未来国企改革空间巨大

文‖全国人大财经委副主任 邵宁

未来国企改革空间巨大

文‖全国人大财经委副主任 邵宁

2015年8月，中共中央国务院印发了《关于深化国有企业改革指导意见》（以下简称《指导意见》），这是一个好文件。突出特点在于：一，坚持市场化的改革方向，这是贯穿《指导意见》的一条主线。二，文件中提出的改革的措施和改革的原则符合实际，具有可操作性，文件提供的改革空间很大。因为前一段时间社会各界对国有企业改革方向的争论很大，有必要对几个重大问题予以分析。

国资管理体制：管资本加授权

对于国有资产管理体制，前一段时间争论较大，问题的核心是坚持集中统一监管，还是要回到多头管理的体制。

党的“十六大”对国有资产管理体制的描述是这样的：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这个描述可以概括为“三结合、三统一”。“三结合、三统一”实际就是2003年国有资产管理体制改革的依据。据此，各级国资委成立，行使大部分国有资产出资人的责任和职能。这项改革使国有企业改革发展的责任在政府层面第一次变得清晰，国有企业的外部环境第一次变得简单，从而实现了一次重大的体制优化。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对国有资产管理体制的描述是这样的：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这个描述可以概括为“管资本加授权”。

关键的问题是，“三结合、三统一”与“管资本加授权”之间是什么关系？ 这二者应该是内在一致的递进关系，其具体的工作含义是，坚持集中统一监管的原则，同时要求国有资产监管机构按照“管资本加授权”的精神去规范行为，进行自我改革，成为一个合格的出资人机构。当然有些理解认为，两者不是递进关系，而是替代关系，对原先的国有资产管理体制要推倒重来，要把“管资本加授权”做实，前一段的主要争论在这里。

把“管资本加授权”做实，看上去很好。政府只管资本，其他授权企业自己做，这样中间就不需要一层国有资产出资人机构了。但问题是，国有资产出资人权力中除重大决策权之外，其他的职权很难授权处理。比如经营者的选择权、对企业业绩的考核权、企业经营者的薪酬决定权、对企业的监督权、企业本级的资产管理和处置权等。这些出资人职能，在实际工作中仍然需要有机构去行使，这时候如果没有国有资产出资人机构，只能由许多个部门去分别行使，这样我们又回到多头管理、无人负责的体制状态。

集中监管的体制在政府层面责任是清楚的，工作如果做不好，至少我们知道谁应该承担责任；多头管理在政府层面责任是不清楚的，国有企业如果没有做好，找不到责任者或者责任机构，而责任清晰是我们做好工作的基础。在工作中我们往往把制度的合理性和具体机构甚至人员的素质混在一起，两者应该分开。集中监管是一个合理的体制，应该坚持。如果现实的出资人机构履职不够好，可以督促出资人机构进行自我改革，如果自我改革做不到，可以对机构进行改组，而不能把一个合理的制度基础轻易的放弃掉。令人欣慰的是，《指导意见》坚持了集中监管的原则，并且作为改革的重要目标之一。

另外，管资本是改革的最终状态，是改革的目标。只有国有企业把历史遗留问题解决完，而且在企业整体上市之后，才具备管资本的条件。下一步国有企业改革的难度不能小看，需要有多手准备，尤其是我们面临新一轮结构调整，会有一大批失去竞争力的企业和过剩的生产能力要退出市场。

混改：由市场自主选择

关于混合所有制改革。《指导意见》对混合所有制问题描述很谨慎。混合所有制本身并不是新的概念，如果这种方式有点石成金的奇效，那么这20年中应能看得很清楚。混合所有制涉及多个经济主体，大家能不能走到一起，能不能合作共事，应该是一种市场的自主选择，所以要从实际出发，因企施策，不能定时间表，不能由行政推动。如果依靠行政推动的方式，很多企业同时去做这件事情，就会人为地制造出一个国有资产的买方市场，最后会造成国有资产的贬值。

可能有一种比较简单的看法，认为一混合，就成为利益共同体了，就可以相互促进、共同发展了。从纯经济的角度，这样讲是对的，但是实际情况比这个复杂，因为我们有很多非经济因素。我们必须既考虑经济因素，也要考虑非经济因素。

这次的《指导意见》提出，混合所有制企业实行员工持股，要试点先行。一般来说，普遍的和平均的员工持股效果并不好，可能会形成新的大锅饭，而且企业的分红压力会非常大。但是经营层和业务骨干持股，一般是有好的效果，但事先必须设计好退出机制。以保证激励对象在企业内部，而且是在关键岗位上。

董事会决策

对于健全公司法人治理结构问题。指导意见提出解决一把手说了算的问题，明确董事会外部董事应当占多数。这两条恰恰是中央企业董事会试点最重要的结论。

当时为什么要做央企董事会试点？试点的出发点有非常明确的针对性，想解决一个问题，即一把手负责制体制下企业的决策机制问题。

一把手负责制下的决策机制在企业是靠内部团队进行的。具体形式可能是总经理办公会、党政联席会议等，参加的人数并不一定少。监管部门要求集体决策、科学决策、民主决策，不能一个人说了算，但在一把手负责制的决策机制下，效果非常有限。为什么？因为企业内部团队决策有两个问题没有办法解决，第一个问题，企业内部团队有上下级关系，一把手想做的事，其余副职领导即使不同意也不好提意见。第二，企业内部团队有分工关系，副总A负责的事，副总B和副总C都不好说话。由于企业内部团队之间有这种错综复杂的关系，所以在进行重大决策的时候，企业内部团队的决策很自然就会转成一把手个人的决策。个人决策风险就很大，这些年中央企业出现的重大决策失误基本都是这样的体制背景。

解决的办法是改变董事会结构，通过试点，国务院国资委派外部董事进入董事会，并且要占多数。外部董事大概是这样的组成，主体是中央企业退休的老领导，还有少量的专家以及香港、台湾、新加坡的企业家，这种组成结构有非常好的职业优势。所以，这些人进入董事会之后，企业的决策机制发生了重大变化，外部董事对企业的重大决策都提出了非常细致、非常坦率的意见，尤其是其中包含的风险。所以试点企业董事会的决策质量明显提高，所有试点企业都有重大决议案被否决、缓议或者被无限期搁置的情况，这是企业内部人决策无法做到的。

一个企业的长期稳定发展，尽量不能靠某个人，而是要依靠制度。董事会试点是一种尝试，非常有意义。

加强党对国企的领导

关于加强和改进党对国有企业的领导。党组织在国有企业里要发挥政治核心作用。在中央企业的改革发展过程当中，关于加强党对国企的领导方面进行过探索，而且最后的探索结果证明，加强党的建设、加强党的领导，和国有企业的改革发展可以非常好地结合。

比如说党组织参与重大决策。公司董事会是决策主体，党委书记肯定是董事会成员，具有法定地位。在做重大决策之前，如果党委认为这个决策非常重要，事关重大的政治方向，可以先研究出意见带到董事会上发表，解释一下党委对此有一个意见。中央企业的董事会是以外部董事为主，董事会决策有时候可能和党委一致，也有可能不一致，一致当然没有问题，不一致怎么办？党委书记需要把董事会的决定带回党委，向党委报告，董事会为什么要做这个决定。如果党委认为董事会的决定错了，违背了党的重大原则或者方针政策，党委可以向上级党委报告，由上级党委出面协调。这几年在中央企业董事会试点中，还没有一家企业出现这种情况，说明董事会是非常负责任的，没有违背党的重大方针政策。但是从制度设计角度讲，必须要有这样一套机制，保证制度设计完整。所以党组织参与重大决策是没有问题的，是可以和董事会决策相结合的。

对于国有企业来讲，党管干部也是有必要的，因为国有企业的领导是有政治要求的。但是必须明确，党管干部管的是政治要求，管的是能不能用；而怎么用、在什么岗位上用，是董事会、经理层选人用人权的范畴。只要把这两个方面分开，就能非常好地结合。具体工作中，有些企业是前置的办法，有些企业是后置的办法。前置的办法，比如说党委考核了一批后备干部，企业选人用人只能从后备干部里挑，具体让这个人做什么，那是企业董事会和经理层选人用人的事。还有的企业把党委这一道政治关后置，董事会和经理层在前面提名，党委后面去审查。所以只要是串联不是并联，就没有矛盾。

整合国企监督系统

对国有企业的有效监督是外部监督，自己监督自己或者下级监督上级是不可行的。目前的问题是，外部的监督系统是多重的，出资人对企业的监督靠外部监事会，还有审计监督、纪检监察和巡视的监督，还有基于透明度的社会监督。但问题是各个外部监督系统互不协调，重复检查太多；信息不共享，重复劳动太多；各种反复的、重复的检查让企业苦不堪言。所以《指导意见》提出，要整合外部监督资源，建立监督工作的会商机制，是非常重要的。

设立外部监事会制度的出发点是：第一，对国有企业监督必须是外部的，第二，对国有企业的监督必须有权威性，所以需要副部级干部去监督。外部监事会应该成为外部监督的主体，并且要承担责任。审计和纪检工作的面要宽很多，并不是专门针对国有企业的，应该成为二线的抽查主体。

整合外部监督系统，空间上要分出层次，时间和频度上要有限制，以避免增加企业的负担。监督工作的目的是要提高透明度，要客观公正地评价企业的工作，具体的工作方法要考虑企业的特点、有利于企业的发展，避免给企业留下后遗症。比如在责任追究上，要把决策失误和违法违纪行为分开，违法违纪不能容忍，但是企业的决策是企业的工作行为。在当前这么复杂的市场环境下，出现决策失误很难避免，在这个方面要有容错度和全局性的判断，否则企业就不敢做决策。总之在监督方面，既要能够监督到位，又不对被监督者造成伤害，我们现在缺乏一套很具体的操作办法，需要在下一步的国有企业改革实践中进行探索。

总之，《指导意见》提供了一个相当大的改革空间，想要推进改革的地方政府或者部门，都可以从文件中找到足够的依据。