派出所综合指挥室在社区突发事件处置中的应用探索

张魁荣，邵　伟，尹必玉

（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

派出所综合指挥室在社区突发事件处置中的应用探索

张魁荣，邵伟，尹必玉

（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

社区突发事件不但影响社区安全稳定，也会影响社会的和谐稳定。社区突发事件具有基础性、导向性的影响，如果得不到及时妥善处理，则会影响城市公共安全。目前上海公安三级处警平台建成后，派出所综合指挥室已经成为了集指挥、研判、分析为一体的信息平台，在建设安全、和谐的新型社区的阶段，其对社区突发事件的先期研判、分析，中期的指挥、协调，后期的处置、解决都显得尤为重要。

派出所；综合指挥室；社区；突发事件

作为人们集中生活的主要场所，社区是组成现代城市的基本社会群众组织单元，是构成社会的细胞。社区的安全关系到千家万户和整个社会的稳定与繁荣。同时，作为各类灾害承受的主体，社区也是国家应急管理“金字塔”的底层和基础，在国家应急管理体系中发挥着重要作用，是贯彻落实国家应急政策法规、应对突发事件的前沿阵地。因此，正确处置社区潜在的危险，有效分析社区突发事件的发生、发展和演化机理，并采取有针对性的应对措施对于维护社会稳定是十分有必要的。

近年来我国突发事件频发，每年因自然灾害、公共卫生和社会安全等突发事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币。每年中国各类灾害损失几乎占到全球损失的1/4，其中有近80%的灾害损失都发生在城市社区中。

一、社区突发事件的概念

社区突发事件指突然发生在社区范围内的空中袭击、恐怖袭击、火灾、爆炸、食物中毒、各类恐吓、不可预知的自然灾害以及由于人员骤然聚集引发的可能致人伤亡的秩序混乱等事件。社区突发事件除了具有突发性、公共性、紧迫性等社会突发事件的特征之外，还有危害严重、涉及面广、直接影响居民人身安全、身心健康等特点。我国城市人口主要以社区形式聚居，社区是居民生活、娱乐、休闲的主要场所，建筑物集中，人口密集。社区内一旦发生突发事件，如火灾、爆炸之类，不但可能严重破坏社区的生活环境，而且众多居民的生命和财产安全直接受到威胁，或者遭受严重损失，同时会使居民的精神和心理遭受打击，导致各种心理问题，长时期影响居民的生活和工作。

突发公共事件是在短时间内突然发生、对一定规模人群造成实质性伤害的灾难事件，这类事件难以进行预测和预报，影响的人也不是个体，而是有一定规模的群体，且会产生一些后续的负面影响。《国家突发公共事件总体应急预案》根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件四大类。

1．自然灾害。主要是指由于自然原因而导致的突发事件，如地震、暴雨、大雪等，这与社区所处的地理位置、气候等有关，如果社区所在的地区为地震高发带，该社区面临的需要重点应对的自然灾害可能主要就是地震，对社区内的房屋抗震性及其他一些设施则应有相应的要求。

2．事故灾难。主要是由人为原因而造成的紧急事件，包括那些由于人类活动或者人类发展所导致的计划之外的事件或事故。像一些由水电气等生活能源所引发的火灾、触电、煤气泄漏中毒、爆炸等，这也是一般社区共同都会存在的一类突发事件。

3．社会安全事件。主要是由人们的主观意愿产生，会危及社会安全的突发事件。如拦路抢劫、入室盗窃、诈骗等治安类事件以及家庭成员与邻里之间发生的矛盾而引发的暴力事件等。

4．公共卫生事件。主要是由病菌、病毒引起的大面积的疾病流行等事件，如造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的突发事件。

各社区的突发事件根据各自的特点有所不同，例如有的地区可能建筑主体是木质，这个地区火灾隐患就会比较突出，有的社区可能会靠近危险化学品厂，泄漏、爆炸事故就该重点关注。总之，应正确识别社区内的危险源，有针对性地进行防范和准备。

二、社区突发事件的内在机理

社区是突发事件的直接承受者，更是应对突发事件即刻反应和恢复行动的中心，是能够快速有效地做出反应，提供最初的救援和急救的群体，社区在突发事件应急体系中有着举足轻重的地位。对于社区的突发公众事件来说，分析事件的内在机理，就可以找到孕育事件的源头，发现事件形成的规律和推动事件发展的动力，以便在应急管理中找到相应的应对策略。

机理可以用各类不同的特性描述来解释，一般而言，类型不同的突发事件各自具备不同的内在规律，但是，其同时也具有一些共性的发生、发展和演化规律。我们可以将突发事件的一般机理分为单事件和多事件两个阶段，在此针对社区的突发事件分析其不同的发生、发展、演化的机理。

1．发生机理。某一隐患因素由量变到质变到达一定的临界点就会导致事件的发生，这里隐患因素可能是自然的，也可能是人为的。我们可以将突发事件的发生分为突发和渐发两种类型。社区突发事件里如火灾、爆炸、触电等一般情况下人们事先并不知道其要发生，因此属于突发类型，而像斗殴、诈骗等有一个逐渐发展的过程，属于渐发类型。

2．发展机理。指事件在空间上和烈度上的改变。对于社区的具体情况而言，如果社区的一户居民家里起火，火势只在这一范围内不断变大就属于烈度上的增强，而如果灾害由一户居民到另一户居民蔓延下去就属于空间上的扩展。在突发事件的发展过程中，外界因素可推动或阻碍事件恶化的发展，例如大风可使火灾危害加剧，而消防队员抢救火灾则可以阻碍事件恶化。

3．演化机理。一些事件不是因为自身的内在原因导致的，而是由其他事件引发的，或者说一些事件的发生会导致其他事件的接连发生，事件之间不具备相似性，但是却有内在的逻辑关系，这种多事件之间的关系称之为“演化”。例如电力安全突发事故若发生在敏感地区、敏感时间，而演化为重大电力人身伤亡事故，很多火灾可能引发严重的踩踏伤亡事件。

演化进一步又可以分为以下四种形式。

（1）转化。这是指一种事件的发生发展会引发另一种事件的发生和激化。对于此类情况需要关注治理的是前面的那个事件，例如火灾引发的挤踏事件，直接致灾的因素是挤踏，但引发挤踏的火灾才是需尽力解决的致灾因子。

（2）蔓延。主要是指同类灾害的不断扩展。例如有些国家的艾滋病正从城镇向农村快速蔓延，从表现形式上有空间区域上形态的蔓延，还有信息、心理因素的蔓延。时间上有间歇性蔓延、持续性蔓延和反复性蔓延。突发事件的蔓延过程常常具有很大的隐蔽性，使人们不易觉察其发展趋势，尤其是一些传染病的扩散。

（3）衍生。对某一突发事件的应对如果存在措施不恰当的情况则会导致其他一类突发事件的发生，两者之间的关联具有一定的偶然性。例如大旱之后，地表与浅部淡水极度匮乏，迫使人们饮用深层含氟量较高的地下水，从而导致了氟病。

（4）耦合。事件之间的相互作用，其中一个突发事件在另一事件的作用下发展演化，后者反过来又影响前者，从而改变了整个事态。例如当犯罪嫌疑人入室实施盗窃时，若正好居民家中有人，且受害人反抗强烈从而与犯罪嫌疑人产生冲突时，则可能会引发故意杀人等更为严重的刑事案件。

三、国内外社区突发事件处置研究与发展的现状

美国从20 世纪60年代开始进行城市社区应急联动中心建设。至今，应急联动中心已遍布美国的各个州市。应急联动中心主要负责社区治安报警、救火、医疗救助等应急事件的处理协调，并为警察、消防、急救的资源调度提供综合通信网络。目前美国已经形成了一套比较快速和有效的社区突发事件应急处理体系和机制，同时注重日常演练，从而保证了一旦发生社区紧急事件时能够在人员救助、社会稳定、防范事态扩大、恢复正常的社区经济生活秩序中发挥作用。

在日本，警方常年在社区宣传普及突发事件的应对知识和经验，如防震救灾等意识在日本社区已经深入人心。从熟悉所住楼房的紧急通道到室内布置、起居生活，日本人格外注意消除各种安全隐患、保持逃生通道畅通。日本的应急文化使生活在社区中的每个人都能加强对突发事件的预防和应对，社区应急志愿者组织在突发事件的监控、应急信息提供和社区救援等方面发挥着重要作用。

在中国，2004年6月由公安部牵头开展建设 “3111工程”开始了图像监控系统在社区中的应用试点，2005年8月公安部提出了开展建设城市报警和监控系统的意见，2012年3月公安部组织专家分成两组对试点城市的建设方案进行了评审，并通过审查同意在全国进行推广的工作。现在图像监控系统建设已经成为公安机关打击违法犯罪、维护社区治安、提供便民服务的重要抓手。在全国范围内，有关视频监控系统对各类违法犯罪的打击与防范的研究与应用较为普遍，但就汇集派出所综合指挥室的各项职能开展社区突发事件的预判和处置的研究还鲜有耳闻。

随着上海公安三级处警平台的建立，各公安分局派出所的图像监控室已经升格为综合指挥室。岗位的职责也从单一的图像监控值守提升为集研判、分析、指挥、协调等职责为一身的综合性岗位。

四、上海公安基层派出所综合指挥室的建设状况

派出所综合指挥室建设是社会治安防控体系建设主要项目之一，是根据公安部、上海市公安局推进社会治安防控体系“六张网”（夜间治安巡逻防控网、白天社区治安巡逻防控网、交警街面治安巡逻防控网、单位和行业场所防控网、视频监控防控网、群防群治防控网）的要求而建设的重点项目。

通过派出所综合指挥室的建设，可以做实警务指挥调度、做专警务情报分析、做强警务监控值守，从而形成以警务信息研判为核心、警务指挥调度为龙头、勤务管理为重点、图像监控为手段、警种联动为策应、执法监督为抓手的基层公安警务工作模式，有助于提高基层派出所“打、防、管、控、建”一体化的运作水平，促使派出所综合指挥室逐步建设成为“反应灵敏、指挥顺畅、互连互通、运转高效”的综合警务指挥实战应用平台，为构建社区治安防控体系和城市安全运行综合管理机制奠定坚实的基础。

近年来，利用信息化手段打造科技警务，提高社区治安防控能力已经成为各级公安机关刻不容缓的课题。“天网工程”作为公安机关信息化建设的首要项目，其主要功能是在城市社区与主要道路上部署视频监控系统，这也是智慧城市建设的重要基础设施。正是借助于城市社区各类视频监控系统等信息化科技手段，我国公安机关近年来快速处置了一批有影响的案（事）件。各地建设的“天网工程”对于城市社区治安形势的好转发挥了重要作用，受到居民群众的广泛好评。

为提高社会治安防控能力，上海公安机关结合派出所综合指挥室建设，进一步夯实了社区“网格化”工作机制，积极探索社区新型警务模式，有力处置了社区里发生的各类突发性事件，“网格化”、“全时空”的社区工作模式有效提升了上海市民的安全感和满意度。特别是2013年以来，上海公安机关深入推进社区治安防控体系建设，全面推进派出所综合指挥室建设，将派出所原有的指挥调度室、图像监控室、综合内勤室进行“三室合一”，通过警种联勤、部门联动，努力构建“反应灵敏、指挥顺畅、集约高效”的一体化实战运作平台，有效控制辖区内的治安态势，提升了社区治安防范和主动为民服务的能力。目前，上海已有327个基层派出所建成了综合指挥室，并拥有4000余名专职辅助值守人员，他们在1800余名专兼职值守民警的带领下通过遍布全市的5万余个监控探头，时刻掌握着社区的治安动态。除郊区农村派出所外，市区各派出所综合指挥室的图像监控室均实现了24小时不间断运行。

为使派出所综合指挥室发挥最大功效，上海公安机关还对全体监控值守人员开展了专项培训、考核，并执行持证上岗制度。同时，还组织监控值守人员开展技能比武竞赛，采用模拟演练的方式对监控值守人员的能力进行综合考评。因此，我们要从提高公安机关对社区治安动态控制能力的大局出发，切实发挥派出所综合指挥室在维护社区治安、打击犯罪、服务群众中的独特作用，使派出所综合指挥室成为公安机关控制社会治安形势和处置社区突发事件的神经中枢。

五、派出所综合指挥室应对社区突发事件的价值体现和问题所在

随着我国经济的发展，人们的生活水平不断改善，对构建和谐社区的要求日益提高。为了更好地建设和谐社区，适应新形势下的社区管理需要，必须充分发挥现有的派出所综合指挥室的指挥系统、科技力量，改进原有的管理模式已成必然。当前，上海公安三级处警平台建立后，原派出所图像监控室已经升格为派出所综合指挥室。如能有效地运用派出所综合指挥室的各项功能来预防处置社区内发生的突发事件，必将为建设安全、和谐的新社区提供有力的支撑。

目前上海公安三级处警平台建立后，派出所综合指挥室已经成为了集指挥、研判、分析为一体的信息平台，在建设安全、和谐的新型社区的阶段，其对社区突发事件的先期研判、分析，中期的指挥、协调，后期的处置、解决都显得尤为重要。（1）派出所综合指挥室可以对社区内发生的各种情况进行研判、分析，甄别可能存在有诱发突发事件的“苗头性”事项，为防范社区内突发事件（案件）提供工作依据。（2）派出所综合指挥室可以对社区内正在发生的突发事件（案件）的处置进行有效地指挥、调度，使社区内发生的突发事件得到快速处置，尽可能地减少突发事件对社区居民安全和生活的影响，尽快恢复社会的正常秩序。（3）派出所综合指挥室可以对社区内已经发生了的突发事件（案件）处置后的相关工作进行跟踪观察，通过综合指挥室的视频监控系统采集相关信息和数据，为后续工作的有效开展提供技术支撑。

我们要通过调查研究，重新审视影响安全、和谐社区建设的各项因素，特别是要研究利用派出所综合指挥室对社区中可能会发生的突发性事件（含群体性事件、火灾事故等）的快速处理机制。同时，我们要结合上海在社区建设中的经验教训和当前派出所综合指挥室的各项职能，探寻派出所综合指挥室在社区突发事件处置中能给予更大支撑的方法与作用。在此过程中，我们也要看到派出所综合指挥室应对社区突发事件的问题所在：（1）法律支撑的不足。在依法治国的大背景下，对社区突发事件的处理，目前可以依据的法律条文还不多，如《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国突发事件应对法》等。但是，对于公安机关而言，对社区突发事件和案件的处置，往往还是集中在《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》和《人民警察法》等相关法律法规的运用上。（2）可供借鉴的经验少。纵观全球，虽然欧美等发达国家的警方在处置社区突发事件方面积累了一定的经验，但由于其与我国的国情相距甚远，基本上难以对我们的社区管理有所借鉴。而全国其他兄弟省份和城市也没有可供学习与借鉴的有效方法与措施。因此，派出所综合指挥室在社区突发事件的处置应用还是一项较新的课题。（3）社区突发事件种类繁多，处置程序较为复杂。总体上来说，社区突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等，其产生的原因各式各样；突发事件的处置涵盖了预测、情报信息、防范措施、抗灾及救援措施、善后处理、整顿治理等多个环节。

六、派出所综合指挥室应对社区突发事件的工作策略

派出所综合指挥室在社区突发事件应急处置中扮演着非常重要的角色，具有重要的应急职责和有效减轻灾难破坏性影响的功能。应该说，应急管理工作的重点在基层，薄弱环节也在基层。目前社区应急管理存在的问题较多，治理难度较大，公安机关可以从以下几个方面开展工作。

1．加强硬件环境的建设。加大派出所综合指挥室和社区硬件设施的建设，为应对各种突发事件提供设施，切实改善派出所综合指挥室的条件，以物质文明带动精神文明建设。比如利用派出所综合指挥室的视频监控系统对一些危楼进行监控和预警，各项消防设施定期检查与预警，对社区里的应急避难场所的出入口进行巡查，对社区报警装置和医疗中心进行巡防，提高社区突发事件的应对能力。

2．完善社区应急机构建设。由于社区存在管理主体多元化的特点，应急管理机构设置不统一，有的甚至没有专门的应急管理机构，操作中缺乏一定的规范性，许多社区新旧交叉，产权单位复杂，管理组织重合，加上各种利益的纠葛，就会出现多头管理之下的管理盲区。因此，建立以派出所综合指挥室为中心的社区应急机构是十分必要的。目前，部分突发事件的处置还未建立明确的责任机制，条块职责分工不明确，派出所综合指挥室应在街道、乡镇的统一协调下，整合社区居委、城市管理、工商管理、市容管理、房管物业等部门，运行条块结合的“多网协同”机制，依托现有的管理基础，整合各方资源，推进应急管理工作。

3．提高社区居民的安全意识，塑造社区应急文化。我国的应急管理体系刚刚建立，很多人的安全意识和对突发事件的应对能力还比较缺乏，许多居民对常见灾害的了解程度和应对准备也不够，自救互救的能力明显不足，因此派出所综合指挥室的宣传教育工作非常重要。在日本，经过常年宣传普及，防震救灾意识已经深入人心。因此，派出所综合指挥室需要在增强公众的危机意识，形成良好的社区应急文化上下功夫，使每个人都能加强对突发事件的预防和应对。

4．开展适当的应急演练。派出所综合指挥室通过联动各方，开展演练，一方面可以使人们通过在模拟的突发事件中的经历增强趋利避害、自救互救的技能；另一方面可以在应对突发事件演练中确认任务分组及相关物资与设备的完备性，找出存在的问题，以便更充分地应对真实的突发事件。

5．加强社区应急志愿者队伍的建设。目前我国的志愿服务项目大多集中在扶贫帮困、医疗健康、法律援助、环保宣传等方面，发生突发事件时缺乏专门承担救助责任的志愿者，而在发达国家，应急志愿者组织在突发事件的监控、应急信息提供和社会救援等方面发挥着重要作用，虽然在我国的一些社区中也不同程度地组织了应急志愿者队伍，但还没有制度化、规范化，而且志愿者队伍大多没有经过专门的培训。因此派出所综合指挥室应积极组织动员社区的居民，特别是具有专业知识的居民，加入应急志愿者队伍，增强社区应急力量。

七、结束语

社区已经成为当今社会突发事件最敏感的神经末梢，有理由引起我们对平安社区建设工作的高度重视。当前我国社区突发事件的应急管理工作还存在着不少问题，因此，建立以派出所综合指挥室为中枢的快速反应机制，努力探索社区突发事件快速处置程序已经势在必行。派出所综合指挥室要提高社区应对突发事件的能力，切实提升社区安保力量的自我防范意识、安全意识，贯彻落实当前各项维稳工作措施，增强辖区安全稳定系数，确保突发事件能发现及时、处置得当，以有效提升社区管控和应对突发事件的能力。

[1] 李季梅，陈安.社区突发事件的机理与应对机制[J].现代物业，2008，（7）.

[2] 申晶.社区突发事件综合防治系统构建途径研究[J].湖北广播电视大学学报，2009，（5）.

[3] 张魁荣，丁欣荣，李菁.完善基层公安机关巡逻勤务的策略研究——以上海城市巡逻警务机制升级为例[J].上海公安高等专科学校学报，2014，（6）.

[4] 成玉之，章明昌．夯实“警辅一体”治安巡逻工作基础的思考[J]．上海公安高等专科学校学报，2008，（3）．

[5] 田丰，李青宁．关于改进巡警勤务机制问题的调研[J]．公安研究，2008，（8）．

[6] 付丹．论我国巡逻警力的现状及对策[J]．福建公安高等专科学校学报，2007，（3）．

[7] 宋卫国．上海特大城市派出所警务机制改革的实践与思考[J]．上海公安高等专科学校学报，2007，（4）．

[8] 钟兴龙，杨盛国．完善城市治安巡逻动态勤务机制若干问题的思考[J]．上海公安高等专科学校学报，2013，（1）．

[9] 代孟良．当前巡逻勤务存在的问题及几点建议[J]．湖南公安高等专科学校学报，2010，（2）．

[10] 刘桂玲．浅析我国警察巡逻勤务机制的完善[J]．湖北警官学院学报，2008，（4）.

Explore the Application of Comprehensive Command Post of Public Security Station on Community Accident

Zhang Kuirong， Shao Wei， Yin Biyu
（Shanghai Police College， Shanghai 200137， China）

The community is society’s fundamental unit. With the development of the society and economy， all kinds of confl icts have come into being in community. Therefore， the public security environment gets worse， public security？organs？are forced to take the responsibility and it causes a lot of bad consequences. Hence， the comprehensive command posts of public security stations must be rebuild in order to adapt the crime-ridden order and deal with the accident in community. At the same time，public security？organs must continue to deepen the reformation of administrative mechanism in order to enhance the actual eff ects of the administrative mechanism based on the comprehensive command post.

Public Security Station； Comprehensive Command Post； Community； Accident

D631. 43

A

1008-5750(2016)01-0054-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.01.008

2015-12-02责任编辑：孙树峰

本文系上海公安高等专科学校2015年重点调研课题暨校级一般科研项目“派出所综合指挥室在社区突发事件处置中的应用”（课题编号：15xkx58）的研究成果。

张魁荣（1966—），男，上海公安高等专科学校业务一分部巡逻教研室中级教官；邵伟（1973—），男，上海公安高等专科学校业务一分部巡逻教研室初级教官；尹必玉（1972—），男，上海公安高等专科学校业务一分部巡逻教研室中级教官。