中财税政策的作用方向，使其既有助于解决资源环境问题，又切实成为我国经济的新增长点。

【关键词】财税政策 节能环保产业 回顾 展望

【中图分类号】F812.0 【文献标识码】A

我国的节能环保产业已经有40多年的历史，但真正快速发展却是在近10年。进入21世纪，我国持续多年的低效率、高消耗的资源消费模式的负外部效应集中显现，资源环境冲突日益加剧，“为节约能源资源、发展循环经济，保护生态环境提供物质基础和技术保障”的节能环保产业获得重要的发展机遇。但是，由于产业本身具有的部分市场失灵的特征以及产业整体仍处于初级阶段，以财税政策为主要表现形式的政府的支持和引导尤其必要。

与节能环保产业发展有关的财税政策回顾

本文梳理了国务院、发展改革委员会和财政部历年颁布的与节能环保产业有关的法规、政策和文件，整理出其中包含的财税政策，试图从中找出财税政策应用于我国节能环保产业的基本脉络。

20世纪70年代。在第一次人类环境会议召开一年后，1973年8月，我国召开第一次环境保护会议，节能环保产业在我国就此发端。1979年9月13日，中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》。该法第六章第三十一条明确提出企业将三废（废气、废水、废渣）作为主要原料生产产品，所得可享受减税、免税，企业可将盈利所得治理污染和改善环境。这是我国在法律上明确提出通过税收等手段支持企业进行资源再利用。

20世纪80年代。以第一次环境保护会议中制定的《工业“三废”排放试行标准》和《中华人民共和国环境保护法（试行）》为依据，1982年7月1日起施行的《征收排污费暂行办法》首次将对企事业单位征收的排污费作为环境保护补助资金，纳入财政预算，按专项资金管理，该资金“可适当用于补助环境保护部门监测仪器设备的购置”。从预算角度，对节能环保设备投入财政资金。

20世纪90年代。1992年开始实施的《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》（国发（1991）73号），指出“国家对再生资源事业仍然实行优惠政策”。优惠政策主要是针对确实有纳税困难的再生资源回收、加工企业给予营业税减免、三年内所得税适当减征，再生资源回收、加工企业用回收的废旧物资生产产品但存在纳税困难的，适当减征产品税和增值税。

“十五”期间（2001年～2005年）。自2000年初开始，我国资源环境问题日益严重，为加强资源的有效综合利用，国务院、发改委和财政部在多个文件中提出节能环保产业相关领域的财税扶持政策。

在财政支出方面：对重大节能技术开发、示范和改造项目加大投资力度，给予资金补助或贷款贴息支持，运用排污资金投入污染防治项目。政府节能管理、机构节能改造等费用纳入同级财政预算。

税收优惠政策涉及的产业领域有：资源综合利用、再生资源回收利用、海水淡化、节能环保型小排量汽车等节能产品。涉及的税种有：增值税、所得税、营业税、消费税。资源税与环境税方面：对以资源量为基础的矿产资源研究新的补偿费征收办法，对资源税改革进行初步尝试。

对城市污水处理费和城市生活垃圾处理费，前者优先提高征收标准，后者则全面开征，作为环境税改革的突破口，间接推动产业发展。2003年，《中华人民共和国政府采购法》正式实施，节能产品被纳入政府采购目录，政府采购作为财税政策重要工具之一在节能环保产业发展中开始发挥作用。

“十一五”期间（2006年～2010年）。自2006年，随着国际社会节能减排的呼声日益高涨以及国内资源环境矛盾冲突的加剧，我国支持节能环保产业的财政与税收政策明显增多。财政支持形式更加多样化，除政府采购外，财政补贴、经济补偿和奖励等多种形式在财政预算中得以体现。政府采购要优先选择可回收利用率高的汽车产品、优先采购和强制采购节能产品；财政补贴通过“节能产品惠民工程”，对高效节能产品、节能汽车、高效电机、高效照明等节能环保设备和产品给予大量补贴；财政奖励资金则主要用于合同能源管理及节能服务业；在财政基本建设投资中，对节能减排重点工程、节能环保项目给予倾斜。

税收政策更加丰富，优惠范围进一步扩大。税收的支持政策表现为正向激励（鼓励性税收）和反向约束（惩罚性税费）。正向激励主要体现在：企业所得税的减免等，对节能环保项目和节能环保专用设备分别给予企业所得税减免和投资抵免；对企业收入来自于综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品，减计收入；对于企业购置并使用符合《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》规定的高效节能设备，如高压电动机、通风机、空气压缩机等，投资额享受抵免所得税优惠，对节能环保服务业的合同能源管理则依据不同情况实行所得税优惠。增值税优惠主要是对节能减排设备投资给予进项税抵扣，对废旧物资、资源综合利用产品和节能环保服务业实行优惠政策。营业税则主要是对节能环保服务业的合同能源管理依情况不同实行优惠。消费税方面则是对低油耗节能环保型汽车、清洁能源汽车依据其排量不同，采取不同的消费税税率，并进一步扩大其税率差。此外，对节能环保型车船、节能省地环保型建筑、既有建筑节能改造、民用建筑节能项目、先进节能环保技术设备进口等均采取一定的税收优惠政策。

反向约束则主要是借助环境税和资源税促使企业使用节能环保技术、设备与产品，约束企业过度消耗资源、污染环境。“十一五”期间，研究开征环境税，对不同种类能源矿产资源改进计征方式，根据资源条件和市场变化情况，适当提高有关资源税征收标准，提高资源税税率。

“十二五”期间（2011年～2015年）。“十一五”末期，《节能环保产业发展规划》被正式提出，“十二五”期间，财税政策范围扩大且进一步细化和深化。

财政政策方面，设立产业发展专项资金，建立稳定的财政投入增长机制，中央财政设立节能减排和循环经济发展专项资金，以补助、贴息、奖励等方式支持重点工程，推行节能环保服务业的合同能源管理。强调政府加大绿色采购力度，提高采购比重，扩大对环境标志产品政府采购范围，完善节能产品政府采购制度，完善促进节能环保服务的政府采购政策，尤其是发挥政府采购的导向作用，扩大对节能与新能源汽车的采购规模。

税收政策方面，除企业所得税、增值税、进口关税等税种，对于节能环保新能源汽车在车辆购置税、车船税方面也会采取税收优惠政策。除回收利用资源、节能节水等节能环保产品、设备及技术以外，合同能源管理、节能环保服务也享受税收优惠。消费税作用范围更广，标准车用烯油企业也可享受消费税优惠，完善化石能源消费税，将双高产品纳入消费税征收范围。环境税改革的时间表已渐明晰，正在走立法程序，最低税率不低于排污费标准；资源税改革进一步推进，对原油、天然气、煤炭等资源性产品由从量计征改为从价计征，并提高资源税税负。

我国支持节能环保产业发展的财税政策数量在“十一五”和“十二五”期间猛增，财税政策借助各政策工具对产业内的节能、环保、资源回收利用等领域先后发挥作用，尤其是政府采购近年作用更加明显。“十二五”期间，节能环保产业保持15%～20%增速，由于产业链长，通过前向、后向等产业关联效应带动相关产业发展，节能环保产业正逐渐成为我国经济增长放缓趋势下的新增长点。

我国节能环保产业发展财税政策展望

节能环保产业属于典型的政策驱动型产业，虽然近年获得快速发展，但总体仍处于初级阶段，产业内部发展不平衡，国内市场仍不成熟，供求不稳，国际市场的竞争力也相对较弱，财税政策仍需在一定时期内发挥其驱动作用。

从前述国务院、国家发展改革委和财政部历年颁布的与产业有关的财税政策可见，财税政策的作用力度不断加大、作用范围愈加广泛。如何使财税政策在“十三五”，甚至是更长的时期内充分发挥其驱动作用，是值得认真思考的问题，未来与节能环保产业有关的财税政策可从以下几个角度加以完善。

第一，财税政策应具有战略性。节能环保产业是战略性新兴产业，是我国新的经济增长点，产业发展处于初级阶段，产业本身具有部分市场失灵的特性，尤其是节能环保技术、节能环保服务等领域的外部性和公共性特征明显，政府利用经济手段从战略高度对产业进行引导和扶持尤其必要。这就需要对产业发展的不同阶段以及产业内不同发展水平的细分领域进行财税政策设计。

从前述可见，我国与产业有关的财税政策在“十二五”期间密集出台，数量众多，许多政策不细致，短期性明显，导致政策效果不佳，造成财政资金的浪费和财政收入的流失。

第二，财税政策应把握好弹性。如果将政策弹性理解为产业发展对政策变化的敏感度。政策弹性大的领域，财税政策应更多发挥作用，政策弹性小的领域，财税政策应适时退出，使市场机制发挥作用。

节能环保产业既存在市场机制可充分发挥作用的领域（如节能环保产品、节能环保设备等），也存在市场部分失灵的领域（如节能技术、节能服务等）。由于产业跨多领域、渗透性强，细分产业众多，前述两大类领域均存在发展水平参差不齐的状况。

政策弹性小的领域是指发展相对成熟的、市场机制可发挥作用的领域，财税政策的扶持可能会扭曲市场价格，不利于产业发展；政策弹性大的领域是指发展水平较低、竞争力弱的市场机制可发挥作用的领域以及市场部分失灵的领域，财税政策的扶持则会对产业发展起到促进作用。把握好政策弹性，使财税政策适时进退，有利于提高产业的竞争力，推动产业快速、稳定发展。

第三，财税政策要具有完整性。财税政策的完整性是指，政策的设计、制定、执行、对执行的有效监督、政策效果的评价以及政策终止的全过程。我国现行的与产业有关的财税政策往往忽略了政策执行过程中的有效监督，直接影响政策效果，财税政策的完整性有待加强。对政策执行加强监督既可使政策真正发挥效果，促进产业发展，又可避免财政资金的浪费。

监督的强化可以通过加强信息流动、改善信息不对称以及借助第三方进行监督。建立信息公众平台，及时公布财政资金在产业内的使用情况，提高资金使用的透明度。对于财政支出额度大的节能环保工程，定期公布资金使用方向直到工程结束。现有的与产业有关的各类网站更多是提供与节能环保有关的产品信息、企业信息的发布，缺少对资金使用的信息发布。借助第三方，如社会力量监督，地方政府可以征集各行业志愿者，由志愿者以第三方视角反映其了解的资金使用情况，从中发现问题，及时纠正，自下而上对财政资金的社会监督更利于提高政策的执行力度，使作用于节能环保产业的财税政策完整性更强。

第四，财税政策要与立法和行政手段密切配合。美、日等发达国家的节能环保产业竞争力强，占有国际市场的绝对份额，与其财税政策与本国的立法、行政手段紧密配合密切相关。法律不完善，行政管理落后，即使再有力的财税政策扶持也只会起到短期的促进作用。

企业和消费者都是谋求最大化的经济人，一旦优惠政策停止或到期，单纯的逐利行为使企业无心研发节能环保技术、生产效能更高的节能环保产品，转向其他领域，使产业发展处于低水平状态；消费者在尚缺乏环境责任意识、收入水平较低的情况下则会转而购买功能相同，但价位更低的普通商品作为替代。与资源、环境有关的立法使公众意识到资源环境问题的严重性，有效的行政管理约束了公众对资源环境的不良行为，以财税政策为代表的经济手段激励公众生产和消费有助于解决资源环境问题的节能环保产品、技术、设备和服务。三者的密切配合在提高公众的环境责任意识和能源资源危机意识的同时，促进节能环保产业的发展。

第五，鼓励性政策与惩罚性政策有效结合。由于产业的特殊性，使促进产业发展的财税政策既有鼓励性政策，又有惩罚性政策。前者主要是指政府购买、财政补贴等财政支出政策和企业所得税、增值税、营业税等税种的优惠政策，这类政策可从正向角度引导更多企业进入节能环保产业，加大对节能环保技术的研发和节能环保服务的提供，增强市场的竞争性，有利于节能环保市场的发展。后者则主要是指排污费、垃圾处理费等环境税费和对矿产等各类资源征收的资源税。惩罚性政策的实施可以促使企业改进技术，降低能耗，提高资源的使用效率，从反向推动节能环保产业的发展。

节能环保产业发展至今，与产业有关的鼓励性政策作用范围较广，产业内各领域的税收减免、投资抵免等极大地调动了企业生产积极性。惩罚性政策出现较早，但发展相对缓慢。排污费自1982年开始征收，但其落后的计征方式和方法持续多年，未有效制约企业的排污行为，“十二五”末期才出台新的排污费征收管理办法。“十五”期间开征的城市污水处理费和城市生活垃圾处理费是环境税改革的起点，但环境税至今尚未全面开征，仍在走立法程序。由于公众的环境责任意识淡薄，仅依靠鼓励性政策可能造成企业和消费者以节能之名破坏环保，惩罚性政策则可以有效约束公众生产与消费的负外部性行为，减少对资源环境的破坏，增加对节能环保市场的供给和需求，有利于产业发展。

结语

财税政策对于节能环保产业的扶持作用是一个长期而系统的过程。对“十二五”及以前的与产业有关的财税政策进行回顾与总结，可为未来的节能环保产业发展提供参考。2015年中央经济工作会议提出要进行供给侧改革，我国现有与节能环保产业有关的财税政策多作用于产业的供给侧，即企业，财税政策如何在供给侧进行调整，形成有效供给，使产业既成为经济增长点又有利于改善资源环境状况将是需要关注的又一问题。

（作者分别为辽宁大学经济学院教授、博士生导师，辽宁大学经济学院博士研究生、长春大学讲师）

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