地方人大职能视角下江西省企业职工养老保险问题分析*

蔡芳宏

(江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013)



地方人大职能视角下江西省企业职工养老保险问题分析*

蔡芳宏

(江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013)

从人大的视角来看，当前江西省企业职工养老保险在三个层次上存在问题：一是社会保险法规范作用不足；二是政策合理性不足；三是预算管理水平较低。这些问题的根源是现行地方治理机制不够完善，具体来说就是地方治理机制中，地方人大在地方法规供给、决策平台构建与预算过程监督等三个层次上不能充分履行职责。

职工养老保险；地方治理机制；人大监督

一、引言

当前江西省养老保险分为3个部分：一是企业职工养老保险，二是城乡居民养老保险，三是机关事业单位养老保险。其中企业职工养老保险费收入与养老金支出的缺口在不断扩大，滚存结余金额增长，但备付月数持续下降，*根据江西省人保厅及省财政厅的汇报材料，2014年滚存结余备付为11.62个月，2015年11.36个月，2016年仅有9个月左右。因此，研究企业职工养老保险具有重大现实意义。当前国内现有文献基本共同点是：第一，研究退休年龄、保费率与养老金平衡的数量关系。比如，分析人口老龄化对统筹账户和个人账户的影响，[1]养老保险综合覆盖率之比的变化和养老金平均替代率的实际下降能够化解人口老龄化的影响，[2]工资增长率、平均退休年龄是影响基本养老保险供给的主要因素，[3]社会统筹养老金替代率可随人口增长率下降而适当调低；[4]第二，研究政府如何调整社保政策实现社保收支平衡。比如，用名义账户取代做实个人账户，可以实现60%的目标替代率，[5]提高参保率，调整参保的缴费率与最低年限等政策，建立精算管理体系实现基金自身相对平衡等，[6]通过划拨国有资产充实社保基金，实现企业职工养老保险基金收支平衡。[7]但是，上述的两个共同点正是当前解决企业职工养老保险问题在思路上必须突破的困境。因为中国经济处于三期叠加的新常态，经济下行压力不断增加，江西省县域工业园区中小微企业退出现象比较普遍。人口结构愈加老龄化，当前，景德镇市的赡养比低至1.8∶1，如果考虑改制企业职工预交基数一定10年不变，累计缴费满15年可以不再缴费的因素，养老保险的赡养比只有1.29∶1左右，其中景德镇下辖的乐平市只有0.98∶1。全省赡养比是2.4∶1，*这之前数据来自政府访谈时的汇报。全国是3.2∶1，*数据来自人社部网上公开发布的数据。企业改制的养老保险挂账还没有消化。*由于企业改制挂账等原因，到2015年底江西省约44亿元的养老保险欠费挂账尚未偿还。——《江西省财政厅关于全省基本养老保险基金运行管理情况的汇报》，2016年5月5日。中央政府为减轻企业负担又出台社会保险降率的政策的状态下，其中企业职工养老保险企业费率由20%降到19%，江西省测算保费收入减收17亿元，*省人保厅领导口头表述的数字。而2015年保费决算收入394.5亿元，基本养老金决算支出526亿元，2016年预算保费收入375亿元，基本养老金预算支出600亿元。*江西省财政厅，《江西省2015年全省和省级预算执行情况及2016年全省和省级预算草案》，2016年1月24日。2015年的决算数是预计数，不是实际执行数，因此，此数据跟后面相同指标数据有差异。因此，以保费征缴与养老金计发实现大体平衡为目标，寻找解决企业养老保险支付风险方法，这是不切实际的想法。而多年的政策调整，并没有从根本上解决政府部门之间、上下级政府之间以及政府与参保人员之间的利益矛盾。因此，省人大促进职工养老保险制度改进是完善公共治理机制的要求。

人大作为国家治理机制中的重要一环，在解决企业职工养老保险问题当中可以发挥独特的作用。当前中央政府权力下放推动地方人大监督权力成长。[8]人大预算监督由程序性监督迈向实质性监督，并开始影响预算资金的分配。[9]依据宪法规定，人大相对政府部门是具有三重角色的机关：第一，人大是权力机关，位于公共治理体系中的最高阶层，政府向人大负责；第二，人大是立法机关，人大制定法律，政府依法执政；第三，人大是民意机关，人大通过审批政府工作报告与政府预决算，监督政府为人民服务。因此，人大监督政府的特点就是要回答政府依法行政情况、政府政策落实情况以及政府预算执行情况等问题，并据此提出人大监督意见。人大监督意见既包括提出政府改进建议，也可以是制定政府行为规则。本文基于人大监督的视角，从江西省企业职工养老保险的现实特点、问题表现、问题根源与政策建议等4个方面展开论述，力求从完善地方治理机制的高度，提出省级人大促进社会保险制度改进的思路。

二、江西省企业职工养老保险的特点

在社会保险中，企业职工养老保险收支规模占社会保险基金的半数以上，比如，2015年江西省全省社会保险基金收入1047.26亿元，支出938.66亿元，*数据来自《江西省2015年全省和省级预算执行情况及2016年全省和省级预算草案》，2016年1月24日。其中企业职工养老保险基金收入641亿元，支出574亿元，*数据来自《江西省财政厅关于全省基本养老保险基金运行管理情况的汇报》，2016年5月5日。分别占到社会保险基金收支规模的50%以上，因此，江西省企业职工养老保险运行好坏对江西省社会保险整体判断具有重大影响。从一般政府管理的角度看，当前江西省企业养老保险管理的成效包括：保险覆盖面不断扩大、待遇水平逐步提高、保险基金运行基本平稳。而从人大的执法检查、政策落实及预算监督角度来看，江西省企业职工养老保险具有以下特点：

(一)地方政府实施企业养老保险基本遵循了法律的要求

其主要法律依据是《中华人民共和国社会保险法》。这体现在：首先，根据社会保险法有关企业与个人缴费比例要求，企业按规定缴费工资总额的20%进入统筹账户，个人缴费8%记入个人账户；其次，根据社会保险法有关政府财政兜底的要求，2015年江西省保费收入与养老保险支出缺口有83亿元，2015年各级财政补助150亿元，不但弥补了缺口，还产生67亿元的当期结余；*数据来自《江西省财政厅关于全省基本养老保险基金运行管理情况的汇报》，2016年5月5日。最后，根据社会保险法有关人大监督社保基金运行的要求，2016年江西省人大常委会预工委对全省养老保险基金运行情况开展了专题调研，以加强对社会保险基金预算管理使用的监督。

(二)地方企业职工养老保险主要按照有关政策具体运行

中央政府层面政策有：1997年的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2016年4月13日国务院常务会议决定阶段性降低企业社保缴费率和住房公积金缴存比例等。中央政策出台后，地方政府都相应执行，比如江西省2016年就要降低企业社保费率1%等。而地方政府正在执行的政策有：1995年《江西省城镇企业职工养老保险制度改革实施方案》(赣府发〔1995〕50号)、2006年《江西省完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》(赣府发〔2006〕8号)、2007年《江西省企业基本养老保险基金省级统筹预算管理办法(试行)》(赣府厅发〔2007〕24号)、2014年《关于完善职工基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》(赣府厅字〔2014〕22号)。根据这些政策文件，江西省统一和完善了全省职工基本养老保险缴费和待遇计发政策，连续11年提高养老待遇，2015年企业退休人员月均养老金约2210元。*数据来自《江西省财政厅关于全省基本养老保险基金运行管理情况的汇报》，2016年5月5日。

(三)企业职工养老保险基金编制符合现行预算管理要求

根据《财政部、人力资源社会保障部与国家卫生计生委关于编报2016年社会保险基金预算的通知》(财社〔2015〕191号)，江西省在2015年10月编制2015企业职工养老保险基金预算执行报表与2016年预算编制报表，这时2015年的预算执行数还没有执行完毕，预算表中2015年的执行数为预计数。预算编制遵循自下而上、层层审核的原则，统筹地区社保经办机构预测与编制社保预算，人社、财政与卫计委会审后报政府与人大审批，之后由省级政府部门汇总报国家三部委。而2016年预算编制数是建立在全省缴费收入水平与支出规模测算数的基础之上，根据各统筹地区基金收支基础，省人保厅分解各地缴费收入任务，各地任务的增长比例大体相同。

三、江西省企业职工养老保险问题的突出表现

从一般政府管理角度来看，当前江西省企业职工养老保险存在收支缺口增大，部分市区支出困难，缴费档次低，缴费年限少及“扩面征缴”困难等问题。而从人大的角度来看，江西企业职工养老保险基金预算的问题表现如下：

(一)社会保险法规范作用不足

社会保险法中企业职工养老保险的条款少，规范性要求比较粗放。虽然这方便了地方政府灵活执行，但也造成许多问题：首先，社会保险的征缴机关没有明确，这导致全国产生不同的征管主体，一半是地税机构征缴，一半是社保机构征缴，*这一观点来自省保厅领导在调研座谈会上的表述。这在江西对是否调整征管机关产生争议；其次，各级财政补贴养老保险没有规范。2015年底景德镇市企业职工养老保险金累计结余1.7亿元，已经不足支付一个月的退休费。2015年景德镇市全市一般公共预算收入90.59亿元，但是财政补贴养老保险预算只有1.18亿元。*数据来自景德镇市政府的《景德镇市基本养老保险基金运行管理情况汇报》，2016年5月4日。因此，景德镇市存在即时的支出风险；最后，社会保险法对地方政策规范不足。南昌县政府把6.5万失地农民纳入职工养老保险，县财政投入12多亿的土地出让资金，对15年限最低一档保费补助一半，每人补贴2万多元保费。*数据来自南昌县政府领导在讲座中的发言。虽然当前企业职工养老保险主要是县区级统筹平衡，但是南昌县未来能搭上全国统筹时的保费共享的便车。

(二)养老保险政策合理性不足

首先，省政府单方调整企业养老保险费率政策。江西省的缴费基数与保费率调整政策主要由省政府部门出台，但是对区县政府、企业与参保个人影响很大，影响到区县政府财政能力、企业与个人的续保意愿；其次，政府政策没有限制缴费方式。江西省部分参保人采用一次性缴费10年的方式，这造成了缴费收入水平没有随缴费政策调整而同步提高，很多参保人只缴最低年限档，这也严重影响保费收入总量。

(三)保险基金预算管理水平不足

江西省财政厅提供的预算执行数据与人保厅提供的预算执行数据差额较大。比如2015年全省企业职工养老保险基金收支，财政厅的基金收入数是641亿元，基金支出数是574亿元，而省人保厅的基金收入数是651.01亿元，基金支出数是582.52亿元；*数据来自人保厅《我省基本养老保险基金运行管理情况汇报》，2016年5月5日。其次企业职工养老保险预算的准确性较差，预算与决算的差异巨大，比如2015年全省企业职工养老保险费收入的预算数为321亿元，决算数为417亿元，差异达到29.9%。*数据来自《江西省财政厅关于全省基本养老保险基金运行管理情况的汇报》，2016年5月5日。

四、地方人大职能视角下的企业职工养老保险问题根源

从一般政府管理角度来看，企业养老保险问题根源是地方政府、企业与个人都存在依赖上级政府弥补地方养老保险缺口的思想，这造成地方财政投入少，有的县市政府甚至支持工业园区企业不参保。而从人大的角度与从地方治理机制的高度来看，问题的根源在于地方治理机制上的缺陷，具体来说就是地方人大在地方法规制定、决策平台构建与预算过程监督等三个层面上没有充分履行法律赋予的职能。

(一)企业职工养老保险运行缺少地方法规规范

2010年社会保险法出台后，虽然2011年人力资源和社会保障部出台了《实施社会保险法若干规定》，但是社会保险法主要还是依靠地方政府政策来落实。而从公共治理理论来看，当前各级政府制定的政策缺乏统一性，这造成上下级政府之间、政府部门之间与社会主体之间的矛盾，这不但扩大企业职工养老保险收支风险，也使社会保险法不能得到有效执行。

根据公共治理理论，省级人大作为立法机关，根据宪法赋予的权力，应通过人大议事规则，制定符合地方社情的社会保险地方法规，以化解各方矛盾。但是地方公共治理的实践中，地方人大处于公共治理体系中比较次要的地位。这种地位与传统的决策高度集中的计划经济体制是相适应的。而当前市场经济体制下，不但各方利益有差异与矛盾、而且许多公共决策权利下放到地方。因为省人大地位不变，不能以立法方式平衡各方利益，这使得难于在政府内部解决的企业职工养老保险问题越来越严重。

1.征缴机构主体缺少地方人大的法规规范。江西省人保厅社保基金管理处的领导认为，人保部门征缴有利于减少跨部门对账问题，而且人保厅信息化建设前期投入上亿元，调整征收主体改革成本很大，社保征费不足的缺口依法必须由财政兜底。而省财政厅社保处的领导认为，社保本质是互助共济，应以保费收支平衡为社保基金预算基础，当前“扩面征缴”困难，这会增加地方财政负担，而地税掌握企业经营信息，由地税征缴有利于加强征收的强制性，实现“扩面征缴”。从地方治理机制来看，由于相关利益重大，省政府独自调整征管主体很难。当前人大在现行治理机制中无法通过地方保险补充法规立法来克服这种困难。

2.地方财政投入缺少地方人大的法规规范。2016年景德镇市企业职工养老保险基金预算收支节余为-14060万元(包含各级财政补贴后)，预算年末滚存结余-544万元。*景德镇市财政局，《景德镇市基本养老保险金运行管理情况汇报》，2016年5月5日。虽然景德镇企业职工养老保险已经存在即时的支付风险，但是，景德镇即使市本级财力规模大，也期望省级财政解决，而省人保厅通过下达征收指标作为补助的条件，并要求市财政对缺口兜底。景德镇市政府认为下达的征收任务过高完成不了。这就形成上下级政府对养老金支付风险谁能承压的博弈。这需要用地方法规的办法规范企业职工养老保险基金的财政补贴机制，而省人大当前还无法以地方最高治理阶层的地位以社会保险补充立法来做到这一点。

3.区县社保政策缺少地方人大的法规规范。从短期来看，南昌县把失地农民纳入企业职工养老保险政策提高了即期的保费收入，但从长期来看，失地农民以最短期限的15年，以及最低一档的标准缴费，则其缴费总额无疑低于未来领取的退休工资总额。企业职工养老保险当前是区县统筹为主，省级调剂统筹能力有限，区县向省厅上交保费收入的3%作为省调剂统筹资金。但是企业职工养老保险未来要实现全省与全国统筹，理论上统筹地区出台这样的政策应纳入地方法规规范，但是当前省人大并没有出台这样的法规。

(二)政策决策过程缺乏平等协商平台

在遵从国家政策的前提下，省、市、县各级地方政府根据地方经济社会形势，都会出台地方社保实施政策。决策过程如果缺乏协商机制与平台，必然会产生政策与社会民意不符的问题。从公共治理理论来看，地方人大是反应地方人民利益诉求的民意机关，理应在省人大层面建立政策决策的平等协商平台，以确保政策的正确与可行。当前部分地方养老保险政策与民意不符，这与政策协商不足有很大关系。

1.政府调整保费基数与费率政策缺少平台协商。政府单方面调整政策影响相关主体的利益，这会直接影响政策的执行效果。首先，2016年江西省企业保费率由20%下降到19%，*从江西省人社厅获悉，从2016年5月1日起，江西企业职工基本养老保险单位缴费比例阶段性由20%降低至19%;但是岗平工资为4150元，较2015年增长7.1%。*2016年5月11日，在乐平市调研取得数据。南昌市灵活就业人员2015年最低按1550元/月的20%缴费(310元/月)，2016年调整最低标准为2490元/月的20%(498元/月)。*从南昌市人力资源和社会保障局获悉，社保部门对2016年无雇工的个体工商户和灵活就业人员参加社会保险缴费基数政策调整由地方人保部门确定，政策调整影响从业人员与企业的负担水平，这明显影响了企业与个人的续保意愿；其次，2016年省财政厅与人保厅将向省政府呈报调整职工养老保险上缴省级调剂金比例由3%提高到6%的政策。景德镇市如果不能完成保费征缴任务，则要扣减相当的调剂资金。这使征缴增长困难的景德镇市存在即时的支付风险；第三，2016年4月江西省人民政府在降低企业成本优化发展环境专项行动中，对符合条件的困难企业，允许在6个月内缓缴养老保险费，南昌市政府却认为这项政策将会影响其“民生工程”的顺利推进。因此，在当前地方治理机制中，没有协商平台来规范保费基数与费率水平调整，则难以平衡省政府与区县市政府、企业与参保人员等各方的利益，政策执行很难达到预期效果。

2.缴费方式与待遇调整没有经过平等协商。江西省企业职工养老保险连续11次调整待遇后，最低档的参保人退休后“调待”幅度高于高档参保的退休人员，特别是一次缴交10年保费的方式，由于“岗平工资”按年调整，往往只增不减，因此一次性缴费参保人员的支付成本远低于按年缴费者，这些不合理的缴费方式与调整待遇政策在企业与参保人中产生了逆向选择效应，即不管是灵活就业人员还是工业园区企业都尽可能选择最少投保年限，最低的缴费档次。这样的政策不经过各方平等协商，对企业工业养老保险基金的平稳运行产生较大的负面影响。

(三)人大预算监督机制不够成熟

从当前省人大预算监督的基本流程来看，对政府预决算的审查监督，省人大主要依靠审计报告、专项调研、人大代表与咨询专家对政府预决算草案的意见作为省人大监督意见的基础。预算监督工作的重点是跟踪审计发现的违规事件的整改情况，监督政府对人大监督意见的回复与落实等。人大预算监督形式多于实质，这是当前企业职工养老保险基金预算存在问题的重要根源之一。

1.人大对政府部门预算口径的规范监督不足。财政厅与人保厅的企业职工养老保险基金收支预决算数据不一致。其原因是人保厅的数据包含机关事业单位养老保险改革试点单位人员的数据，而财政厅的数据则不包括这方面的内容。由于政府不同部门采集数据的目的各不相同，挖掘数据的方法也不相同，以致相关数据口径不一致，不同部门数据指标体系也有很大差距，这给省人大进行数据对比分析造成了很大困难。在地方治理机制中，需要省人大以人大监督意见形式向各政府部门征询意见，统一数据口径与标准。

2.人大对预算编制完整性的监督不足。当前职工养老保险基金预决算形成较大差异，客观因素是缴费政策调整造成保费收入激增，待遇政策调整造成支出扩大；主观因素是省厅对全省基金运行变量预估不充分，征缴任务科学性不足、基层征缴机关组织收入的积极性不高，没有充分考虑到经济下行环境下，各地企业亏损与裁减工人导致“断保”等因素的影响。从治理理论来看，当前省人大没有提前介入预算编制，就无法监督预算指标合理性。其预算监督效果完全依靠人保厅的道德承诺来实现，比如人保厅承诺提高预算的准确性、执行率与降低预算的结转率等，而这种承诺没有实质性的约束力。

五、省级人大促进职工养老保险制度改进的思路

从一般政府管理角度看，改革思路主要是加大征缴力度，积极应对收支缺口，提高统筹层次，加大宣传和执法力度等。但是，从宪法赋予人大的职责来看，在地方治理机制中，人大的影响机制主要体现在三个层面上：一是建立健全地方法律法规，二是构建地方政策协商平台，三是实现对政府预决算的实质性监督。对企业职工养老保险制度改革也是如此。

(一)省人大制定社会保险地方补充法规

在中央提出完善国家治理机制改革的大背景下，“治理和善治”理论主张由基于竞争的公共管理转移到基于合作的公共治理。[10]当前职工养老保险问题需要以完善治理机制的高度，通过加强人大的地方法规职能来化解。因为地方人大利益独立于各级政府与企业，地方人大立法有利于保护参保人权利，有利于避免部门立法的弊端。省人大通过立法明确征费主体，明确各级政府财政补贴企业职工养老保险基金的机制，规范地方社保政策，使政府行为有法可依，使人大执法监督具有可操作性。

(二)省人大构建地方公共政策协商平台

从完善地方公共治理机制的角度来看，地方企业职工养老保险政策需要省人大提供协商平台，建立人大党组与省级党委、省级政府党组之间的沟通机制，[11]使相关主体可以就保费基数、费率、缴费方式与待遇等政策调整进行平等协商。这样的政策虽然决策成本会高于政府部门决策，但是政策的公平、公正与公开的程度一定好于政府单方面决策，政策的执行成本与执行效果也会好于单方决策。

(三)省人大实质性监督政府部门预算

省人大预算实质性监督就是对预算绩效监督，依据预算项目的有效性、经济性与效益性(3E原则)原则，对预算全过程进行监督，即为提高预算数据指标编制的准确性、合理性与约束力，省人大的监督从预算编制开始，到预算绩效评价及其结果应用为止。[12]财政部门是政府预算的主管机关，人大对企业职工养老保险数据的分析应以采用财政部门的口径为宜。有利于促使各级政府增加对职工养老保险的财政投入，有利于化解职工养老保险的风险。

[1]荆涛、张一帆、谢远涛、寇琳：《老龄化、延迟退休与“统账结合养老模式”分析》，载《社会保障研究》，2016(1)。

[2]林宝：《人口老龄化对企业职工基本养老保险制度的影响》，载《中国人口科学》，2010(1)。

[3]张思锋、张文学：《“统账结合”的企业职工基本养老保险供给模型研究》，载《西安交通大学学报(社会科学版)》，2008(7)。

[4]杨再贵：《企业职工基本养老保险、养老金替代率和人口增长率》，载《统计研究》，2008(5)。

[5]郭林、丁建定：《中国企业职工基本养老保险名义账户制度研究》，载《保险研究》，2010(8)。

[6]陈汝军：《江苏企业职工养老保险参保结构研究》，载《中国国情国力》，2014(4)。

[7]夏海勇：《做实养老保险个人账户，完善我国企业职工基本养老保险制度》，载《市场与人口分析》，2006(2)。

[8]任喜荣：《地方人大预算监督权力成长的制度分析》，载《吉林大学社会科学学报》，2010(4)。

[9]林慕华、马骏：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，载《中国社会科学》，2012(6)。

[10]俞可平：《增量民主与善治》，146～147页，北京，社会科学文献出版社，2005。

[11]张树剑：《中国省级人大预算监督制度研究》，126～128页，上海，复旦大学出版社，2011。

[12]李黎明、李燕：《地方人大部门预算审查监督研究》，138～150页，北京，中国财政经济出版社，2016。

(责任编辑：H)

Analysis on the Problem of Enterprise Employees' Endowment Insurance in Jiangxi Province From the Perspective of the People's Congress

CAI Fanghong

from the perspective of the National People's Congress, the current endowment insurance for employees in the enterprises in Jiangxi province has three problems in three levels: firstly, social insurance law and regulation function is not enough; second is the lack of rationality in policy; the third is the low level of budget management.The root of these problems is the imperfect of the existing local governance mechanism.Specifically speaking, it is in the local governance mechanism that people's congress can't fully perform its duty in the three layers, namely, the local regulation supply, decision platform construction and budgetary process supervision.

employees' endowment insurance, local governance mechanism, the supervision of the people's congress.

*本文系国家社科基金项目“人大监督视阈下规范地方债务的预算改革研究”(项目编号14GL184)、江西省社科规划项目“地方债的预算约束机制研究”(项目编号13GL29)成果。