适度普惠型福利模式下我国儿童津贴制度之构建*

吴鹏飞　　刘金晶

(江西财经大学法学院，江西南昌，330013)



适度普惠型福利模式下我国儿童津贴制度之构建*

吴鹏飞刘金晶

(江西财经大学法学院，江西南昌，330013)

儿童津贴制度是儿童福利制度的重要组成部分。立足于适度普惠型福利模式，构建我国儿童津贴制度意义重大。在我国儿童津贴制度尚待完善的背景下，应借鉴国外相关制度的经验，适度拓宽我国儿童津贴制度受益主体年龄，增加适用情形，探索新的受益形式等，以期为儿童健康成长提供温馨的制度保障。

儿童福利；适度普惠型福利模式；儿童津贴制度

一、问题的缘起

儿童是国家最宝贵财富，也是人类社会生存发展的基本命脉。伴随着“全面二孩”政策的实施，我国未来儿童人口数量会有一个较大的增幅。这个庞大的群体，他们的健康成长关乎民族的命运与国家的未来。在西方，许多欧美国家非常重视这一群体的生存状况，大多建立了适合本国国情的儿童津贴制度，主要目标在于缩短有孩家庭和无孩家庭间的生活标准之差距，并使孩子们在生活中享有平等的机会。此项制度也是为了补偿抚养孩子到一定年龄(如到上中学或接受高等教育的年龄)所付出的花费而设计的。由于儿童津贴对于提高儿童入学率有一定的激励作用，因而绝大多数发展中国家都开始关注儿童津贴制度。这种激励机制主要包括：提供学生午餐；提供书本、校服和交通及减免学费；向家庭和儿童提供现金资助等。

就我国而言，建立儿童津贴制度也得到了政府的热切回应。2011年民政部发布的《民政事业发展第十二个五年规划》，提出“将探索建立儿童津贴制度”。其实早在2001年，中国政府就已开始实施儿童津贴制度，出台了专门针对农村义务教育阶段贫困家庭学生的“二免一补”政策。2011年，国务院启动农村义务教育学生营养改善计划。2012年国务院颁布《国家人权行动计划(2012-2015年)》指出，要“推进儿童福利立法进程，逐步扩大儿童福利惠及面”。2014年民政部深入开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作。近年来，我国儿童福利制度向适度普惠型福利模式转变。我国政府所采取的一系列措施充分表明，儿童津贴制度是儿童福利制度体系中不可或缺的重要一环。于此，本文试图以域外儿童津贴制度为借鉴，探讨适度普惠型福利模式下我国儿童津贴制度的构建，以期为完善我国儿童福利制度尽绵薄之力。

二、我国儿童津贴制度之定位

儿童福利有广义与狭义之分。从广义而言，儿童福利是指所有直接或间接促进儿童期生长和发展的一切活动和制度，针对的是全体儿童的普遍客观需求。联合国《儿童权利宣言》(1959)指出，“凡是以促进儿童身心健康发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等都称之为儿童福利。”美国《社会工作年鉴》将儿童福利定义为“旨在谋求儿童愉快生活、健康发展，并有效地发掘其潜能的一切活动，它包括对儿童提供直接福利服务，以及促进儿童健全发展有关的家庭和社区的福利服务等”。[1]而狭义的儿童福利认为，福利是一种特定形态的机构对特定人群所提供的特定服务。[2]概言之，此处的福利对象是遭遇各种不幸和困境的儿童或家庭。

美国学者威伦斯基(Wilensky)和勒博(Lebeaux)认为，社会福利有补缺型和普惠型两种类型，前者以特殊儿童特殊需求为主，后者以全体儿童之发展为主，保障所有儿童的各项基本权益。[3]通常而言，儿童津贴项目为抚养子女的家庭提供现金支持。几乎每一个欧洲国家都有儿童津贴项目，有时被称之为儿童或家庭津贴，大多数国家的儿童津贴是针对一般情形而设定的，如每对抚养1个孩子的父母均有资格领取儿童津贴。[4]因此，大部分欧洲国家是普惠型儿童福利模式。

最初，我国的儿童福利定位为狭义的儿童福利，其受惠对象主要是处于不幸境地的儿童，其功能倾向于救助、矫正、扶助等恢复性功能。[5]此种狭义的社会福利，也被称之为补缺型福利模式。2007年，民政部提出将推进社会福利模式由“补缺型”向“适度普惠型”转变。随着经济社会的不断发展，我国儿童福利模式也开始由补缺型向适度普惠型福利模式迈进。此种福利模式，是介于补缺型福利模式和普惠型福利模式之间的一种类型，具有动态性，是一种新提法。

目前，我国社会福利定位为适度普惠型福利模式。由此看来，儿童福利应当与社会福利保持一致，亦定位为适度普惠型。同理，儿童津贴作为儿童福利的一部分，其制度构建必须着眼于适度普惠型福利模式。此外，适度普惠型福利模式作为一种动态的福利模式，其终将会转型为普惠型福利模式。故而构建我国儿童津贴制度时，应当适度考虑到未来，留有余地，具有一定的前瞻性。

三、我国儿童津贴制度之发展

常言道：儿童是祖国的未来和民族的希望。因此，社会发展的成果应当首先惠及儿童。在经济快速发展的当下，必然将给予儿童更多福利的问题提上议事日程。为促进计划生育政策实施，国务院发布《关于进一步做好计划生育工作的指示》对独生子女家庭实施奖励政策。从1982年起，发放独生子女费奖励的这一规定在几十年来从未改变。我国部分地区在修改《人口与计划生育条例》时提高独生子女费或增加奖励年限。

2009年民政部办公厅发布《关于制定孤儿最低养育标准的通知》，制定全国统一的社会散居孤儿最低养育标准，并要求确保“儿童津贴”足额、按时发放。2010年民政部、财政部发布《关于发放孤儿基本生活费的通知》。至此，我国建立了由中央财政支持的孤儿津贴制度。中央财政2010年安排25亿元专项补助资金，对各地区孤儿按照不同标准予以补助。[6]随后，福建、甘肃、海南、四川等省份先后落实孤儿基本生活费的发放工作。2011年中央财政提高孤儿基本生活费补助标准，提高幅度超过10%，惠及65.5万名孤儿。

2012年民政部、财政部发布《关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》，中央按照孤儿基本生活费补助标准，对艾滋病病毒感染儿童进行补助。

2012年以来，我国儿童津贴制度向普惠型发展。2013年民政部派检查组专项监督孤儿基本生活费中央补助资金使用管理。2013年陕西省制定实施《孤儿基本生活费专项补助资金管理实施细则》，为孤儿权利的保障提供详细依据。同年，深圳市给拥有本市户籍和符合人口管理政策的非本市户籍儿童发放健康成长补贴。《中国儿童福利报告》(2015)指出，2014年是我国儿童福利制度向普惠型整体推进的一年，儿童福利在普惠型制度体系建设上取得了重要进展。2015年民政部表示，我国已全面建立孤儿基本生活最低养育标准。此外，部分地区将津贴受益对象扩展到重残重病等困境儿童。可见，我国出台统一政策发放儿童津贴，目前仅限于孤儿和艾滋病病毒感染儿童，仅有部分地区对重残、重病等困境儿童发放儿童津贴。

四、域外儿童津贴制度之经验

他山之石，可以攻玉。因而，探讨西方先进国家的儿童津贴制度，汲取其精华，可以为我国儿童津贴制度之建构提供宝贵的经验。

英国是世界上最早建立社会福利制度的国家。1943年，英国财政部决定实施家庭补贴制度。1945年英国颁布《家庭补贴法》，规定第2个孩子以后的每个孩子可获得家庭补贴。1974年之后，儿童社会福利一直受到政府的重视。1975年，儿童补贴新法案正式提出以“儿童补贴”代替以往的“家庭津贴”，儿童补贴覆盖家庭中的所有儿童。目前，英国儿童津贴包括普及的家庭津贴和低收入家庭儿童的家庭所得补助。凡居住在英国境内的国民，家中有2个以上未成年子女者，自第2个子女起开始领取儿童津贴；凡有专任工作的男性、寡妇、离婚者、被遗弃的妻子或未婚妈妈，其子女未满16岁或19岁以下的学生，经调查符合低收入资格者，即可获得家庭所得补助。另外，父母离婚或父亲死亡的儿童，还可领取儿童生活费用津贴。[7]英国儿童津贴普及度较高，对有特殊情况的儿童，如离异家庭、未婚妈妈，政府给予很大的扶助。

瑞典儿童福利由国家提供，起步较早。1935年，瑞典人口问题委员会提出实行普遍儿童补贴的建议。1947年建立普遍性质的家庭津贴制度，凡年龄未满16岁(学生19岁)之儿童，无论贫富或家庭人口多少，均可领取家庭津贴，所有经费由政府拨付，同时也不必经过财力调查。[8]笔者认为，该家庭津贴应当属于儿童津贴制度的一部分，该津贴的发放依据是家庭是否有未满16岁之儿童，主要目的是补助有儿童的家庭，为儿童创造更好的成长环境。换言之，如果家庭津贴的发放依据是家庭收入等与儿童无关的因素，目的是为了提高家庭生活水平，则不能将其视为儿童津贴制度的一部分。瑞典中小学实行完全免费教育，从1946年起，14周岁以下儿童可获得假期免费资助。所有在公立学校就读的中小学生，均免学费、书本费，并享受免费午餐。每个在校生根据不同情况可以得到不同金额的津贴。[9]目前，瑞典儿童津贴有四种：第一种是发放给16岁以下儿童的普通补贴；第二种是发放给16岁及16岁以上初中生的扩展儿童补贴；第三种是发给有3个或以上儿童家庭的，以及第5个及以上儿童的附加儿童补贴；第四种是发给高中学生的学生补贴。[10]此外，还有针对单亲儿童和残疾儿童的津贴。瑞典儿童津贴制度覆盖面广，重视教育，对高中学生依然发放津贴，津贴方式也不仅仅局限于发放现金。

法国是一个人口增长缓慢的国家，为鼓励妇女生育，十分重视家庭儿童福利，普及式儿童津贴措施举世闻名。1932年法国就已出现了家庭补助，但主要原因是雇主迫于工资上涨的压力，以给有孩子的家庭发放补助的形式来避免提高工资。法国的各项儿童津贴法规从1975年开始设立。如1976年实施单亲津贴，1977年实施家庭补助津贴，1985年实施遗儿津贴、养育父母津贴、乳幼儿津贴，1986年实施在宅儿童养育津贴等。[11]以家庭津贴为例，该津贴是法国政府为支持家庭养育子女所发放的补助，主要是给育有两个孩子以上的家庭。对于家庭津贴的发放，无需进行家计调查，只要家中有需要抚养的子女，无论是亲生还是领养，均可领取津贴，一直到子女达到接受义务教育的年龄为止。法国是欧洲率先发放儿童津贴的国家，且一直保持普惠的思想，儿童津贴项目多达10余种，体现了国家对儿童的关爱与重视。

在1991年之前，斯洛文尼亚是前南斯拉夫的一个加盟共和国，1991年之后获得独立。作为南斯拉夫儿童津贴项目一部分的斯洛文尼亚儿童津贴项目于1949年实施。无论家庭收入多少，抚养孩子的所有家庭均可获得固定的儿童津贴。一直到20世纪中叶，前南斯拉夫共和国都不存在收入税，儿童津贴被视为家庭抚养子女的最基本补贴。20世纪后半叶，南斯拉夫儿童津贴项目废止；斯洛文尼亚开始拥有属于自己的儿童津贴项目。1966年，斯洛文尼亚议会决定将儿童津贴的主体转为更贫穷的家庭。换言之，在贫困线上的家庭不能得到儿童津贴。每个家庭均须在每年3月份之前在他们社区的社会工作中心提交津贴申请。每个社区都有社会工作中心，所有社会福利均由该中心发放。在社会工作中心，所有参加申请的家长均须填写包含前一年收入情况等信息的表格。如果希望继续获得津贴，仍需在每年3月之前提交申请。如果符合条件，所有年龄不满15周岁的儿童之家庭均有资格获得儿童津贴。此外，如果是全日制学生或残疾人，那么该家庭可以获得津贴直到孩子满26岁为止。[12]

澳大利亚的社会福利津贴制度早在1910年就已开始建立。目前，社会福利津贴包含许多名目的津贴类型，如家庭津贴、子女津贴、单身母亲津贴、牛奶津贴、子女补助、残疾儿童津贴、偏远地区儿童补助、孤儿养育津贴等等。其中，家庭津贴是凡养育子女，通过家计调查，便可获得津贴。家庭津贴通常两个星期发放一次，一般都交给母亲。有严格程度不同的家计调查，通过较严格的家计调查后，可以得到更多资助。此外，单亲家庭还可以得到监护人津贴。[13]澳大利亚儿童津贴制度的特点是发放津贴需要经过家计调查，严格程度不同的家计调查，将获得数额不等的津贴，阶梯式的津贴发放制度值得借鉴。

20世纪30年代是日本儿童福利制度的初步发展阶段。1971年政府首次颁布《儿童津贴法》，规定国家对每个家庭第3个及以后年龄不满6岁的子女支付儿童津贴。之后又3次修改《儿童津贴法》。20世纪90年代，日本经济有所衰退，社会福利支出不断增加，家庭津贴制度也有所调整。目前，日本有三种形态的儿童津贴：第一种是家庭津贴，凡抚养3个以上未成年人，其中有未完成义务教育者，即可领取家庭津贴；第二种是儿童抚养津贴，分为一般儿童抚养津贴和特殊儿童抚养津贴，前者是对因父母离异、父亲死亡或得不到父亲经济援助的儿童给予补贴，后者是对严重智能不足或身体残障儿童给予补助；第三种是贫苦儿童家庭补助，这是一种贷款形式的家庭补助，需要归还，但没有父亲的儿童家庭除外。[14]总之，日本政府有明确的儿童津贴政策，强调儿童与家庭的联系，在儿童津贴制度的不断调整中，也考虑到了自身的经济状况。

上述各国的儿童津贴制度在受益主体、发放内容以及发放程序上等方面均各有特色，对我国相关制度的构建与完善具有非常重要的现实意义。

五、我国儿童津贴制度之构建

毋庸置疑，构建我国儿童津贴制度涉及诸多系统工程，决非朝夕之事。笔者仅以上述国家儿童津贴制度为参照，从受益主体的年龄、受益主体的适用情形、受益形式等方面来探讨我国儿童津贴制度之构建。

(一)受益主体的年龄

清楚地界定受益主体是构建儿童津贴制度的第一步。一方面，联合国《儿童权利公约》第1条规定：“为本公约之目的，儿童系指18岁以下之任何人，除非对其适用的法律规定成年年龄低于18岁。”可见，国际上将“儿童”界定为18岁以下之任何人。在我国，传统意义上的“儿童”是指14周岁以下的自然人。很显然，将“儿童”定义为14周岁以下的自然人，已远落后于儿童福利制度发展的时代步伐。因此，在2011年国务院颁布的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》中，首次将“儿童”这一概念定位为18岁以下的自然人，与国际接轨，完全符合适度普惠型福利模式的要求；另一方面，英国和瑞典将儿童津贴的受益主体年龄规定在16岁以下儿童或19岁以下的学生，斯洛文尼亚将受益主体年龄规定在15岁以下儿童或全日制在读的26岁以下学生。可以借鉴的是，我国儿童津贴制度在把受益主体年龄规定在18岁以下的同时，可以具有一定的灵活性，与保障儿童受教育权相结合，使在读的学生获得儿童津贴。这样做与我国适度普惠型福利模式相吻合，还为今后发展为普惠型福利模式留有空间。

(二)受益主体的适用情形

目前我国儿童津贴受益主体主要是孤儿、艾滋病病毒感染儿童、部分地区的重残、重病儿童等。在英国，家庭中的第2个孩子以及寡妇、离婚、被遗弃妻子、未婚妈妈家庭的子女可以获得儿童津贴。在法国，给拥有两个孩子以上的家庭发放津贴。在澳大利亚，残疾儿童、偏远地区儿童、孤儿均能获得儿童津贴。在日本，父母离异、父亲死亡、得不到父亲援助、智障或残障的儿童可以获得儿童津贴。根据域外情况，结合我国实际来看，我国受益主体还达不到向普惠型福利模式过渡的要求。一方面，应当在经济允许的城市推广深圳市的儿童健康成长补贴，步步推进，直至全国普及；在经济条件不允许的地区可结合我国“全面二孩”政策，对家庭中的第2个孩子给予津贴。对于重残、重病儿童的津贴也应当扩大覆盖面。在时机成熟时，可以学习国外经验，对离婚家庭、未婚妈妈家庭的孩子给予补助；另一方面，有些国家发放儿童津贴时，无论家庭贫穷或富裕均一视同仁，而有些国家则采取家计调查，对符合条件的儿童给予津贴。如在斯洛文尼亚，要获得儿童津贴就必须提前申请，通过家计调查；在澳大利亚，有严格程度不同的家计调查，越严格的家计调查，对应获得的津贴也越多。我国在不能完全普及儿童津贴的地区，可以优先选择家计调查型儿童津贴发放模式，再逐渐转变为普惠型福利模式。

(三)受益形式

儿童津贴在不同的国家有不同的表现形式，大部分儿童津贴是以现金的形式发放，也有些国家采用免除学费或发放实物补贴的形式作为津贴。如瑞典公立学校就读免学费、书本费，并提供免费午餐。近年来，乌干达也开始免除学费。免除学费相对于现金形式发放的津贴而言，具有一定的优越性，可以保障儿童接受教育的权利。而免交书本费与享受免费午餐可以鼓励儿童到校持续学习。物质保障能够及时缓解儿童生活中所面临的实际困难，如《古巴共和国宪法》第8条规定：“全体儿童可以上学，并由国家提供食物和服装。”而在我国，目前的儿童津贴主要以现金形式发放。随着儿童福利的普及，可以在部分地区试点以实物补贴等其他形式作为津贴的一部分，以期达到全国普及的效果。

(四)相关配套措施

其一，制度设计应遵循之原则尤为重要。笔者认为，儿童津贴制度构建应当遵循科学性和前瞻性相适应的原则。我国目前的儿童福利模式正处于补缺型和普惠型的转型模式——适度普惠型。因此，在设计受益主体和受益形式等具体规则时，应以现实为基准，着眼于当下，一步一个脚印构建制度，不宜将目标设置太高，影响可操作性，致使其变成空中楼阁，不切实际。概言之，应采用渐进式。世界上有许多国家都采用渐进式推进儿童津贴制度，不断提高覆盖率，最终达到普及全国。在墨西哥，1997年构建的教育健康营养计划，最初受益者只有30万儿童。2002年该计划得到改进，至2004年该计划已覆盖500万个家庭，相当于2008年该国人口的25%。此外，乌拉圭也是以渐进方式扩大儿童津贴受益面的国家。[15]

其二，资金是制度有效运行的血液，是儿童津贴制度应解决的基本问题。不同国家儿童津贴资金来源各有不同。法国专款专用，从沉重的雇主工资税中获得资金；加拿大、瑞典和英国都依赖于一般税收；一些国家使用前面两者的结合。[16]我国目前可选择的资金来源主要有两种，公共财政和社会保险基金。客观来看，两者都具有一定的缺陷。公共财政，收入再分配，增加财政负担。社会保险基金本身存在覆盖面小、受益面窄的问题，不利于儿童津贴制度的发展。笔者认为，可以考虑开征社会保障税，获得稳定、专项的儿童津贴资金。

其三，在转型过程中，兼顾无津贴家庭也很重要。笔者认为，对于暂时没有资格获得儿童津贴的有孩家庭，可以获得税收减免。美国的儿童税收豁免政策间接减轻有孩家庭的经济负担，但其对于低收入、无收入的有孩家庭来说并没有很大作用。[17]鉴于此，关于税收减免可以依照家庭收入划分等级，给予不同层次的减免优惠。不需要纳税的低收入、无收入家庭，视当地实际经济状况，决定是否给予资金补助。

[1]成海军：《中国特殊儿童社会福利》，北京，中国社会出版社，2003。

[2]Neel,A.F.,"TrendsandDilemmasinChildWelfareResearch",ChildWelfare,1971(50).

[3]赖尔阳等：《社会福利服务》，新北，国立空中大学，2008。

[4]EricV.Edmonds,"TargetingChildBenefitsinTransitonEconomy",EconomicsofTransition.2005(13)

[5]赵映诚、王春霞：《社会福利与社会救助》，大连，东北财经大学出版社，2010。

[6]高圆圆：《中国残疾儿童福利研究》，北京，中国劳动社会保障出版社，2014。

[7]邹明明：《英国的儿童福利制度》，载《社会福利》，2009(11)。

[8]林胜义：《儿童福利》，台北，五南图书出版股份有限公司，2012。

[9]钟仁耀：《社会救助与社会福利》，上海，上海财经大学出版社，2005。

[10]邹明明：《瑞典的儿童福利制度》，载《社会福利》，2009(12)。

[11]林胜义：《儿童福利》，台北，五南图书出版股份有限公司，2012。

[12]EricV.Edmonds,"TargetingChildBenefitsinTransitonEconomy".EconomicsofTransition,2005(13).

[13]钟仁耀：《社会救助与社会福利》，上海，上海财经大学出版社，2005。

[14]林胜义：《儿童福利》，台北，五南图书出版股份有限公司，2012。

[15]Bertranou,Fabio.Maurizio,Roxana."Semi-conditionalcashtransfersintheformoffamilyallowancesforchildrenandadolescentsintheinformaleconomyinArgentina"InternationalSocialSecurityReview,2012(65).

[16]Stevenpressman."ChildExemptionsorChildAllowances:WhatSortofAntipovertyProgramfortbeUnitedStates?"TheAmericanJournalofEconomicsandSociology,1992(51).

[17]Stevenpressman."PoliciestoReduceChildPoverty:ChildAllowancesVersusTaxExemptionsforChildren".JournalofEconomicIssues,2011(45).

(责任编辑：H)

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WUPengfeiLIUJinjing

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*本文系司法部国家法治与法学理论研究项目“中国儿童福利立法问题研究”(项目编号：15SFB2037)、中国法学会部级课题“儿童福利立法的价值、模式与难点”(项目编号：CLS(2015)C56)之阶段性成果。