治安调解的现实困境与对策

黄吉瑾

（上海市公安局黄浦分局， 上海 200023）

治安调解的现实困境与对策

黄吉瑾

（上海市公安局黄浦分局， 上海 200023）

治安调解对于节省公安机关办案成本，促进受害人权益快速救济有着积极作用。目前，治安调解存在缺乏法定拘束力、启动条件掌握随意、调解程序欠缺规范等问题。完善治安调解制度的对策包括：一是赋予治安调解法律效力，增强调解结果的确定性、强制性；二是确立治安调解优先原则，合理界定考量因素；三是全面纳入流程管控，确保治安调解更加规范有序；四是建立治安调解中心，探索多元纠纷解决机制，提升调解质效。

治安调解；现实困境；解决对策

治安调解作为行政调解的一种方式，在解决纠纷、维护社会稳定方面起到了举足轻重的作用，但是仍存在现实操作不够规范、相关法规不够完善等问题。本文从基层实践操作的角度，研究治安调解问题和对策，希望能够促进治安调解制度的完善。

一、治安调解的发展脉络

所谓治安调解，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动。治安调解要与人民调解、司法调解区分开来。根据《人民调解法》的规定，人民调解是指人民调解委员促使当事人自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。而司法调解，又称诉讼调解，是指当事人双方在法院主持下所达成的调解。

新中国成立之时，公安机关的根本任务是铲除国民党旧势力，以服务于阶级斗争。20世纪50年代后期，为了适应经济建设的需要，公安机关在保留其专政职能的同时，治安管理的职能逐渐凸显。1957年颁布的《治安管理处罚条例》规定，因治安违法行为造成的民事纠纷一律由公安机关予以解决，而不再通过诉讼或者和解。该种纠纷解决机制可以概括为“权威型纠纷解决机制”。

步入20世纪80年代，随着社会整体环境的变化，对治安管理法规的功能认识也发生了深刻变化，变化之一就是对保护职能的确认。1986年修订的《治安管理处罚条例》在保护功能扩展上的一个特点，即是在权威解决机制之外增加了对治安纠纷的调解程序。该条例第5条规定:“对于民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。”至此，治安调解制度开始正式进入实践的初始发展阶段。2004年实施的《公安机关办理行政案件程序规定》，以专章(第十章)的形式规定了公安机关办理治安调解案件的具体程序，使得公安机关在调解执法过程中有法可循，避免了调解的随意性。该规定全面吸收了民事诉讼的程序正义精神，突出了程序的参与性、公开性和自治性。

2006年《治安管理处罚法》的出台以及2007年《公安机关治安调解工作规范》的颁布实施，对治安调解的适用范围以及不适用治安调解的情形、治安调解工作原则和程序、治安调解案件的办案期限、现场调解的适用条件等作出了具体规定。至此，我国的治安调解制度以法律规范的形式被确定下来，并在实践中为化解民事纠纷、构建和谐社会发挥了极为重要的作用。

二、治安调解存在的问题

（一）治安调解缺乏拘束力，导致实际效果大打折扣

受现行法律规定的制约，公安机关的治安调解不具有拘束力，其调解协议不具有强制执行力。调解协议的履行，要靠双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德的力量维护，显得有些苍白无力。调解不成或者调解协议得不到履行，案件只能重新回到治安处罚程序上来，民事纠纷的解决也只能通过法院审判的方式来实现。就治安调解的实际效果来看，治安调解成功后当事人反悔或者不履行协议的现象，不在少数。

从治安管理到治安调解，从治安调解再返回治安管理处罚，这种程序上的反复不仅造成了公安机关执法资源的浪费，挫伤了公安人员治安调解的积极性，而且不利于当事人有效主张和救济自身受损害的合法权益，对当事人权益及时得到救济造成了延误。这对于社会资源来说是一种浪费，同时也不利于树立治安调解的威信。治安调解协议不具有法律效力和执行力，仅凭当事人自觉履行，具有极大的不确定性。

（二）调解启动条件较为原则，导致治安调解运用混乱

从治安管理处罚法本身的规定看，治安调解与其说是法律赋予公安机关的权力，不如说是法律赋予公安机关的职责。对符合治安调解条件的案件，《治安管理处罚法》第九条、《公安机关治安调解工作规范》第三条均规定“可以”调解处理，而不是“应当”或者“必须”调解处理。这是法律规范的授权性规定，公安机关对是否进行调解有最终的选择权，即可以选择调解处理，也可以选择决定处罚。

因此可以说，对符合治安调解条件的案件，双方当事人都同意调解的，公安机关如何适用“可以” 调解没有明确的尺度。目前对于“可以调解”的标准，不同的民警有不同的理解和认识，在实际操作中存在一定的随意性，想调解就调解，不想调解就不调解。这种随意性，有可能导致该调解的案件没有调解，不该调解的案件反而调解，违背了治安调解的设立目的，不仅达不到好的处理效果，反而会引发负面的社会效应，甚至为权力寻租留下空间。比如讲，有些性质极为恶劣的违法行为，便不宜进行调解，否则让社会公众误以为花钱能够“摆平一切”，会产生不良的价值导向。

（三）操作程序的随意现象，导致治安调解不够规范

民间纠纷引起的违反治安管理行为，是治安行政案件的一个部分，在处理过程中要按照治安行政案件的处置程序进行受理、审查、立案、调查取证，然后进行治安调解。但在当前实践中，治安调解在操作程序上仍存在随意性、无序性等现象，从而引发当事人信访，甚至诉讼。

1.“只调不立”的现象较为普遍

治安行政处罚的一般程序为:受理、审查、立案、调查、决定、处罚。治安调解作为治安案件的处理方式之一，与治安行政处罚一样，只是在最终环节由“处罚”换作“调解”处理，而之前的各个环节一个不应当缺少。但是，有人以为治安调解的案件“情节较轻”，或者是以治安调解结案而在思想上有所轻视、程序上有所随意。

尤其是有些案件“只调不立”，导致有些案件完全脱离于流程管控之外，继而影响案件调解的质效。例如韩某诉上海某公安分局不履行法定职责案，原告与邻居发生纠纷，邻居任某造成其头部、手臂受伤，后派出所对此案进行了调解，但直到原告向法院起诉时，派出所仍未作出任何处理和决定，主要原因是承办民警缺乏程序意识，希望简单了事。

2.“轻视调查”的现象较为突出

有人认为，只要能够说服当事人达成调解协议，即便案件的某些事实并不清楚，只要通过多做调解工作，双方能够相互认可，便不需要再对案件事实进行查明。

但现实情况是，在治安调解时，如果不进行及时、详细的调查取证，一味侧重于召集双方当事人进行调解，则难以用事实和证据来说服当事人，造成调解成功率低。一旦调解工作失败，公安机关决定对违法治安管理行为人给予相应行政处罚时，由于案件事实没有调查清楚、证据收集不到位，无法有效裁决，很容易造成当事人上访、投诉的行为发生。因此，只有查明事实，才能更清楚地分辨案件是否适合调解，或者说是否属于法定的调解范围。

3.“久调不决”的现象时有发生

公安部《公安机关治安调解工作规范》规定，治安调解一般为一次，必须时可以增加一次；一般案件，应当在受理后3 个工作日内完成调解；对一次调解不成，有必要再次调解的，应当在调解后的 7个工作日内完成。然而，在办案实践中，由于调解的监督和控制程序不够严格，民警责任心不强，超期调解、无限制地增加调解次数、违法任意延长办案期限的情况很普遍，致使普通治安案件久拖不决，甚至不了了之。

（四）主要依靠公安机关调解，调解力量过于单薄

《治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。”也就是说，治安调解的主体是公安机关，至于其他社会力量是否可以参与进来，该法律中没有规定。公安部出台的《公安机关治安调解工作规范》第八条规定：“公安机关进行治安调解时，可以邀请当地居（村）民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加。”但是，在实践中有的居委会或其他人并不愿意参与进来，唯恐将矛盾转移到自身上来，并且有些地方公安机关出于办案效率的考虑，也很少邀请居委会或当事人熟悉的人参加调解。此外，《公安机关治安调解工作规范》仅规定了居（村）民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员可以参加调解，对于之外的组织和人员，则未规定。

整体来讲，治安调解就是公安机关的“独角戏”。但是，公安机关由于警力不足，公安人员没有足够的精力来进行治安调解，导致的直接后果是调解有名无实，调解工作难以深入、细致。而且我国治安调解中扮演调解者的公安人员，既是行政处罚的强制裁决者，又是自愿调解原则下的中立调和者，但两种角色实际上存在冲突。公安人员在处理同一治安案件中的双重角色，决定了公安人员要想真正把握自己的身份是相当困难的，为了使固执于自己主张的当事人作出妥协，往往会有意无意进行强制，威胁如不达成调解协议，会对其进行治安处罚，从而难以实现当事人调解意愿的真正自由。

三、完善治安调解制度的对策

（一）赋予治安调解法律效力，增强调解结果的确定性

1.从制度体系方面增强调解效力的对策

笔者认为，应在现行制度体系背景下，通过下面两种途径解决：

第一，引入人民调解。《人民调解法》第三十一条、第三十三条规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，双方当事人认为有必要的，可以共同向人民法院申请司法确认，依法确认调解协议的效力。可以说，《人民调解法》明确强调了人民调解协议的拘束力。对此，公安机关在办理可调解的治安案件时，可以引导当事人到人民调解组织进行调解，让双方达成人民调解协议。

第二，引入司法调解。在公安机关的相关部门，设立法院驻点，由法官对行政案件进行调解，直接出具司法调解书。目前，在上海交警部门设立了道路交通事故损害赔偿纠纷的司法调解窗口，由具有丰富调解经验的法官专门到调解室现场办案。笔者认为，此模式可以扩展到治安支队、派出所等相关部门。

2.从立法方面增强调解效力的对策

通过引入人民调解、司法调解，解决治安调解的效力问题，只是将问题暂时转移，但并未从根本上解决治安调解的法律效力问题。要想从根源上摆脱治安调解的困境，必须从立法层而上对治安调解制度进行完善，明确治安调解的法律效力，引入“非诉”程序，赋予治安调解协议的法律约束力和对恶意反悔的强制执行力。

治安调解协议要具有法律效力，就必须赋予治安调解协议像治安处罚决定书一样的法律效力。换言之，双方签字后，治安调解协议就具有法律效力，当事人就要受到治安调解协议的约束，不能恶意反悔或者不履行调解协议书。同时，立法上应明确当事人可以就治安调解协议申请法院确认其效力；对逾期无正当理由不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。这样，既增强了公安机关在治安调解全过程中的权威性，提高了基层公安民警开展治安调解活动的积极性，又能培养公民诚实守信意识。

（二）合理界定考量因素，正确理解“可以调解”的含义

1.应当树立“治安调解优先”的原则

相比犯罪，治安案件本身就属于一般违法范畴。治安调解的法理基础是，如果行为人损害的只是当事人之间的利益，并没有侵害社会秩序和公共利益，允许当事人在相互协商和让步中取得自我利益的最大化，即所谓“公权适当让渡于私权”。治安调解作为被证明行之有效的纠纷解决形式之一，只要不涉及社会秩序、公共利益，又能实质性地解决纠纷、化解矛盾，总体趋势不应当是严格控制。从《治安管理条例》到《治安管理处罚法》，再到《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关治安调解工作规范》，适用调解的条件渐趋放宽、范围扩大，这样的立法发展显然表明了支持治安调解制度发展的趋势。

因此，在以后立法时，可以将“公安机关可以调解处理”的用语，改变为鼓励性用语，如“依法尽可能予以调解处理”的表述，树立“治安调解优先”的原则等。只要是轻微的违反治安管理行为，且违反治安管理行为主要是涉及公民个人民事权利的争端均可以适用调解。

2.不宜治安调解的考量

应从以下几个方面综合考虑最终是否应排除治安调解：

第一，主观恶性方面的考量。对于过失违反治安管理的行为，由于其主观恶性小，情节轻微的一般都应允许治安调解。而故意违反治安管理行为的，就要根据实际情况予以区别。如果行为人平时表现一贯较好，事后能主动认错，主观恶性较小的，这些情况可以调解。反之，行为人一贯蛮不讲理、无事生非、欺压群众，事后又拒不承认错误的，即使双方同意调解，也不能调解处理，因为以调解结案只会增加其嚣张气焰，不能达到教育的目的。

第二，客观后果方面的考量。主要考虑两个因素：一是对受害人造成的后果严重程度，如果较重则一般不能适用治安调解，因为这样起不到一般教育、一般预防的社会效果。二是对社会造成的影响后果，如果一个治安案件己造成了严重的社会影响，人民群众反响强烈，若此时公安机关选择调解，则达不到消除社会影响的目的。

第三，违法手段方面的考量。符合治安调解的行为，双方大多是亲戚、朋友、同事等熟人，行为手段和方法只是双方争执、推揉，不是非至伤害对方不可。如果实施违反治安管理行为手段比较恶劣，例如雇凶伤害他人、打击报复、结伙斗殴、寻衅滋事等，社会危害性相对较大，不应当进行治安调解。

第四，调解成功概率方面的考量。对那些虽然双方都愿意调解，但没有调解成功可能的案件，如双方分歧太大，无法达成一致的，公安机关也就无需选择调解，而是应当及时处理。虽然鼓励治安调解，但绝不可以对其进行强制调解，应当从实际出发，能调当调、当处则处。

（三）全面纳入流程管控，确保治安调解更加规范有序

1.确立“即调即立”的治安调解启动程序

治安处罚与治安调解是处理治安案件的两种不同的方法，都应履行一定的法律程序，即受理、审查、立案、调查取证等。因此，应明确规定，程序的启动即标志着治安案件已进入立案阶段，应将案件信息及时输入案件管理系统，纳入整个流程管控之中。不得以各种理由拒绝符合调解处理条件的治安纠纷案件，或超越职权受理非治安行政调解范畴的案件。

2.确立“分清是非”的治安调解事实查明要求

对于治安调解，之所以要强调查明事实、分清是非，出于以下几点理由：

首先，有利于案结事了，彻底化解治安矛盾。从当事人的角度讲，双方之间发生治安纠纷后，其分歧和冲突已具有相当的强度，当事人尤其是认为自己的权利受到侵害的一方，一般都会要求通过查明事实的真相和分清双方的是非责任，而不愿意不清不白地与对方和解。通过查明事实，可以全面化解矛盾，避免日后再生枝节。

其次，有利于树立公安机关的执法权威性。如果不把握案件事实，就无法对双方的争议作出正确的判断，引导当事人达成调解协议也就缺乏必要的前提和基础。即使有办法使当事人达成调解协议，其正当性和合理性也会受到质疑。并且，如果允许在事实不清、是非不明的情况下进行调解，民警就难免利用处罚者的强势地位，来强制当事人接受调解，引发当事人对公安机关执法公正性的质疑。

再次，有利于之后案件的处理。有些案件通过调解工件，可能达不成调解协议，需要继续进入行政处罚的程序。如果之前在调解阶段未进行事实查明和证据固定，就有可能导致以后事实查明更加困难。相反，如果调解时能辩明是非，将为行政处罚打下良好的证据基础，并提高治安处罚的办案效率。因此，调解之前应及时进行现场询问和现场勘察，发现、提留现场上遗留的痕迹物证。对案件的证人、知情人、被侵害人、行为人及其相互关系都应当调查了解清楚。特别是对目击证人的证言，要通过走访现场目击证人，调查纠纷的起因和发展全过程。

3.确立“有限调解”的治安调解频次制度

对于有些复杂的案件，不能因为调解难度较大、调解不成功，就久拖不决，致使处理工作陷于被动乃至停滞。民警应及时收集足够的证据，查清事实真相，及时作出相应的处罚。也就是说，要明确规定治安调解的期限，对于在调解期限届满时尚不能达成调解协议的，应当终结调解。这样，既可以防止人为地拖延调解时间，提高公安机关的办案效率，又可以更好地保护当事人的合法利益。

4.确立“全程留痕”的治安调解监督制度

治安调解是治安管理工作的重要内容，不应游离于监督之外。对治安调解工作的监督是提高治安调解质量，维护调解结果公平、公正的有力手段。治安调解与治安管理处罚不同，当事人对治安调解不服不能提出行政复议或行政诉讼，这样一旦在治安调解中出现问题，当事人的合法权益就很难得到保障。因此，必须建立有效的治安调解监督机制。在监督方法上，应以法律监督为主，主要通过将治安调解工作纳入执法检查范围的方式来进行监督，加大公安机关的内部监督力度。

（四）整合社会调解力量，探索多元纠纷解决机制

1.建立专门的治安调解中心

目前，治安调解工作分散于公安机关的多个部门、多个办案人员手中，没有统一的机构进行管理和统筹，处于无序的状态。对此，笔者建议建立专门的治安调解中心，构建和完善治安调解的工作平台。治安调解中心，可以有效行使整合职能、统筹职能、引导职能、调解职能，有效促进治安调解的专业化，提升治安调解的质量和效率。

2.聚合社会力量参与调解

治安调解中心可以重点吸收以下三类人员为调解参与者：第一，从事法律工作方面的退休人员。应聘请公、检、法、司退体人员担任调解员，这些同志懂法律、有威望、有经验，对当事人有较强的说服力，能够促进治安调解协议的达成。第二，专业部门或行业人员。对于涉及有关行政部门，或者有关行业的治安纠纷，可以邀请民政、妇联、土地管理、卫生等相关部门的业务骨干或专业人员共同参与，使化解矛盾的力量更强，措施更具体。如近年来医患纠纷较为突出，由此引发的治安案件，可以让卫计委、医学会、医学院的专家参加调解，其对专业知识更了解，调解时更容易找到切入点。第三，与当事人有关的人员。如居委会、所在单位的领导，以及其身边有威望的亲属、朋友，由于这些人日常与当事人打交道较多，更容易说服当事人达成调解协议。总之，通过多方力量的参与，既大大减轻了民警的工作负担，将民警从繁杂的调解工作中解脱出来，专心开展社会治安管理等基础工作，又提高了基层公安机关的工作效率，及时化解矛盾纠纷，有效遏制由积怨向治安案件、刑事案件的转化，节省了公安机关的办案成本。

3.加强与法院的工作对接

对于治安调解没有成功的纠纷案件，符合人民法院立案条件的，治安调解中心应当告知当事人到法院起诉。对于经治安调解达成调解协议的，治安调解中心应告知当事人可以到法院进行司法确认，人民法院经过司法审查，认为调解协议合法有效的，可以赋予其强制执行力。也可以探索在治安纠纷案件较多、调解工作比较成功的地区，在基层公安机关和法院之间建立固定联系，对治安调解协议，建立快速、便捷的司法确认通道，确保对调解协议的执行力。

Realistic Problems in Public-Order-Related Medication and their Countermeasures

Huang Jijin
（Huangpu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200023， China）

The public-order-related medication has a positive effect on police units in terms of reducing case-solving costs and effi ciently aiding victims. At present， the public-order-related medication has such problems as lack of legal constraints， casual conditions of initiating the mediation and shortage of procedure standardization. To improve the mechanism， it is necessary: 1. to provide the public-orderrelated medication with legal eff ectiveness to enhance its certainty and compulsion； 2. to make clear that public -order-cases should be dealt with fi rst and reasonably determine the defi nition； 3. to include it in control and supervision to guarantee its standardization； 4. to establish public order mediation centers and explore a variety of mediation mechanisms so as to improve its eff ectiveness.

Public-Order-Related Mediation； Realist Problem； Countermeasure

D631

A

1008-5750(2016)01-0061-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.01.009

2015-12-20责任编辑：何银松

黄吉瑾，女，上海市公安局黄浦分局法制办干部。