环境领域下的职务犯罪跨区域管辖制度探究

梁志文，李玉铮

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)



【刑事法学论坛】

环境领域下的职务犯罪跨区域管辖制度探究

梁志文，李玉铮

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

文章重点从检察机关角度研究环境类职务犯罪跨区域管辖问题，分析了环境领域下的职务犯罪跨区域管辖的必要性和可行性，提出了环境领域职务犯罪案件由跨行政区检察院管辖的路径选择，以期对建立职务犯罪案件跨行政区域管辖制度有所裨益。

跨行政区域;职务犯罪;管辖;环境领域

跨行政区划的司法管辖制度是指一国根据自身实际状况和国内法律规定，除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。其主要特点在于:第一，司法辖区的独立性。司法机关的管辖区域与行政区划适当分离，可以进行跨行政区划审理案件，使案件审判摆脱地方行政机关的影响；第二，管辖案件的特殊性。即该司法机关主要管辖不同行政区域的法律事务，其中不同行政区域的法律事务是指在不同行政区域发生的民事、刑事和行政案件，即案件中的行为发生地、当事人所在地、结果发生地、标的物所在地等均不在同一行政区划内。跨行政区划的职务犯罪管辖也具有以上的特征，即司法管辖区具有独立性，减轻司法地方化的问题。另外，跨行政区域的职务犯罪管辖的案件都是跨行政区划的犯罪。

一、环境领域职务犯罪案件由跨行政区检察院管辖的必要性

(一)加强检察机关职能作用的客观需要

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，人、财、物的流动性增强，贪污贿赂以及渎职等职务犯罪呈现出跨地域、跨行业、跨部门的动态特点。犯罪范围及涉案区域不断扩大，犯罪行为跨越两个或两个以上的省、市，是当前跨区域犯罪的一个主要特征。职务犯罪与履行职务密切相关，多数情况下，犯罪行为本身不但具有跨区划的特点，职务犯罪的危害后果、犯罪背后的利益关系更是具有跨区划的特点，或者犯罪相关人分散在不同行政区划。在环境领域中的职务犯罪中，单纯的渎职行为可能不具有跨行政区划的特点，而是仅局限于某一地区或者省份。但生态系统是不可分割的一个整体，水、空气等环境因素具有流动性，一旦出现环境污染，往往就是跨行政区划污染。从危害后果看，环境污染、相关渎职犯罪的社会危害通常是跨行政区划的，特别是在地域上相邻近的两个或者以上的省份中。而目前环境监管、资源利用是以行政区划为界限,行政权力与生态系统相割裂的冲突,涉及到异地取证或者指定管辖的双重难题，导致跨行政区域环境污染不易得到有效的解决和查处。

一般来说，环境领域中的职务犯罪案件波及范围广,社会影响度高,检察机关在侦查此类案件中往往需要付出较大的人力、物力和财力,这对办案经费本来就紧张的检察机关可以说是难上加难。随着跨区域、跨行业犯罪的增多,检察机关需要异地取证的情况也越来越多,但是面对陌生的环境和人,要向当事人取证并不容易,到企业取证更为困难。另一方面拖延了实施边控以及查封、扣押、冻结财产等紧急侦查措施的时间，因此,由于执法环境和犯罪形势的变化,以前那种各行政区检察院各自为战,职务犯罪案件的侦查地区管辖划分以犯罪嫌疑人工作单位所在地为原则，即从属于行政区划,机械、僵化地套用政府行政管理的检察模式已经不能适应当前检察工作的现实需要，也难以形成打击犯罪的合力。而设立跨行政区划的检察院则可以有效地打击遏制跨行政区划的职务犯罪,维护社会稳定与秩序，这是加强检察机关职能作用的必然需要。

(二)保障检察机关依法独立公正行使检察权的必然要求

长期以来，司法机关的人财物管理等方面都由地方政府保障，出现了司法权地方化的倾向。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，这是对党的十八届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求的具体化。建立跨行政区划的检察院有利于排除地方保护主义等对检察工作的不当干扰，从完善检察管理体制、检察权运行机制层面确保检察机关依法独立公正行使检察权。

侦查环境领域的职务犯罪工作很容易受到地方因素干扰，只要检察人员及其亲属享受检察院所在地政府提供的公共服务，就有可能出现利益交换，侦查工作就可能受到干扰。从理论上讲，职务犯罪案件最适合由跨行政区划检察院管辖。十八届四中全会决定起草组集体编著的学习辅导材料在介绍设置跨行政区划法院、检察院的考虑时，特别提到:检察机关近年来查办职务犯罪的数量大幅增加，很多犯罪嫌疑人位高权重，保护层厚，关系网密，反侦查能力强，案件查办过程中来自同级地方党政部门及有关领导的干扰阻力大。据此，由跨行政区划检察院侦查某些职务犯罪大案要案应当作为推动职务犯罪侦查规范化的一种重要方式，侦查职务犯罪也应当作为跨行政区划检察院的一项主要业务工作。设置跨行政区划的检察院后，环境领域的职务犯罪案件的侦查也可以在很大程度上避免地方保护主义的侵染，可以保障检察机关依法独立公正行使检察权。

(三)异地调查难度大、各地执法观念不一致

在当前新的形势下,环境领域的贪污、贿赂、渎职等职务犯罪,大多是在极其秘密、隐蔽的情况下进行的,行为人作案后又千方百计地毁灭罪证、伪造证据、掩盖罪行，或者逃跑、串供，转移赃款赃物,或者继续进行犯罪活动，这就需要不同区域的检察机关依法把它们揭露出来。如果没有强有力的检务协作，没有跨行政区划的检察院，就不可能及时、准确地揭露犯罪和证实犯罪，也就不可能有效地制止犯罪活动。上文提到环境领域的职务犯罪案件的社会危害后果一般都是跨行政区划的，影响并非仅限于某一地区或者省份。然而由于我国幅员辽阔，各地区经济社会发展差别很大，这对检察机关办案人员的执法认识有着重要的影响。各地检察机关在执法中，难免在掌握政策的尺度上出现差异，极易导致认定罪与非罪的混乱。对于同一环境领域职务犯罪案件，受环境领域职务犯罪影响的各地的检察院的认识可能会不同，作出的处理可能也会不同，出现意见分歧。更有甚者，在执法活动中,部分地区检察机关由于受地方保护主义的影响，故意偏袒犯罪嫌疑人，甚至放纵犯罪分子，致使检察机关执法发生倾斜，不仅造成检察机关内部不必要的内耗，也有损检察机关在社会上的形象。

(四)检察机关异地协作缺乏保障

检察机关在异地协查问题上普遍缺乏保障，对妨碍调查取证的若干行为缺乏相应的强制措施，对异地检察机关的不配合行为无能为力,检察官异地紧急处分权也无相应规定。目前检察机关的人力和办案条件很有限，有些需要外调的案件因派不出人或为了节省经费，一般都不直接到当地调查取证,而是采用函请外地检察院反贪、反渎部门协助的办法搜集证据。但随着反腐败斗争的深入,各地检察机关反贪污贿赂以及渎职斗争的工作任务十分繁重，因此,对肩负的为外地检察机关来函来人协助调查取证工作往往难以顾及，而这在客观上也影响了检察工作的顺利进行。更主要的在于检察机关对异地协查没有预算，物质装备差，极大影响了异地协查工作的开展。另外，过去的实践中，为了实现客观公正办案，对于职务犯罪案件需要经常采取指定异地管辖、异地羁押、异地办案的方式，以排除其他案外因素对于案件侦查的影响。但指定异地管辖具有随机性和不确定性，成本较高，频繁的指定管辖也会影响司法公信力，甚至可能会导致恣意甚至操纵，进而损害司法公正。而且对于职务犯罪的指定管辖的法律依据还存在疑问，另外，指定侦查管辖也难以与起诉管辖、审判制度管辖制度衔接。

二、环境领域职务犯罪案件由跨行政区检察院管辖的可行性

(一)设立跨行政区划检察院的制度基础

新中国成立之初，由于受当时经济、文化及社会物质生活等方面的制约，我国曾按照东北、西北、华东、中南、西南五大区域设立了跨省行政区划的检察署，既破解了交通不便、经济不发达、便利诉讼的难题，又凸显了司法的人民性。随着社会经济的发展，其后实行中央司法权与地方分享的体制，取消跨行政区划的五大区司法管辖体制，但这种跨省行政区划的司法管理体制与司法管辖制度的创设，成为现今深化司法体制改革的优质资源，需要创新性挖掘与转化。而中央司法事权与地方分享体制的功效正呈现逐步衰减的趋势，在某种程度上，局部地区成为司法权公正高效行使的体制性障碍，需要运用法治思维进行创新性改革与发展。改革开放以来，司法体制改革与经济、文化、社会体制改革相伴相随，曾进行多方面探索，如我国改革开放后先后设立铁路、海事、知识产权等跨行政区划的专门司法机关，将相关类型案件集中管辖。这些探索和改革为设立跨行政区划检察院提供了理论创新和实践基础。等跨行政区划检察院建立后，届时，可以将环境领域的职务犯罪案件归于跨行政区划的检察院管辖。

(二)设立跨行政区划检察院具有法理依据

司法权是中央事权。检察机关作为法治的守护者，既要防止警察侦查权的滥用，又要防止法官裁判的专断，维护宪法法律统一正确实施、维护中央权威、维护法治尊严是其天然职责。其行使职权不受地方限制，不受行政机关干预是推进社会主义法治体系建设的应有之义。设立跨行政区划检察院法理基础在于遵从“检察一体”原则，彰显其平衡利益冲突、修复受损秩序、维护公平公正、保障人民权益、促进社会和谐、增进人民福祉的价值功能。

(三)设立跨行政区划检察院具有法律依据

《人民检察院组织法》、《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(下称《设立海事法院的决定》)等均明确或隐含地规定了与行政区划适度分离的司法管辖制度，这为探索设立跨行政区划检察院奠定了法律基础。以《设立海事法院的决定》为例，其第三条第二款规定:“各海事法院管辖区域的划分，由最高人民法院规定。”这一条款使用了管辖区域一词，可以认为明确规定了司法区划与行政区划适度分离制度。从法律实践来看，司法区划与行政区划也并非完全重合。

(四)设立跨行政区划检察院具有政策依据

探索设立跨行政区划法院和检察院，对于维护国家法律统一正确实施，建构新型中央与地方关系，减少地方干预，维护公平正义，保障市场经济秩序良性运行具有重要意义。积极探索设立跨行政区划检察院是符合全面深化改革、全面推进依法治国、发展完善中国特色社会主义检察制度的重大实践引领。

(五)设立跨行政区划检察院具有经验可供借鉴

1.外国经验。日本、德国以及法国都有设立跨行政区检察院的先例和成功做法。如日本全国设立的高等检察院共有八个，分别在东京、大阪、名古屋、广岛、仙台、札幌、高松和福冈这八个主要城市。以札幌高等检察院为例，札幌高等检察院的管辖区域覆盖札幌、函馆、旭川和钏路四个地区。可见这八个高等检察院都是跨行政区划的。德国全国分为十六个邦，分别设有联邦检察院和邦检察院，在德国法院各邦级别法院中，普遍存在一个法院管辖多个行政区的情况，以邦巴伐利亚邦为例:它是德国十六个邦里土地面积最大的一个，整个邦被分为七个行政区，然而整个邦仅有两个邦劳工法院，一个在慕尼黑，另一个在纽伦堡。法国跨行政区划设立检察院主要体现:在普通检察院系统中设立小事检察院，它的管辖范围一般视各地区的案件量及地理地形通常而定，可覆盖几个市镇。法国小事检察院的设立和运行方式和我国即将设立的跨行政区划的检察院较为相似，其管辖范围的确立、人员配置、受案类型等问题都值得我们借鉴。

2.我国经验。我国现行的司法管辖体系中，一般根据省、市、县对应设立法院，按照司法机构所在省、市、县行政区划对应划分区，然而也存在跨行政区划进行司法管辖的法院，主要有三类较为常见:一是铁路运输法院。铁路运输法院设立于铁路沿线，专门审理与铁路运输相关的民事案件和刑事案件，管辖区一般不以行政区划分；二是直辖市司法机关。直辖市的高级人民法院、高级人民检察院下设几个中级法院或者几个中级检察院，但中级法院或者中级检察院的辖区是根据管辖便利条件进行划分确定的；三是新疆生产建设兵团垦区的法院、检察院。这些专门司法机关已经有了一套比较成熟的构架和实践的积累。如全国铁路运输系统的司法机关设置体制比较成熟，公安、检察、法院一应俱全。铁路运输检察机关作为专门检察院移交地方后，属于省级检察院的派出院(下设基层铁路运输检察院)，管理体制方面不同于一般的地方检察院，其人财物由省一级统一管理，不受制于地方。以铁路运输检察机关为基础设立跨行政区划检察院不需要在人财物的管理调整方面与地方进行过多的协调，相对于其他地方检察院比较具有制度优势。探索设立跨行政区划检察院，一方面可以集中优秀专业人才办理专业案件，统一办案标准，有效提升办案质量，维护国家法律统一正确实施;另一方面由于跨行政区划检察院的司法管辖区划与行政区划相分离，可以有效破除地方干预，实现办案的公平公正。

三、环境领域职务犯罪案件由跨行政区检察院管辖的路径选择

(一)在省级以下地方进行试点，为在全国范围内设立跨行政区划的检察院奠定实践基础

要想成功地在全国范围内设立跨行政区划的人民检察院，必须先在地方进行试点。因此，试点是建立新的检察院所必须的，也是一个关键环节。通过试点，我们可以对实验地方的经验和教训进行总结，从而为在全国范围内建立跨行政区划的检察院提供实践经验。当然，由于我国地区之间的政治经济发展不平衡现象比较突出，人口流动也比较剧烈以及各地区之间的地理环境不同的影响，使得我国的试点工作势必不能只集中在一个地方。对于建立跨行政区划的检察院的试点，可以根据地理、人口、经济等因素分别从东、中、西部地区选取一些典型地方进行试点。当然，最好是在省级以下法院、检察院人、财、物统一管理的试点地方进行试点，因为要设立跨行政区划的人民检察院，就必须解决司法机关人、财、物的管理权问题，而在人、财、物管理权试点地方进行跨行政区划人民法院和检察院的试点，既可以提高试点的效率，亦可以更好地进行试点工作的实践总结，以提高在全国范围内实行的成功率。

(二)跨省跨行政区划的检察院

跨省跨行政区划的检察院的设立必须以成功经验为基础，才能更进一步地在全国范围内全面推行。对于跨行政区划的法院和检察院的设立，有借鉴价值的经验主要是铁路运输检察院，铁路运输检察院设立对于如何合理划分司法地域范围，保持行政区划的适当跨度具有极大的借鉴意义。铁路运输检察院的司法地域范围的划分并非与行政区划重合，而是根据其管理案件的特征以及相关地域的特点来确立其地域管辖范围，所以在确定司法区域设立司法机关时，可以借鉴这些的成功经验。因此，可以在原铁路运输法院框架下试点设立跨行政区划检察院，辖区的划分可直接参照铁路法院独特的跨省、市地域划分布局。例如广州铁路运输中级法院同时管辖广东、湖南、海南三省；成都铁路中院管辖四川、重庆、贵州二省一市；上海铁路中院管辖苏、皖、浙、沪三省一市。

当然，我国宪法规定我国各级司法机关是由各级地方的权力机关产生的，这就使得我国司法机关的司法管辖与行政区划相重合，再加上这种司法机关的产生方式与我们正在探索的新的司法机关设立方式相冲突，所以即使中央通过相关文件的形式来实施各项司法改革措施，就目前我国法律的规定而言，设立跨行政区划的人民检察院也是违反宪法和法律规定的。因此，要建立跨行政区划的人民检察院，势必要修改宪法中有关检察院产生的规定。鉴于宪法修改时间长、难度大，可以以宪法修正案的形式对相关规定进行变更。另外，修改《中华人民共和国人民检察院组织法》，通过《中华人民共和国人民检察院组织法》对地方各级检察院的司法区划和设置做出具体规定，并为设立跨行政区划的人民检察院提供相关依据。

(责任编辑：李江贞)

Research on the Interregional Jurisdictional Regime of Duty Crime in Environmental Field

LIANG Zhi-wen， LI Yu-zheng

(BaodiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

From the perspective of procuratorial organs, the author mainly studies the problems of inter-regional jurisdiction of environmental duty crime, analyzes the necessity and feasibility of inter-regional jurisdiction of duty crime in environmental field, and puts forward that the duty crime cases in environmental field should be handled by the procuratorate in cross-administrative area so as to be of benefit to the the establishment of cross-administrative areas jurisdiction system of duty crime cases.

cross-administrative area; duty crime; jurisdiction; environmental field

2016-09-23

梁志文(1965-)，女，天津人，天津市宝坻区人民检察院反渎职侵权局副局长； 李玉铮(1982-)，男，天津人，天津市宝坻区人民检察院反渎职侵权局助理检察员。

DF83

A

1672-1500(2016)04-0074-04