老年照护社会救助研究综述*

吴　璇　刘晓雪

(1 上海财经大学统计与管理学院，上海，200433；2 上海外国语大学国际关系与公共事务学院，上海，200083)



老年照护社会救助研究综述*

吴璇1刘晓雪2

(1 上海财经大学统计与管理学院，上海，200433；2 上海外国语大学国际关系与公共事务学院，上海，200083)

本文对目前国内外关于老年照护社会救助的研究进行了梳理，主要从长期照护、老年弱势群体、服务需求、服务供给、资金来源、支付方式等方面进行了综述；最后，从研究的长远性和战略性、“双困”老人社会救助、定量分析等三个方面指出了现有研究存在的不足。

照护社会救助；长期照护；服务需求；服务供给

随着我国人口老龄化现象的加重，“双困”(经济困难和生活自理困难)老人这个新的社会群体出现，他们在收入低下的情况下，又面临着生活不能自理的困境，依靠自身力量不能摆脱困境，必须依靠国家和社会，因此有必要建立照护社会救助制度。

目前对“照护社会救助”这个名称的提法还比较少，多是以“养老服务补贴”、“护理救助”、“护理补贴”等名称出现。人们还会用到“照顾”、“照料”和“护理”等词，来表达跟“照护”同样的意义。本文之所以选择“照护社会救助”这个名称，基于以下几种原因：第一，制度的主要目标是为“双困”老人提供救助，而且这种救助的实施主体必须是国家或政府。名称中出现 “社会”这两个字，就意味着是国家或政府实施的救助行为，而非个人或集体行为；其次，此制度的救助内容是解决“双困”老人的照护问题，而非经济、住房、灾害等其他问题。另外，“照顾”一词偏重于对老人在生活上的照料，“护理”一词常见于医学中，偏重于对老人在医疗上的照料，“照料”一词有照看料理之意，也是偏重于照顾，而“照护”一词兼顾照顾和护理之意，既为老人的生活起居提供帮助，也提供必要的医疗护理，因此本文选择“照护社会救助”这个名称。本文将“照护社会救助”定义为，国家和其他社会主体对于遭受经济和生活自理双重困难的老年人提供最低的照护保障，以维持其最低的照护生活需求，保障其最低生活水平。不难理解，照护社会救助是长期照护保障的一部分，也是整个社会救助体系的重要组成部分，照护社会救助应归入我国的社会救助体系当中。本文拟对老年照护社会救助的相关研究进行梳理和评述。

一、国外关于老年照护社会救助的研究综述

(一)关于照护社会救助服务需求方面的研究

Kinney(1996)发现，美国被调查的65岁以上老人中，20%的老人的日常生活活动需要得到他人的帮助，如需要他人帮助完成身体清洁、衣服穿戴和进食等； 20%的老人在辅助性日常生活活动中存在生活自理方面的困难，如需要他人协助完成饭菜准备、财务管理、房屋清洁等。Meinow(2006)指出在长期照护服务需求的影响因素中，除了老人的健康状态以外，经济状况也是重要的影响因素。对于低收入老人来说，应付必需的生活消费开支都存在困难，根本没有额外的经济收入去消费长期照护服务，从而抑制了老人长期照护服务的有效需求。Wanless(2006)认为很多地方只对需求程度严重的老人提供照护社会救助的做法是有争议的，因为有照护需求等级较低的老人如果没有得到相应的照护服务，会导致老人失能程度加重等更严重的后果，最终反而会提高整个照护社会救助系统的成本。Heinz Rothgang(2010)对德国的照护社会保险制度进行了评价，德国老年人的照护需求被划分为三个等级，每个等级的老年人每天可以接受相对应的照护时间和照护次数。除了照护社会救助需求内容的研究，学者们还纷纷利用模型对照护社会需求进行了定量研究，Richards(1996)利用PSSRU模型对照护服务的需求人数以及由此产生的成本进行了预测，Fukawa(2011)利用住户仿真模型测算出日本2010-2050年间的长期照护费用，Bruce(1994)、Chan(2004)、XIE(2005)利用马尔科夫模型，结合未来人口总数，预测了长期照护需求人数及照护成本。

(二)关于照护社会救助服务供给方面的研究

Pillemer等(1989)认为社会上提供的家务协助服务不仅为失能老年人带来了真正的方便和实惠，而且也减轻了非正式照护者的负担； Baldock和 Evers(1992)指出失能老年人接受长期照护服务服务应由被动适应变为主动选择，而随着社区照护服务的发展，应该设计一种“一揽子”服务，服务项目和内容具有更多的灵活性，老年人有更大的选择权，同时提倡实行多元化的服务管理模式，从而最大限度满足不同老年人的需求。Meredith(1993)指出为实现老年人的全面健康，除了日常生活起居、行动护理和自我照护之外，还需提供人际交往、教育、心理等方面的专业咨询和情感援助。Fradkin和Heath(1992)认为暂托服务既能够使家庭照护者获得短暂的休息、旅行、访友和娱乐时间，又能够使老年人在接受暂托服务过程中参与社会活动、增进社会交往，从而改善老年人及其家庭的生活质量。Anne Doyle(1997)等认为，为符合照护补助资格、在家养老的弱势老年人提供照护服务时，应将病历管理、成人日间照顾、家庭健康扶助、个人照料、杂务服务等内容包括其中。Moroney (1998)将照护服务内容分为工具性的服务和认知情感性的服务两种，前者如为老年人提供就餐服务、家政服务、代办服务和医疗保健服务等，后者如为老年人提供心理辅导、精神支持等精神慰藉服务等。

(三)关于正式照护和非正式照护关系的研究

正式照护和非正式照护在不同的国家，受不同的文化和制度的影响，各自发挥的作用是不同的，它们之间是替代关系、互补关系还是不存在直接的相关关系，目前学术界还没有统一的定论。Christianson等(1988)发现正式照护的增加对非正式照护的供给没有显著的影响，两者相互影响不大；Motel Klingebiel(2005)分析了挪威、英国、西班牙等国家的数据之后认为正式照护的增加并不会减少非正式照护的供给。Adam Davey(1999)认为二者的关系是负相关的，尤其是在日常生活活动的照护方面正式照护的确会引起家庭成员或亲属等非正式照护的减少；Stabile等(2006)认为政府在长期照护方面的资助导致正式照护使用量增加，而非正式照护使用减少，尤其是在低收入人群中这种替代效应更加明显；Jesus(2011)认为在提供相同类型的照护服务时，正式照护和非正式照护之间存在着替代关系。支持互补关系的学者有，White Means(2004)认为正式照护和非正式照护两者需要补充协调，共同作用，任何一种都不可或缺；Sergi(2008)认为正式照护和非正式照护是两种不同的服务形式，随着非正式照护的不断弱化，两者可以相互补充，尤其是对于年龄大且失能程度非常严重的老年人来说，这种互补效应更加明显。

当然，更有学者提出，正式照护和非正式照护之间并不是简单的替代或互补关系，它跟一个国家的文化价值理念、照护服务内容、老年人的支付能力及政府补助方式等很多种因素有关，Barresi和Stull(1993)认为，有佛教信仰的老年人以及有华人或者黄种人的地区选择非正式照护的老人比较多；Effinger(2005)认为，老年人选择家庭照护还是社会或机构照护，与老年人对家庭和政府所持的看法有很大的关系；Bolin等(2008)认为当需要高质量和专业的照护来恢复健康时，非正式照护是正式照护的互补品，但在其他维持健康的方面，两者又呈替代的关系。

无论如何，不管是在强调个人主义价值观的欧洲发达国家，还是受“孝”文化影响的东亚国家，非正式照护在整个长期照护体系中都发挥着重要的作用。但是，随着社会的发展，妇女参与工作的比率不断提升，Burau(2007)认为妇女比过去更不愿意或更难放弃工作来提供照护，此外生育率下降、家庭结构的核心化以及家庭迁徙率的上升等种种原因，导致非正式照护体系的功能不断弱化。再加上非正式照护者在提供照护过程中承担着巨大的负担和压力，如Dooghe(1992)认为非正式照护者在照护老人的过程中，其身体和心理都遭受着很大的压力，时间久了家庭照护者的健康状况也会受到影响；Kinney(1996)认为与非照护者相比，照护者社会功能更差，其对社会活动的满意水平更低；Whitlatch(1996)指出非正式照护者承受着直接的或因工作状况改变导致的间接的经济压力；Cantor(1985)认为照护老人更容易造成家庭成员之间的冲突。在这种情况下，Bass和Noelker(1997)指出非正式照护重新成为老年学研究的一个重要课题，我们必须认真考虑帮助非正式照护者的方法，尽量减轻非正式照护者的负担和压力。

二、国内关于老年照护社会救助的研究综述

(一)关于照护社会救助相关需求的研究

王石泉(2004)指出老年群体在个性、所处的社会环境、家庭情况、经济条件、心理要求、生活方式等方面的差异，对养老方式的需求也各不相同。在为老年弱势群体提供服务时，应使需要的多样性和共同性得到平衡。胡娟(2008)通过Logistic 回归结果表明，经济状况不好的尤其是极其困难的老人，除去日常生活消费开支以外如果还有剩余的话，只敢考虑看病、家务协助等物质层次的长期照护服务需求，安全保障、人际交往等精神方面的保障对他们来说是一种奢求。伍小兰(2008)认为老年群体虽然被看做弱势群体，但其内部有很大的异质性，李绍军等(2009)通过分析得出，经济水平低下的老人在两周内得病的比例比较大，因此他们的医疗服务需求更为迫切。同时存在另外一种现象，虽然经济困难老人医疗服务需求高，但是由于他们的收入不高，因此有病不去看的现象比较普遍。陈亚鹏(2009)认为老年人是一个异质性很大的群体，不同群体的老年人所需要的照顾服务的种类和程度都是不一样的，而现有的研究往往是将老年人作为一个同质性群体提供相似性的照顾服务，在城市真正面临生存风险的是那些年纪大的老人、没有配偶或失去配偶的老人、单独生活的老人、身体有障碍的老人和经济收入水平低下的老人，很少人对这部分老人的长期照护需求进行单独研究。刘成军等(2010)研究了老年人对医疗服务的利用情况，指出经济状况是一个重要的影响因素，虽然经济困难的老人身体状况比一般老年人要差，但是他们往往不会一有病就去医院，因此贫困老年人入住医院的比例并不高于一般老年人，说明贫困老人的部分卫生服务需要没有得到满足，需要对贫困老人实施照护社会救助，提高贫困老人抵御失能风险的能力。石梅华(2011)认为国家和社会需要重点关注不同老年人之间的不同照护需求，不能对所有老人实施内容一致的照护服务，应该做到区别对待。

国内关于长期照护需求的定量研究有，李强(2002)用多状态生命表法计算了老年人的平均预期生活自理能力寿命，曾毅、顾大男(2007)将拓展的多状态生命表法预测了我国日常生活需要照护的老年人口总数，彭荣(2009)将65岁及以上老年人的生活自理状态分为7个状态,蒋承等(2009)基于拓展的多状态生命表方法首次对我国65岁及以上老年人的日常生活照护成本和临终前照护成本进行了分析，计算出了老年人余生的日常照护期望总费用。

(二)关于照护社会救助服务提供方面的研究

在服务内容和服务质量方面的研究有，杨福彬(2003)指出我国目前照护社会救助的服务水平还较低，内容只是停留在身体护理、家务协助等简单的照护服务方面。王石泉(2004)建议要根据不同老年人的需求提供特定的照护服务，照护社会救助的资源也要得到合理分配。由于老年人对服务的需求状况存在较大差异性，因此对各种服务的供给应该具有灵活性。吕津(2010)提出要设立由各个领域的人才组成的审核和管理部门，对申请照护社会救助的老人的资格条件进行审查，符合条件之后进入下一环节，同时根据老人的不同需求量身打造个性化的照护服务计划。田青(2010)认为上海的老人社区照料服务提供是对老人不同照料服务需求的迫切程度和服务的可提供性综合考量的结果，缺乏整体的框架性规划，其结果是照护服务不是根据老人的实际需求来提供，而是比较随意，完全按照政府的意愿行事。没有长远的规划或法制的约束，照护社会救助资金的来源也难以得到保证。

在服务队伍建设方面的研究有，张赛军(2001)指出虽然志愿者在长期照护服务提供环节扮演着重要角色，但志愿者服务也存在着很多不足，如服务提供的时间可能无法得到保证，志愿者队伍人员不稳定等，志愿者队伍建设有待加强。杨福彬(2003)认为很多从事照护服务工作的是年龄大而且失去工作的女性，她们并不是主动或愿意从事这项工作，而是因为她们的文化水平比较低，在市场上无法找到理想的工作，同时迫于生活压力，不得不从事照护服务工作。这些大龄女性一旦找到好的工作或者有更好的选择，他们很可能会立即放弃照护服务行业的工作。李培林、李强、孙立平(2004)提到一项在 63个城市中对 69 项职业声望的调查(1999)表明社区服务人员的职业声望非常低，仅排名 52 位。付红丽(2008)认为，由于没有统一的服务标准，规章制度又未细化，缺乏有效的评估机制和奖惩措施，因此照护服务提供者完全是凭着自己的道德行事，服务质量无法得到保证。也有人站在服务提供者立场上提出观点，陈亚鹏(2009)认为目前市场上为老年人提供的照护服务主要围绕着被照护方即老年人的需求来开展，而很少研究会涉及照护供给方，如家庭照护者、亲朋好友、志愿者、养老服务中心、居家管理中心和居委会等。对照护供给方研究的缺失，可能会导致照护服务在实施过程中管理上的松懈、项目设置的不科学等问题。秦勃(2012)指出照护服务人员之所以从事照护服务工作是不得已的选择，因此他们工作没有上进心、动力不足，而且很多工作人员都没有接受过专业的教育，特别是年龄大的照护服务人员，本身不具备照护服务专业技能，掌握理论知识和实践技能的速度也非常慢，因此照护质量难以提高，而且老人在精神层面的照护需求很难得到满足。

(三)关于照护社会救助资金来源的研究

付红丽(2008)认为随着生活水平和工资水平的调整，居家养老补贴逐年递增，且增幅较大，如此庞大的资金，仅靠政府补贴，对于政府来说确是一项不小的压力。吕津(2010)认为应该加大政府的投入力度，为弱势老年群体创造更多的接受照护服务的选择，政府投入多了，老人的选择多了，被照护老人的满意度自然会提高。李新刚(2011)认为仅仅依靠政府是不够的，资金筹集应走向多元化道路，通过优惠政策吸引社会企业的投资和捐赠，鼓励社会力量共同参与。何玉东等(2011)就长期照护保障制度的筹资机制发表了观点，长期照护服务是老年人基本生存权利的保障，因此不能将责任全部交给市场，政府理应担负起相应的责任，通过对困难老年人实施照护救助，实现社会资源在低收入老人和高收入老人之间的再分配，从而确保困难老人也能享受到经济社会发展带来的丰硕成果。陈友华(2012)认为政府有义务保护每一个社会成员的生存权利不受损害，每当个体的生存权利受到威胁需要得到外界支持时，政府必须站出来承担相应责任。可见，为经济困难的失能老人无偿或低偿提供照护服务是政府义不容辞的义务。胡良喜(2012)指出照顾长者是政府的基本责任，不应因社会的具体情况变化而推卸。

(四)关于救助的支付方式的研究

对困难老年人的救助是采用现金方式、货币化方式还是实物救助，很多人对此发表了自己的看法。

王石泉(2004)建议政府发放带有现金性质的兑换券或者购物券，让享受照护社会救助服务的人在规定的金额内购买自己需要的物品或者服务，鼓励他们对特定物品和服务的消费，规范政府补贴的资金用途。程伟(2007)认为发放服务券，有利于更好地发挥政府、市场、NGO、志愿团体、家庭、个人的优势来解决护理保障问题。服务券制度也不是十全十美的，高春凤(2011)建议完善救助服务券制度，文章指出，由于老人消费观念跟不上，社区服务供给体系不完善，经过统一标准发放到老人手中的照护社会救助服务券没有被合理利用，服务券已经成为另类养老补贴，与服务券发放初衷相悖，建议加强老人消费观念的引导，逐渐改变老人传统的不愿花钱买服务的消费习惯，同时完善社区服务体系及相关服务供给载体。米红、杨贞贞(2011)认为“比例补贴式的、最高限额的、多选择性的”补贴制度的建立具有一定的必要性和现实性，困难老人先购买等值的服务券，政府提供一定比例的财政补贴，然后老人可持券进行消费，为避免将责任全部推给政府，可规定政府补贴的最高限额。张盈华(2012)认为，直接为老人提供照护服务而非给予现金的做法，可以实现长期照护服务的本意，防止救助资源被挪作他用，但是直接提供服务的做法也有刻板的一面，可能会激励家庭照护者过分地依赖社会公共资源，逃脱本应他们承担的照护老人的责任。罗楠(2012)指出了现金方式的缺陷，很多老年人拿到养老服务的现金后，可能不舍得将其用于养老服务，如医疗保健项目，老人如果不享用，短期内可能不会有什么影响，但长期缺少医疗保健，慢性病很容易拖成难以治疗的疾病。而养老服务券的发放，可以激励老人主动获取社会的支持。

三、国内外关于老年人照护社会救助的研究评析

纵观国内外研究现状，发现两者之间在研究视角方面存在着一定的差异。国内对失能老人长期照护保障制度、尤其是照护社会救助的研究才刚刚起步，因此国内学者或政府部门的重点放在照护社会救助的制度政策和制度建设研究上，而国外研究更多的是从微观层面、以实务的方式探讨照护服务需求、正式照护和非正式照护关系等具体内容。两者差异性的原因在于，一些发达国家已经建立起相对完善的长期照护保障制度，照护社会救助制度作为一项兜底制度，其立法和政策都已得到广泛实施，而我国尚未建立完善的长期照护保障制度，再加上经济发展水平仍不高的具体国情，照护社会救助的研究仍处在一个探索阶段，因而理论研究更多的是宏观性的和基础性的，且多是定性分析，鲜有涉及定量分析。

我国有关照护社会救助的研究虽然取得了一定的进展，但距我国未来长期照护保障制度的发展以及“双困”老人的需求还存在很多不足，主要表现在以下几点：

(一)对城市老年照护社会救助的研究缺乏长远性和战略性

目前，有关城市老年照护社会救助的地方性试点探索较多，而对适于全国推广实施的制度顶层设计的研究较少，缺乏关于“双困”老人照护社会救助的长远性战略规划，虽然一些学者对我国未来的照护社会救助发展有一定的设想，但所提出的设想大多是宏观性的，缺乏相应的可操作性和指导意义。目前全国还没有建立完善的照护社会救助制度，因此全国没有统一的照护社会救助标准，没有统一的需求评估标准，很多研究都只针对某一地区的制度，而不适用于全国。

(二)缺乏对“双困”老人享有照护社会救助的研究

目前的老龄问题研究大多专注于一般老年人，将老年人这个群体按照经济收入和失能状况再细分，从“双困”的角度，即同时考虑经济困难和自理能力困难的老人，这方面的研究还比较少。针对所有老年人群的长期照护保障制度的研究多，针对“双困”老人的照护社会救助制度的研究少。

实际上，“双困”老人已经成为一个数量比较大的群体，面对这一群体,他们的日常生活活动必须有人照护，需要大量的社会照护资源。与一般老年人不同，在老龄化和家庭养老功能弱化的背景下，经济贫困使得“双困”老人的生活照护问题更加凸显，因此有必要从“双困”的角度研究老年人的长期照护问题，即照护社会救助的研究。

(三)对照护社会救助的研究缺乏定量分析

纵观我国照护社会救助研究的相关文献，主要集中在定性研究上，从定量的角度诸如测算需照护人数和照护成本等方面的研究却很少。一方面是我国照护社会救助方面的数据缺乏或不完整，如我国的失能老年人数、“双困”老年人数等尚没有一个官方统一的数据，也就无法为研究提供充分完整的数据信息；另一方面，照护社会救助的需求和供给方面的数据涉及部门多，数据统计和整理的难度很大。

基于此，今后的研究应该着眼于以下几点：

第一，制定照护社会救助的顶层设计方案。国家要站在应对人口老龄化战略的高度，有一个统一的规划，在考察现有制度存在问题的基础上，揭示引发问题的深层次矛盾，同时在总结国内外实践经验的基础上，采取循序渐进、分类实施的思路，提出统筹兼顾、具有前瞻性、能够覆盖所有“双困”老人的照护社会救助制度的总体框架，不仅要明确总体框架重构的指导思想、基本原则、法律基础，还要对照护社会救助的具体内容和要求等作出相应的规定。

第二，完善标准规范体系。无规矩不成方圆，建立一套完善的标准规范体系是保证照护社会救助制度正常运行的基础。按照照护社会救助各个子要素的构成，具体的标准规范有救助对象的经济审查标准、照护需求评估标准、照护服务机构设立的标准、照护服务内容的设置标准、照护服务人员的行为规范、照护社会救助资金的筹集使用管理、照护服务质量标准等等。标准规范体系的建立，能够为监管机构实施监管行为提供方向性的指引，从而保证照护社会救助制度的规范化运行。

第三，加强照护社会救助的定量研究。对照护社会救助的研究进行定量分析，能够客观地掌握“双困”老人的数量、经济状况、生活自理状况以及对照护社会救助的需求状况，从而为国家建立一个在财务上可持续的照护社会救助制度提供数据支持。

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(责任编辑：H)

Research Review of Social Assistance in Elderly Care

WU XuanLIU Xiaoxue

This article carded the domestic and foreign research on care social assistance for elderly.It summarized from the aspects of long term care,elderly vulnerable groups,service demand,service supply,funding sources and payment method,etc.Finally,it comments the domestic and foreign research from three aspects.

care social assistance,long term care,service demand,service supply

*国家社会科学基金重大项目“未来十年我国城市老年人居家养老保障体系研究”(编号：12&ZD212)成果。