浅析禁止令的现状

金同娟

(天津市南开区人民检察院，天津 300100)



【刑事法学论坛】

浅析禁止令的现状

金同娟

(天津市南开区人民检察院，天津 300100)

2011年5月1日实施的《刑法修正案(八)》新增了被判处管制、缓刑的犯罪分子依法实行社区矫正的规定，并增加了对管制犯、缓刑犯可以适用禁止令的规定。然而，如何将判决宣告的禁止令执行落到实处，做到“令行禁止”，成为当前真正困扰禁止令实施的一大难题。

禁止令；管制；缓刑；社区矫正

禁止令是对我国管制犯、缓刑犯具体执行监管措施的革新，其实施对强化缓刑、管制的适用效果和贯彻落实宽严相济的刑事政策，充分发挥非监禁刑罚在避免交叉感染、节约司法资源，以及推动社区矫正工作的深入开展等方面有着重要的意义。然而如何将其落到实处发挥其应有的作用，却是一项复杂工程。

一、我国禁止令立法现状

为了加强对管制犯、缓刑犯的监督，促进犯罪分子教育矫正，同时有效保护被害人、证人等人员的安全，维护正常社会秩序，《刑法修正案(八)》新增了被判处管制、缓刑的犯罪分子依法实行社区矫正的规定，并增加了对管制犯、缓刑犯可以适用禁止令的规定,然而，立法的规定相对比较原则，为确保禁止令制度的正确适用和功能的充分发挥，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部经深入研究，广泛征求意见，联合出台了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》(以下简称《规定》)，对在理解和适用禁止令制度过程中需要进一步明确的有关问题作了较为全面、明确的规定。该规定共十三个条文，主要包括三个方面的内容：一是关于宣告禁止令的条件和确定禁止令具体内容的原则方法。即在何种情况下可以对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子宣告禁止令、具体宣告何种禁止令。二是禁止令的具体内容。即明确了禁止“从事特定活动”、“进入特定区域、场所”、“接触特定的人”的常见具体情形。三是禁止令的期限、裁量建议、裁判文书、执行机关、执行监督、违反禁止令的法律后果、变更程序等相关问题。为了与《刑法修正案(八)》关于增设社区矫正制度的内容相衔接，修改后的《刑事诉讼法》第二百五十五条规定：“对于被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责实行”。

二、我国适用禁止令面临的困境

(一)司法行政部门执行禁止令面临的困难

1.立法支持匮乏。目前，尽管我国《刑法修正案(八)》正式引入禁止令制度作为社区矫正的一个具体措施，然而相关的配套立法却并不完善，全国性的统一的工作制度、工作流程并未制定，禁止令的执行尚处于摸索阶段。通过对基层司法行政部门的走访发现，基层司法行政部门由于缺乏相应的工作指导，往往难以有效的开展此项工作；而上级领导部门由于缺乏基层工作经验，也难以总结、制定出一套有效的统一的工作规范。立法支持匮乏导致无法可依，各基层司法行政部门依照自己的理解开展这项工作，难以有效保障禁止令制度初衷的实现。对于部分缺乏工作积极性、主动性的单位来说，立法的匮乏更成为其不作为的理由，禁止令的执行更是无从谈起。

2.硬件保障不足。调研中发现，很多司法所缺乏独立的办公场所，部分司法所仅是在街镇政府有一间办公室，配套设施装备较差。由于与基层政府联系紧密，司法所承担了大量自身职责以外的工作，这也使得其难以全力做好本职工作。

3.人才支撑短缺。通过调研发现，禁止令执行工作的基层司法所人员配备严重不足。与此相对应的是，基层司法所须承担人民调解、帮教安置、法律援助、社区矫正、法制宣传、依法治理等工作业务，以及承担大量的街镇政府安排的事务。在禁止令的有关规定实施以后，基层司法所已经难以组织有效的人力来切实做好禁止令的执行工作。社区矫正以及禁止令的执行工作尚处于起步阶段，由于缺乏相应的工作经验，亟需大量专业人才。根据社区服刑人员的数量，也应当配备相当比例的社工。

4.资金保障不力。目前天津部分区并未有用于社区矫正和禁止令执行的专项资金，每年用于调解、安置帮教、社区矫正的资金合计仅几万元。基层司法所日常开支更是严重依赖街镇政府，财政紧张客观上制约了司法局开展禁止令的执行工作。当前，GPS定位手机的应用在禁止令的执行上起到了很好的作用，天津市部分地区已经在采用，然而由于资金保障不力，部分区尚未配备相关设施装备，这在一定程度上拉大了地区间的差距，使得禁止令的执行效果大打折扣。

(二)法院依法适用禁止令面临的尴尬境地

2011年5月1日《刑法修正案(八)》出台以来，在禁止令的宣告上面临两难的尴尬境地。四部门有关负责人就《规定》答记者问中指出：“考虑到禁止令是一项新制度，尚缺乏充分的实践经验。在办理具体案件过程中，要依据修正后《刑法》和《规定》的相关规定，稳妥、审慎地决定是否宣告禁止令以及禁止令的具体内容和期限，不能因为禁止令而影响犯罪分子的正常生活以及各项法定权利的行使，影响罪犯的改造和转化”，“稳妥、审慎”成为当前禁止令适用的指导思想。从天津的情况来看，当前部分社区矫正机构尚不健全，有效执行禁止令的能力尚不具备，部门间的沟通、协调尚不畅通，有关禁止令执行工作的各方面工作都还没有到位。由于制度不完善、监管不到位，禁止令总体执行效果并不良好，禁止令的禁止事项难以落到实处，禁止令的自身效果也没有有效发挥。此种情况下，如果法院判决宣告禁止令，必然会因为禁止令的执行不到位而影响其效果的发挥；被宣告禁止令的犯罪分子在实际中感受不到监管的力度，也会因此轻视法院的判决，如此下去，法院判决的严肃性和法律的威严性将遭受严重质疑。而如果囿于监管原因，“不敢”判决宣告禁止令，将使得刑法的相关规定被束之高阁、藏而不用，致使法律形同虚设，难以实现立法效果和发挥禁止令本身的积极作用。

三、禁止令执行的完善建议

(一)完善禁止令的制度规范

当前，专门的《社区矫正法》尚未制定，禁止令的执行迫切需要一部全国性的规范性文件来加以规范。笔者认为，在新的全国性规范性文件发布以前，面对社区服刑制度改革、综合社会管理工作中心向基层转移的新形势，基层司法行政部门应当充分发挥其主观能动性，变被动为主动，不断创新工作机制，做好禁止令的执行工作。具体来说，可以在政法委统一领导下，集合司法行政部门、人民法院、人民检察院、公安机关共同研究制定本区域内禁止令的具体执行办法，可以以现有的天津市司法局制定的《进一步落实禁止令执行工作的意见(实行)》为基础，研究制定相关措施，落实执行主体，严格宣告程序、执行程序以及执行形式，完善执行过程中的撤销程序等，做好部门间的沟通、协调工作，使禁止令的执行更加规范化、制度化。

(二)加强基层社区矫正机构的基础设施建设

基础设施建设的滞后严重影响了本区域内禁止令的执行工作，未来应当加大在此方面的投入。首先，应当为基层社区矫正机构配备独立的办公场所，并合理设置业务用室，这其中应当包括独立的社区矫正室。其次，加强基层社区矫正机构信息化建设，配齐交通、通讯等办公设备，确保基层社区矫正机构职能作用的充分发挥。最后，引入相关监管设备，如GPS定位手机等，加强对被处以禁止令的犯罪分子的监控，以确保禁止令的执行效果落到实处。

(三)充足基层社区矫正机构的资金保障

社区矫正作为一项我国全力推行的刑罚执行监管措施，理应由国家建立社区矫正经费全额保障制度，这其中应当含有专项用于禁止令执行的费用。社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等社区矫正工作经费应列入政府公共财政支出范围，纳入年度财政预算，并接受审计机关的审计。在政府专项拨款的同时，积极寻求扩大资金来源，鼓励社会团体、民间组织以及社会志愿者、企事业单位为社区矫正事业募集资金、提供实物及劳务等援助，并对成绩显著者给予奖励和表彰。充足的资金保障是很好的执行禁止令的前提要件。

(四)完善部门间的沟通协调配合

禁止令的执行及其社区矫正工作是一项系统工作，单凭司法行政部门下属的社区矫正机构不可能很好的完成，该项工作应当遵循坚持政法委统一领导，由司法行政部门具体实施，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关分工负责、互相配合、互相制约，从而确保禁止令的正确适用，确保管制、缓刑等非监禁刑的执行效果。具体说来，司法行政机关负责组织、指导和实施禁止令的执行工作，制定相应的制度；检查、考核禁止令执行情况，并会同有关专门国家机关共同做好被判决宣告禁止令人员的管理监督工作，提高该类人员的教育改造质量；组织、招聘、培训、考核社区矫正社会工作者、志愿者；建立社区矫正工作的奖惩制度、表彰先进工作者，惩处违纪违规行为。人民法院对于可能适用禁止令的案件，应当委托社区矫正工作机构开展审前调查，并在审判过程中参考吸收审前评估报告建议。根据犯罪情况，对符合禁止令适用条件的被判处缓刑、管制的犯罪分子依法适用禁止令。判决生效后，人民法院应当将裁判文书及时送达社区矫正机构，并抄送同级人民检察院。人民检察院在提起公诉时，对可能判处管制、宣告缓刑的被告人可以同时提出适用禁止令的建议，同时，对社区矫正机构执行禁止令的活动实行监督。发现有违反法律规定的情况，应当通知社区矫正机构矫正。公安部门应当配合司法行政部门依法加强对被宣告禁止令的犯罪人员的监督考察，对违反禁止令的管制犯，或者违反禁止令但情节不严重的缓刑犯，应当依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条的规定给予处罚。

禁止令的执行是一项系统工作，涉及到公检法司等多部门的互相配合、互相制约。当前禁止令的执行尚处于起步阶段，在上级机关没有统一制定相关规定的情况下，地方上可以根据自身情况先行探索，在实践中积累经验，在总结经验的基础上进一步指导实践，如此方能更好的做好这项工作。

(责任编辑：李江贞)

Analysis on the Present Situation of Prohibition Order

JIN Tong-juan

(NankaiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin300100,China)

“Criminal Law Amendment (8)” implemented on May 1, 2011, has added the criminals sentenced to control or probation according to the provisions of community correction and the regulations that the control or probation criminals can apply the prohibition order. However, how to implement the prohibition order promulgated by the judgment and ensure that “all orders are carried out and all prohibitions are observed” have become a major problem in the implementation of prohibition order.

prohibition order; control; probation; community correction

2016-09-28

金同娟(1985-)，女，天津市南开区人民检察院助理检察员，法学硕士，研究方向：刑事诉讼法。

DF6

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1672-1500(2016)04-0078-03