论重大决策终身负责运行机制的构建

张 祺（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）



论重大决策终身负责运行机制的构建

张 祺
（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

【摘 要】一项重大行政决策得以最终落实，除了决策人员主观重视以及相关工作人员合法合理行政之外，关键在于责任追究的威慑。而现实中行政责任事故频发，追根溯源在于制度的缺失，尤其是责任追究制度的缺失。以党的十八届四中全会为背景，探寻建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，探索重大决策终身负责运行机制构建方式，可以为深化政府管理体制改革和政治体制改革提出思路。

【关键词】重大决策；终身负责；运行机制

“萧规曹参”，历史上多为人称颂，其褒义方面可谓“前人栽树后人乘凉”，多用以形容政治生活中前任的制度为后任所续用。但在现今的政治生活中，尤其在政府行政方面，却出现了“前任挖坑后任埋”的现象。例如一些重大事故，往往是由日积月累的原因所造成，追本溯源，应当追究前任责任。但现实中，事故发生后，往往是由现任人员负责，而原任人员高升；此外，还出现一种“冷藏”现象，即事故发生后，对事故负责的相关人员免职，然而，几年之后，对重大事故负责的领导人员又出现在其他的领导岗位上主管相关工作。此类现象会让公众对政府产生不信任感，后果不堪设想。对此，怎样追究“行政责任”值得仔细思考，决不能因为“铁打的衙门流水的官”而放弃对有关人员的追责。

《十八届四中全会公报》指出“健全依法决策机制，……建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”习近平在《关于＜中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定＞的说明》亦强调“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”

“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”是对“行政追责问题”最好的回答，是解决“官员权力有效期问题”和“政声人去遗留问题”的强力武器。

一、重大决策终身负责概述

1.行政责任。重大决策终身负责是行政责任的一个方面。“我国行政法学界对行政责任采取的是一种较为宽泛的界定方法，既可以指称第二性的义务，例如行政行为违法侵权造成的责任，也可以涵盖第一性义务，例如合法的行政征收行为引发的行政补偿义务。而重大决策终身负责制是第二性义务的行政责任 。”［1］79

2.“重大决策终身负责”的理解。从字面上可以分解为两个部分：“重大决策”与“终身负责”。首先，“重大决策”即重大行政决策，指涉及经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域发展具有全局性、长远性的由政府作出决定或选择的重大政务事项。我国公务人员行政责任的追究规定于《公务员法》第五十六条：“……警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”其中除开除外，最长处罚期限仅为24个月，就开除而言，结果都是一笔勾销，不再追究相关责任。总体而言，对于某些重大行政决策过错的处罚还是过轻。其次，“终身负责”规定了惩罚的程度，改变了过去“官去再无责”“不在其位不负其责”情形所产生的问题。只有终身追责，才能使全局性、长远性的重大决策得到保障。

总而言之，对于行政决策过程所产生的行政责任，不因相关人员离职而免责，查清相关事实基础上，追究决策人员应负之责，并非是简单事后追究，而是从源头上督促公权力行使者，树立责任意识，对自己在岗位上运用权力而做出的决策，真正负起责任。

二、构建重大决策终身负责制度的必要性

1.行政权力的性质是构建重大决策终身负责制度的理论基础。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”权力本身具有天然扩张性，无监督、无限制、无责任约束，权力都易被滥用，行政决策责任追究制度能有效抑制权力的扩张性，能够用制度与法律去规范行政主体的决策行为，防止徇私舞弊，确保公共利益不受侵害。

2.我国当前决策缺失是构建重大决策终身负责制的重要现实基础。社会发展导致行政活动日益复杂多样，行政决策者难以准确把握客观情况，导致决策失误现象频发。“短命建筑”“马路拉链”“面子工程”“政绩工程”和“败家工程”成为其代名词，而其共性是财政投入巨大，结果是烂摊子。追本溯源，行政责任过轻导致政府及其工作人员决策往往不按既有程序办事，形成典型的“决策、执行、责任模式”——“决策拍脑袋，执行拍胸脯，出了问题拍屁股”。另一方面，政府同体责任追究（政府内部问责）力度不足，使得行政决策者往往不考虑决策后果，心存侥幸，相信只要坚持到高升或离职，没有发生问题，就过关了，即使在任期内发生问题，至多也就是丢官罢职。

3.重大决策终身负责制是促进决策科学化、民主化和构建责任政府的需要。我国行政机关实行“首长负责制”，由此，“一言堂”现象频出，许多决策循环往复讨论的结果是由行政首长拍板决定的“一家之言”，责任后果也由行政首长一肩挑，而其他政府决策人员似乎无足轻重，默不作声。“人走政息”的现实导致行政首长更换之时，非科学民主因不符合现任领导施政方针而被废止，同时，无论被废止的的决策实施结果如何，只要上任领导离职，其一般不必负责。从某种程度上形成“决策—实施—推翻再决策—再实施”的政府行政模式，主观上责任意识较低，导致客观上行政资源的浪费。

三、构建重大决策终身负责运行机制的方式

1.确立重大决策终身负责制的归责原则。理论上，采取过错责任原则，实践中亦然。决策者决策时必须遵守一定规则，若不遵守，则造成失误必须承担责任。此项原则源于1986年《民法通则》第一百二十一条：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”《行政诉讼法》规定：“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”但是，对于其中“行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用”这一规定，笔者认为实践中此追责条款的可操作性并不强。其一，对于“故意和重大过失”本身区分就是一件难事，同时“部分和全部”划分中“量的问题”现在仍比较模糊；其二，引起社会重视的行政决策失误，一般涉及面比较广、损失金额比较巨大。考察现实的法律法规、相关文件规定，行政机关工作人员工资并不算高，若向其追究，行政机关工作人员很难承受，实际中多以“降级、撤职、开除”告终。

对于“过错责任原则”而言，“过错”带有主观因素，因而，学界也有人认为决策责任的归责原则应当采用“违法责任原则”，只要违法，不论有无主观过错，都要承担责任。

笔者认为，在行政决策领域，决策的做出是人参与的结果，决策往往带有主观目的性，有主观过错存在的空间。因此，在行政决策领域应当采取过错责任原则作为确立重大决策终身负责制的归责原则。

2.区分决策失误者必须承担的责任形式。重大决策责任并非都是行政责任，此外还有非行政责任，例如政治责任、纪律责任、道德责任等。行政责任与这些责任相比，具有严厉性与权威性，因此对于其运用要慎之又慎，不能企图以行政责任代替其他责任。

对于决策失误者责任形式的界定要坚持节制性原则和比例原则相统一。“节制性要求在责任体系安排中，慎重安排法律责任，在必须设置之时，也要尽量坚持节约、温和、人道；比例原则就是行政责任与行政决策所造成的损害的具体度量相适应。”［2］120-122

最终构建的多层次决策失误责任追究机制，应建立决策责任账，把决策责任具体落实到个人。

3.明确领导责任追究的对象和主体。首先，明确追究对象。我国目前构建的重大决策终身负责机制，一个重要着力点是“终身”，其在强调问责的力度上有所创新，但在问责之前，首要的问题是“明确追究谁”。若追究对象都未能明确，追责必然会引起错误式的连锁反应，结果与初衷必然背道而驰。其中需要做到两个区分：区分“集体决策责任和个人决策责任”和区分“具体个人责任”。

区分“集体决策责任和个人决策责任”。虽然我国实行的是行政首长负责制，但并非每个决策都由行政首长拍板决定，亦有相当部分决策是按照民主集中制的原则做出的。因此，按照“谁决定，谁负责”的原则，应当对于个人责任与集体责任区别对待，不能将集体责任当做个人责任处理，不能只追究行政首长一人的责任，而对于其他决策参与人员的责任视而不见。

区分“个人责任”，其实是要区分“现任与前任”各自的责任。现今出现的“前任挖坑后任埋”现象，对最终负责人员不公平。实际中，许多行政决策人员于升职或离职前所做出的某些重大决策，其执行会延伸至下任行政人员任职期间。此项决策产生效果之时，决策者早已升迁或者离职、退休，良好的效果自不必说，而发生的责任事故多由现任领导埋单，对此，可谓显失公平，完全背离“谁决定，谁负责”原则。同时，也会使某些决策人员产生侥幸心理，使决策责任追究难上加难。因此，需要首先对责任对象进行区分。

其次，界定追究主体。理论上有两种：一是决策失误者的上级机关；二是行政系统内部同级监察机关。参照我国的政治实践，还有两种：一是权力机关，即各级人大及其常委会。但由于目前我国政治体制多方面原因，人大及常委会并未真正起到重大决策责任追究作用，有待于进一步深化政治体制改革；二是按照党管干部的原则，党委可以起到监督作用。而普通公民等社会主体，并非任何时候都能通过任意途径对重大决策进行终身追责，往往是在行政决策侵犯其利益时，通过行政诉讼的方式才能得到相对有效的解决，带有限制性。仅仅依靠上级机关与内部监察机关进行监督，存在监督死角，无法全面彻底监督到位。因而，重大决策终身负责制追究主体的设置上，应当扩展到政府内部机关、党政机关、人大代表、普通公民。

4.完善终身责任追究程序。笔者认为，追究之前首先应该了解所追究决策的内容，才能清楚为什么追究。这就涉及一个信息公开的问题，对扩展信息公开渠道提出更高的要求。

探究终身责任追究程序，笔者认为有必要进行时效追究探索，根据我国《刑法》规定，刑事追责时效一般是5年到20年不等。法定最高刑为死刑、无期徒刑的，追诉时效为20年。经过20年认为需要追诉的，须报请最高人民检察院核准。而根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚追罚时效一般为2年，特殊情况则少于或多于2年。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，行政诉讼时效一般为2年至20年不等。而有关内部行政责任的追究时效，相关法律并未明确。

我国现实中出现的“冷藏”现象，即重大决策出现问题之后，相关决策人员虽然当时被追责，但“协从人员”往往只停职较短时间，待事件平息之后，远调他乡任职；还有一种“退休有限追究”的惯例，决策失误危害显现时，如果相关人员已经退休，伴随离职，难以完全追责。这些情况，都使重大决策决定者陷入责任轻的误区，不够重视重大决策。笔者认为，建立终身负责制，既不能过宽也不能过严，过宽不能显示威慑力，过严会违反人道主义。因此，对于“终身”两字应当进一步解释，参照《刑法》，给予时效限制。终身追究当然及于决策者全政治生涯（退休之前），同时应当适当超过，通过研究确定一个退休或离休后追究责任的时效，我国法律法规规定：公务员工龄满30年，可以申请退休；男年满60周岁、女年满55周岁，必须退休。当退休之时公务人员年龄相对较大，若是不追究就会增加退休前决策失误率，但是，若是当退休人员退休许多年后，再追究，则有损于人道主义，因此，增加具体时效规定较为合理。

四、构建重大决策终身负责运行机制的路径

1.思想意识建设。当前公职人员责任意识仍停留在过去权力本位思想区域中，还未完全向责任政府思想转变，更无法达到服务型政府要求。重大决策终身负责机制工作的展开，首先要破除思想上的误区，使其认识到“身在其位，必谋其政；不在其位，必担其政”，纠正过去“人去责消”的错误观念，使其做出决策时，三思而后行，通过终身追责的威慑促进决策的科学性、合理性。由个人思想转变入手，营造良好的行政氛围。思想意识为行为提供指引，尤其在行政活动中，存有的“上行下效”，上级决策者思想意识很大程度上会影响下级的行政决策，如若上级决策者顽固不化，下级会“萧规曹参”，最终重大决策终身负责制度就会彻底成为一纸空文。

2.法律依据建设。虽然党的十八届四中全会相关文件都强调建立重大决策终身负责制，但实际运行制度不够具体，权威也不够，真正为人们所信服的权威是法律，而现今其缺乏必要的法律依据，无论是重大决策责任追究实体法上的依据，还是重大决策责任追究程序法上的依据，都相对空白，为什么是“相对”？因为原先法律已有追责规定，只是程度不够深，未强调“终身”这一大亮点。对于终身追责的把握需要法律规范的限制和规范，只有规定一个整体性的框架，才能保证追责中的自由裁量不被滥用。而目前探索中较为稳妥的做法并非全部推倒重建，而是对《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《公务员法》等原则的相关内容加以细化，针对行政管理过程中出现的新情况、新问题，在不违背上位法规定的基础上，补充一些切实可行的措施来完善追究的终身性。

3.配套制度建设。首先，信息公开制度跟进。重大决策追责，明晰责任人员和责任程度，除了需要以法律依据作为处罚标准外，还要以决策失误的具体情况为处罚情节。但社会主体所见到的往往只是决策结果，而对决策过程中的其他信息和决策情节知之不详，时间推移，公众对于当初决策者信息缺失，替代性转嫁到现任执政者，现任执政者成为“替罪羊”，原先决策者或许会逃脱制裁，难以达到终身负责的目的；即使能对原先决策者追责，通常会对所有决策者不分情况同等处罚，看似公正，实则显失公平，未能根据决策中作用区别对待。

其次，加强政府重大决策的跟踪反馈机制建设。“政府重大行政决策决定做出后，该行政决策程序远没有结束，而是一种开始，重大行政决策选择和决定是一种理性的活动，它是否正确需要实践落实过程中的反复检验。”［3］如何使责任被终身负责，需要将重大决策与决策者“绑定”，而如何绑定则需要重大决策的跟踪反馈机制的帮助。制度的定位使侥幸心理决策者重视决策，改变过去只要离任就没事的错误认识，跟踪反馈的结果无论好坏都有人承担，再加之终身负责制，最后的效果就是只要做出决策，出现问题就要受处罚。

再次，健全监督机制。想要责任被追究，离不开监督机制的制约，只有在监督的规制下才能“赏罚分明”。有责必罚，内部监督和外部监督双管齐下，才能达到监督无死角，才能使重大决策的决定者不敢以身试法。强调终身负责，就是对决策者离退休或离职后的责任追究。对于去职后的追责是目前重大决策追责的一个软肋，而要对其进行监督，如果仅仅依靠政府，那么效果不佳，政府也分身乏术。此时，外部监督机制的作用就会显现。虽然强调健全监督机制，但同时，监督也要规范化，不能用监督做幌子肆意侵入去职决策者的私人生活。

【参考文献】

［1］杨解君.行政责任问题研究［M］.北京：北京大学出版社，2005.

［2］胡肖华.走向责任政府：行政责任问题研究［M］.北京：法律出版社，2006.

［3］查志刚.政府重大决策的跟踪反馈运行机制研究［J］.新西部：理论版，2014（01）.

（责任编辑 王先霞）

Building the Operation Mechanism of Lifelong Accountability for Major Policy Decisions

ZHANG Qi
（Law School，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract：In addition to the decision makers'subjective value and related legal reasonable administrative staff，the key to which a major administrative decision-making can be achieved finally lies in the deterrence of administrative accountability.And administrative accountability accidents frequently happening in reality can trace back to the lack of system，especially the lack of accountability system.Based on the fourth plenary session of the 18th National Congress of the Communist Party of China，we can explore and establish the system of life-long account ability for the operation mechanism of major policy decisions so as to find the way that deepens the reforms of government management system and political system reform.

Key words：major policy；lifelong accountability；operation mechanism

【中图分类号】D912.1

【文献标识码】A

【文章编号】1009-4326（2016）02-0083-04

DOI：10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.02.021

【收稿日期】2016-01-07

【作者简介】张 祺（1991-），男，山东青岛人，华中师范大学法学院2014级宪法学与行政法学专业硕士研究生。研究方向：宪法与行政法。