电子治理与管理者职责

K arl LÖfgren著　　张贝尔　李汝鹏译

电子治理与管理者职责

K arl LÖfgren著张贝尔李汝鹏译

电子治理已经从无关宏旨转变为现代公共管理中的一种整合要素。本文基于欧洲、澳大利亚与新西兰等国家的一些实例，深入讨论了管理者职责这个概念，认为它需要系统、长期的执行，并且是未来电子政务发展的先决条件。管理者职责包括以用户为中心并关注服务结果、能够供给公共服务的有效方案、数据管理的长效方法和“大数据”、IT项目中开放并明晰的决策支持以及尊重IT采购与政策顾问的长期视角和管理者职责视角下的领导者选拔标准。因此，不应该在信息技术的使用中割裂政府治理与一般公共管理的关联。

电子治理；管理者职责；领导力；数据管理

我们该如何利用新的信息和通信技术工具，通过电子治理以及向公民和企业提供真正的公共价值来改进工作，实现公共价值呢？这个问题自20世纪90年代公众接入互联网开始就已成为学界和业界所关注的焦点。迄今为止，对这一问题的解答已经变成了用于旨在开发成熟度模型、绩效指标和其他审计工具支撑技术精进①②目的的系统尝试。然而，我们可能会质疑这些标准检查程序、电子准备度指标等能否帮助我们实现目标——它们好像仅仅鼓动了顾问业告诉我们该如何花钱。

通过新的信息通信技术来提升现代公共管理和治理的愿景和期望是不容易被传统视角所批判的。我们都听到了有关的承诺：提高生产力、更好地整合跨界组织、能够为公众提供用户良好体验度、提升透明性和整合性、至少增加公众参与性。这种关于未来发展的乐观说法能够被公民接受并且是大多数政府在发展电子治理时所采用的策略,但是现在这种说法已经不合时宜了。现代治理是电子治理，新的信息通信技术应用去解决政府不确定目标的方案应该暂停。信息通信技术已经成为所有政府业务流程中不可缺少的组成部分，而不只是所谓的科幻推测（不幸的是很多学界同仁和其他专家已经研究了近20年），我认为把数字科技带落地已是大势所趋。毕竟，这不是很复杂的事。而且，当前的发展趋势不是转型，而是大量变化，这种变化不仅独立而且一起地改变着政府的业务流程。③如今，电子治理是系统、工具和应用程序，用于与政府进行业务往来，支付个人税金和政府税收，申请政府审批、执照或贸易许可，以及能够在公开咨询平台发表言论等。未来我们也许会看到更多的创新具有改变我们的办事流程的潜力，但在这些创新被证明有效和可信之前，我们还需拭目以待。从技术角度来看很多政府目前使用的系统并不最先进，但对于公众来说他们确是稳定而且有用的。

但是，即便是非常稳定的系统，在实践中仍然存在着诸多挑战。有些挑战本质上是技术问题，他们中的一些可以被克服。许多发展中国家的政府仍然在解决数字鸿沟、新技术和基础设施的公共可及性、将模拟系统转换为数字格式、集成不同系统等问题。这些问题是北美与欧洲政府在10-15年前所经历过的。④但是，不论一个国家的电子化程度如何，采用一种向前看的并试图接受不同的整体电子治理思维模式是至关重要的。

至此有必要阐释管理者职责的概念。管理者职责意味着管理或照顾一些事情，特别是指负责监管和保护那种值得百分之百负责的东西。这虽然是一个需要多角度理解的概念，但却已经在新西兰政府中得以贯彻，⑤并且在个人能力和集体治理之间架起了一座桥梁。然而,这并非未来公共部门改革的灵丹妙药，而是电子治理的一般性常识，并且我们还要认识到信息技术和信息系统是我们需要去监督和负责的公共组织中大的通信系统的一部分，看似简单的问题我们却不断犯错。

我认为管理者职责与电子治理包括以下要素，也带来相应的问题：

首先，以系统和用户的视角去审视在政府与公众的通信和互动中的数字技术。毕竟，仅仅考虑确保不同组织之间的技术整合和互通操作是不够的。如果我们真心希望提升服务，增加政民互动的渠道，政府就应该提高部门产出标准，进而领会信息通信技术能给社会带来的变化和产出的宏伟图景。政府的忠诚与承诺应该与为公众实现更好的治理的政策目标相一致，而不是与单个部门或组织的政策目标相一致。自20世纪90年代以来，出现了一种全球性的趋势，即授予政府机构和其他的公共组织较大的自主权，这种发展对私人组织的绩效及行动的自主性起到了积极的作用。同时，我们也应谨慎地避免使这种发展成为电子治理整合的阻碍，因为每个组织实体只关注自身的利益。

第二，任何一项新的应用、新的数字服务或新的政民交流和互动渠道，都应基于这样的疑问——这一变化对公民生活带来的影响会达到何种程度——而不是这一新的举措会使政府机构支出削减到什么程度。所有的行动方案要付诸实施，必须建立在对其解决现今问题和未来需求进行严格的实证分析和质量分析的基础之上。

大多数政府的信息通信技术项目都会遵循项目管理的逻辑：即由不同利益相关者组成的团队和拥有各自技能的团队成员共同完成整体的工作。项目管理的逻辑其实并不会鼓励参与者去考虑项目的最后期限,并且，项目管理的分项管理逻辑很难追溯参与人的责任,通常会因项目团队的解散而导致项目工作不了了之。此外，通过以往的经验得知，致力于技术先进并复杂的系统往往会打破预算和时限，作为代替，电子治理下的管理者职责便会适应现实的需要，并得到所追求的结果,一个简单的能运行的系统总比故障的、部分失效的系统要强。在确保管理者职责实施的过程中需要解决以下问题：长效管理在采购流程和业务开展中需要达到何种程度？这个过程能透明到何种程度？是否首要考虑要素是削减投资成本而不是完善系统功能？是否一旦投入使用，所有人都要对其系统、应用、服务所负责呢？

从管理者职责的视角去审视电子治理包括对数据管理进行长期和持续的关注。这也是近期使用新科技手段从以亿计的公众大数据去还原并反馈到系统中的尝试。大数据已经成为公共部门的新财富，不仅可以提高政策下达的实施质量，还能成为被打包出售给私人企业的真实金融资产。⑥出乎意料的是，尽管过去的几年中政府数据泄漏的丑闻数量在不断增长，却还是能看到很多人对当前的发展前景和趋势仍然视之乐观。在单纯收集公民的数据之前，政策制定者们应该反复思索：我们是否会预料到在今后5年、10年甚至15年的时间里谁会访问这些数据？又能否知晓将来的公务员团队会怎样使用这些数据？我们是否能够确保这些数据被安全储存而不被泄漏？在未来10到15年里，将数据储存到云端会有什么后果？我们是否能放心出售给任何外部参与者的公共数据不会被滥用？我们能否预测将来我们的国家会是那种政治体制？唯一能够肯定的是，我们现在觉得没用的私人数据可能会在几年后变得价值连城，而我们也无法确保不会发生由于数据滥用而给公民带来危害的情况。

电子治理体系中良好的管理者职责会提供开放并清晰的决策支持。对待新的信息通信技术对政府带来的新变化，并能够用长远眼光去考虑实施后果，是每个政府工作人员应尽的义务。在行动方案被制定以前，应考虑到系统的长效性、可持续性,以及潜在风险。公共管理部门的人员一定要清楚地表达出他们要实现的目标，所产生的花销，将带来的影响和可能影响优良绩效的风险因素。此外，在设计和实施时还需要将实际使用者（如公共部门员工）和终端用户（如公众）考虑在内。

从人员和技能角度来看，管理者职责则意味着要保持与参与者的长期关系。由政府推进的信息通信技术项目中，供应商、咨询商和承办商（如政府）之间相互推诿的案例举不胜举。同样，在电子政务不断发展的过程中也不乏关系不稳定的情况，不同的利益相关者不仅表现出投机取巧和自私的情况，甚至还以寻租行为逃避一切应负责任。实际上，管理者职责不排斥外部资源和外部顾问，它也不是一个关于内部设计、开发和实施的争论。随着时间的推移，长期稳固的发展关系更为重要，并且应该让所有参与者充分了解发展的进程。

最后，管理者职责下的领导力，既不是个人的领导素质，也非其所积累的技能，它要求的是对电子治理有一个系统化并长期的明确态度。如何能保证政府领导把眼界提高到自己的业务、组织或部门以外，而是以整个政府行政系统的角度来对待自己的工作呢？这可能是一个更关键的挑战，因为它违背了基于个人业务、绩效管理和有限职能的现有领导观点。毕竟现存的公共管理体系主要是基于个体领导在其工作岗位的职责表现。与此同时，以治理观点透析数个失败的信息技术项目都反映出领导力缺失的问题——我曾在丹麦给出的一份报告中看到过这样一句话：“有这么多的领导和老板，却没有真正的指挥官。”⑦因此，管理者职责意味着能够超越自己所属的组织，以系统化、统筹性去全局思考。

从我自己的经验来看，我们的政府在过去的二十年里拥有先进的信息技术和互联网技术，并且发展到每个机构/单位都建立了自己的电子治理解决方案。然而，要从执行不力、整合不好和昂贵且性能低下的IT解决方案中醒悟确实很难。在许多国家和地区，仍然会把综合IT功能和性能的需求进行集中，然后全权委派给一个指定的政府IT部门，并指令其设计出一个一刀切的能够在不同职能、不同部门和不同层级的公共组织之间适用的方案。我担心他们最终会发现自己创造了一个高度集权，官僚主义，且丝毫没有自由、创新和调整的空间，像弗兰肯斯坦一样的怪物，这确实不应该是我们所追求的结果。管理者职责并非是未来的一粒灵丹妙药或是包罗万象的解决方案，这并非我的原创观点。基于管理者职责的具有新的思维和态度的电子治理仅是迈向有效治理的第一步,其中这种治理并不需要被赋予“电子化”的外衣,因为现代治理其本身就是电子化的。

注释：

①Coursey,D.&Norris,D.F.(2008)'Models of eGovernment:Are They Correct?An Empirical Assessment',Public Administration Review 68(3):523-536.

②Layne,K.,&Lee,J.(2001).'Developing fully function e-government:a four-stage model'.Government Information Quarterly.18 (2):122-136.

③O'Neill,R.(2009)'The Transformative Impact of E-Government on Public Governance in New Zealand'Public Management Review,11(6):751-770.

④Dada,D.(2006)'The failure of e-government in developing countries:A literature review'.The Electronic Journal of InformationSystems in Developing Countries,26

⑤The Treasury(2013)'Stewardship of the Public Service:Serving New Zealand's Needs and Changing the Way We Do Business', Speech delivered by Gabriel Makhlouf,Secretary to the Treasury,Wellington 15 April 2013.

⑥ Sagiroglu,S.and Sinanc,D.'Big data:A review,'International Conference onCollaboration Technologies and Systems(CTS), 2013,San Diego,CA,2013,pp.42-47.

⑦The Danish Board of Technology Assessment(2001)Experiences from NationalIT-projects-How can it be done in a better way? [Version in English]Report and recommendations from a work group working under the auspices of the Danish Board of Technology.Report 2001/3.Available from:http://www.tekno.dk/pdf/projekter/ExperiencesIT.pdf

[1]Coursey,D.&Norris,D.F.(2008)'Models of eGovernment:Are They Correct?An Empirical Assessment',Public Administration Review 68(3):523-536.

[2]Dada,D.(2006)'The failure of e-government in developing countries:A literature review'.The Electronic Journal of Information Systems in Developing Countries,26.

[3]The Danish Board of Technology Assessment(2001)Experiences from NationalIT-projects-How can it be done in a better way? [Version in English]Report and recommendations from a work group working under the auspices of the Danish Board of Technology.Report 2001/3.Available from:http://www.tekno.dk/pdf/projekter/ExperiencesIT.pdf.

[4]Layne,K.,&Lee,J.(2001).'Developing fully function e-government:a four-stage model'.Government Information Quarterly.18(2):122-136.

[5]O'Neill,R.(2009)'The Transformative Impact of E-Government on Public Governance in New Zealand'Public Management Review,11(6):751-770.

[6]Sagiroglu,S.and Sinanc,D.'Big data:A review,'International Conference onCollaboration Technologies and Systems(CTS), 2013,San Diego,CA,2013,pp.42-47.

[7]The Treasury(2013)'Stewardship of the Public Service:Serving New Zealand's Needs and Changing the Way We Do Business', Speech delivered by Gabriel Makhlouf,Secretary to the Treasury,Wellington 15 April 2013.

（责任编辑 陶柏康）

E－Governance and Responsibility of Managers

Karl LÖfgren/Zhang Beier/Li Rupeng

E-governance has moved on from the speculative and futurist stage and has become an integrated element in modern public management.In this article,it is argued that the concept of stewardship,defined as a systemic and long-term strategic approach, is a prerequisite for the future development of e-governance.This include a user-centric focus on service delivery outcomes;a realistic approach to deliverables;a long-term approach to data management and‘big data’;free and frank advice to decision-makers in IT projects;long-term perspective with respect to procurement of IT and consultants;and finally aligning public sector leadership with stewardship.The article concludes that we should not isolate IT in government from public management in general.The article is based on a number of observations from both Europe and Australasia.

E-governance;Stewardship;Leadership and Data Management

D035

A

1009-3176（2016）06-021-（4）

2016-9-15

Karl LÖfgren男 (1968-)新西兰惠灵顿维多利亚大学政治与公共事务管理学院副教授 博士