建设海洋强国背景下实施海洋社会政策的基本设想*

同春芬　严　煜

（中国海洋大学，青岛 266100）

建设海洋强国背景下实施海洋社会政策的基本设想*

同春芬严煜

（中国海洋大学，青岛 266100）

党的十八大已经将建设海洋强国确定为国家战略，建设海洋强国的根本目标是合理利用海洋资源，实现海洋经济、生态与社会的可持续发展，造福人类。但是，长期以来人类对海洋资源的无序开发造成海洋环境污染加重、传统海洋渔业衰落、海洋社会群体边缘化，海洋社会问题日渐凸显。因此，如何改善海洋社会群体的生活质量、缓解海洋社会的贫富差距、化解海洋社会矛盾，协调利益关系、促进海洋社会和谐发展就成为十分紧迫的问题。本文认为，海洋社会政策是海洋强国战略的重要组成部分，制定和完善海洋社会政策对于建设海洋强国具有重要的意义。

海洋强国；海洋强国战略；海洋社会政策

一、问题的提出

21世纪是海洋的世纪，海洋在很大程度上影响一个国家和民族的兴衰，对人类的生存发展具有重要意义。随着社会的快速发展，人口、资源、环境等问题日趋严峻，人类的经济社会活动越来越多地向海洋转移，海洋在人类社会中的地位越来越突出。为了进一步维护国家海洋权益，提高海洋资源开发能力，强化海洋综合管理，保证海洋社会的持续、快速、健康发展，党的十八大报告明确将建设海洋强国提升到了战略高度。当前我国的海洋事业发展迅速，已经进入历史上最好的发展时期，建设海洋强国是中华民族的伟大理想和夙愿，是构建中国梦的重要组成部分。中国特色海洋强国的内涵应该包括认知海洋、利用海洋、生态海洋、管控海洋、和谐海洋等五个方面[1]。海洋强国的建设不仅包括增强海洋经济综合实力、提高海洋科技水平和海洋产业竞争力、实现海洋环境资源的可持续利用、提升海洋军事实力和外交实力，还应包括海洋社会的和谐稳定以及海洋社会群体生活质量的提高，这是海洋强国建设中的重要一环，也是海洋强国建设的出发点和落脚点。“海洋社会”作为海洋强国建设中的一个层面，是指在直接或间接的各种海洋活动中，人与海洋之间、人与人之间形成的各种关系的组合，包括海洋社会群体、海洋区域社会、海洋国家等不同层次的社会组织及其结构系统；海洋社会群体聚结的地域，如临海港市、岛屿和传统活动的海域，组成海洋区域社会[2]。随着我国开发利用海洋活动的增加，这一过程中的海洋社会问题也日益突出,诸如海上权益矛盾加强、海上航行安全问题、“群龙闹海”和“群龙管海”的困扰、海洋环境污染、海洋渔业资源的枯竭、海洋弱势群体的生存发展、海陆发展不协调等。海洋问题已经不仅表现在海洋生态破坏和污染治理等物理层面,而且关系到海洋社会群体的生存发展以及整个海洋社会的和谐稳定，更重要的是当前的海洋问题与人类社会活动紧密相关，具有重要的社会特征，甚至有些海洋问题已经成为重要的社会问题。

针对海洋强国建设过程中出现的海洋社会问题，我国政府制定了相关海洋公共政策对海洋问题加以控制解决。如海洋资源开发政策有《对外合作开采海洋石油资源条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》等；海洋环境保护政策有《中华人民共和国海洋环境保护法》《海洋自然保护区管理办法》等；海洋经济发展政策有《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》等；海洋科学技术研究方面的政策主要有《海洋技术政策》。这些海洋政策的实施，促进了海洋资源的开发和沿海各省市的经济发展，为解决我国沿海地区人口、资源、环境和经济发展等紧迫问题提供了新的解决思路。但迄今为止，国内的海洋公共政策主要集中在海洋法律和海洋经济政策方面，对海洋社会尤其是海洋社会群体的生存发展问题关注较少。这些问题主要包括海洋渔民的边缘化和贫困化，表现为大量渔民“失海”以及在政治、经济、文化和社会领域的社会排斥；海洋社会群体的基本需要得不到满足，表现为“看不起病、买不起房、读不起书”；沿海地区农（渔）民收入分配不公，表现为贫富差距不断扩大；海洋社会中的弱势群体生活状态得不到改善；海上工作人员的健康问题突出，表现为职业病高发和社会健康风险增加等，但这些问题并没有通过海洋公共政策得到有效解决。

面对与海洋社会群体生存发展密切相关的社会问题，如何通过有效的政策手段加以解决？这些政策应该涵盖哪些领域？怎样在政策实施过程中保证公平性？这些问题都是在建设海洋强国的过程中必须思考的。

目前国内学术界对海洋社会问题进行探讨，并提出了相应的公共政策及措施加以解决。张开诚认为海洋社会问题，指的是在海洋社会运行过程中存在某些使社会结构和环境失调的障碍因素，对海洋社会正常秩序和海洋社会运行安全构成一定威胁，影响社会成员的共同生活，需要动员社会力量加以解决的社会现象[3]。崔凤对海洋社会问题的界定则遵循了“社会运行论”的框架，但强调人类海洋开发实践活动这一重要变量。他认为，所谓海洋社会问题是在人类的海洋开发实践活动中产生的社会问题，它影响了社会的良性运行和协调发展，产生了广泛而深刻的社会效应，引起了社会舆论乃至国家层面的广泛关注。从根源上说，海洋社会问题的出现源于人类盲目的、不合理的以及过度的海洋开发实践活动及其所导致的“张力”[4]。张国玲分析了全球化视野下的海洋社会问题，指出经济的全球化给海洋社会带来一系列新的问题，主要表现在海洋主权与使用纠纷，海洋军事、政治和外交冲突，海洋经济与金融安全，海洋生态环境问题，恐怖主义、走私贩毒、偷渡、海盗等[5]。针对这些海洋社会问题，学者们提出相应的对策建议。黄凤兰等认为，应从构建宏观海洋政策制定机构、协调中央与地方的政策矛盾、鼓励公民参与海洋政策制定、完善海洋政策法律法规制度等方面加以解决[6]。李巧稚对国外海洋政策的发展趋势进行梳理发现，确保海洋的可持续利用是其主要的政策发展方向，并在此基础上指出我国制定、实施海洋战略及海洋政策应重点考虑提高全民海洋意识、不断完善海洋综合管理体系、注重海洋资源与环境的保护、推进海洋产业结构调整、形成广泛的参与机制、强化规划的跟踪监督和评价等方面[7]。总的来说，学者们针对海洋社会问题提出制定海洋公共政策，并探讨相应的实施和控制手段。但对于海洋社会和海洋社会群体的特殊性以及由此引发的生存发展问题，并没有提出针对性的政策措施。本文认为，应该树立以人为本、公平正义、共享发展的价值理念，针对海洋社会问题，尤其是关系海洋社会群体的生存与发展问题，在海洋领域制定系统完善的社会政策，才能促进海洋社会的可持续发展，实现人海和谐，这也是实现海洋强国的必由之路。

二、海洋社会政策是建设海洋强国战略的重要组成部分

社会政策是运用立法和行政的手段，以争取公平为目的,清除分配过程中的各种弊害的国家政策[8]。社会政策关心社会群体的需要和期望的满足，以解决社会问题、提高社会福利为价值使命，作为社会再分配的重要手段，社会政策集中体现了社会公平价值。海洋社会政策的渊源则与涉海人群所处的历史进程密切相关，是社会政策在海洋社会中的具体体现与应用。借鉴学界对社会政策的理解，并结合海洋社会的内涵与特征，本文将海洋社会政策界定为影响海洋社会群体生活和生计的一切计划及其相关措施，更关注该群体的基本生活问题，如海洋社会群体的就业来源和就业稳定性、社会援助的制度安排、决定海洋社会群体福祉的过程和结构，以及促进和制约海洋社会进步的更广泛的自然和政治因素。海洋社会政策以解决海洋社会问题、提高海洋社会福利为价值使命，关注海洋社会中人的基本生存和发展问题，不仅肩负着维护和保障海洋社会中弱势群体利益的责任，而且还具有改善海洋社会群体的生活质量、缓解涉海群体间的贫富差距、化解海洋社会矛盾，协调利益关系、促进海洋社会和谐发展的作用。因此，海洋社会政策是海洋强国战略的重要组成部分，制定和完善海洋社会政策对于建设海洋强国具有重要意义。

首先，建设海洋强国，必须以海洋造福人类，通过开发和保护海洋，提高海洋对人类的福利。建设海洋强国，不仅要维护国家海洋权益，保持海洋经济快速增长，更要关注海洋社会中“人”的生存与发展，改善海洋社会群体民生，提高海洋社会整体福利水平。从这个意义上说，海洋强国之路实际上是提高人类福祉的根本大计，是追求海洋发展的最经济、最持续与最大社会福利的最优目标。但是长期以来我们只是片面追求海洋经济福利，忽视了非经济福利，造成海洋资源开发秩序混乱、海洋环境不断遭到污染、海洋生态环境恶化、近海渔业资源枯竭等。建设海洋强国，既要追求海洋经济福利的提高，也必须注重海洋环境福利、生态福利的发展；既要有效开发利用海洋资源，也应注重资源的可持续利用，通盘考虑近期海洋福利与未来海洋福利的关系，在海洋开发与海洋保护中取得平衡，更加关注海洋社会中“人”的价值与因素。实现良好的海洋生态结构、优美的海洋环境,既是人类健康生活、全面发展的自然基础,也是我们实现海洋强国梦的题中之义。海洋社会政策以“公正”“平等”“共享发展”为核心理念，作为实现这些目标的支撑与体现，有着重要的意义。

其次，建设海洋强国，必须解决海洋社会中的结构性问题，实现海洋社会公平。建设海洋强国的过程中，海洋社会的进步不仅要提升海洋社会群体的整体福利水平，还要保证海洋社会个体生活质量的改善，并使个体之间拥有相同的发展机会。近年来，由于海洋经济发展方式的转型，海洋社会不同群体之间所拥有的生产资料产生差异，拥有渔船、渔具、养殖场等生产资料的渔业从业者与渔业雇工之间的贫富差距逐渐拉大，从而出现了诸如收入结构不合理、职业分化、社会分层等海洋社会问题，导致部分涉海群体陷入贫困状态，生活风险系数增大，他们在海洋社会结构系统中处于底层，沦为海洋社会中的弱势群体。同时，海洋社会不同群体之间也常常发生利益冲突，传统渔民群体在海洋使用中存在纠纷，部分渔民在利益较量中损失惨重；与此同时，在传统水域滩涂被大量开发、转作他用的过程中，海洋渔民因缺少法律武器和制度保障而处于弱势地位。面对这些海洋社会中的结构性问题，以经济和法律为主要内容的海洋公共政策无法有效解决。与海洋公共政策不同，海洋社会政策更加关注再分配的领域，强调海洋社会进步与海洋经济增长协同起来，将二者视为一个动态过程的有机构成部分，努力消除海洋社会群体尤其是贫困人口和弱势群体所面临的生存发展困境，最大限度地为“失海”渔民创造就业机会，减少海洋社会不同阶层之间的差距，通过机会平等和过程平等来改善海洋社会个体的发展环境，促进和实现海洋社会的公平正义。

第三，建设海洋强国，必须加大人力资本投入，实现海洋社会可持续发展。在构建海洋强国的战略中，海洋经济转型是战略基础，通过积极的海洋社会政策能够为海洋经济发展方式转型提供必要的条件。海洋经济的转型需要沿海地区产业结构的调整升级，从海洋捕捞、海水养殖、海产品加工等初级产业向海洋观光旅游、海洋服务业、海洋科技等第三产业转型。人力资本是经济增长的重要因素，在海洋产业调整升级的过程中，会更加依赖技术创新能力和大量具有高技术水平的劳动力，但是海洋社会群体尤其是海洋渔民群体传统观念较强、文化水平偏低、劳动技能单一，这制约了海洋经济的转型升级，不利于海洋社会的可持续发展。积极的海洋社会政策以人为本，一方面提高海洋社会群体的社会福利水平，拉动内需，提高就业水平，从而促进沿海地区市场发展，提高涉海人员转业的积极性和主动性；另一方面，海洋社会政策重视对涉海人员的人力资本投资，注重提高涉海人员的文化素质和内在资本存量，增强其社会竞争力，缓解海洋经济转型中的人力资源匮乏状况，为促进海洋技术密集型产业发展奠定人力资本基础，为海洋社会可持续发展注入源源不断的活力。

第四，建设海洋强国，必须贯彻“共享”发展理念，实现海洋社会和谐。建设海洋强国，要将“共享”发展理念贯穿其中，为海洋社会群体创造平等的发展机会，实现海陆两域群体共同发展。随着经济体制改革的深入，我国农民的基本权利得到社会各界的广泛关注。海洋渔民作为一类特殊群体，一直被当作农民看待，但现实中海洋渔民沿海而居、以海为生，没有土地这一不动产作为生产资料和基本的生存保障，无法享有与农民同等的生存、发展权利和社会保障，其权利的享有和保护，也长期难以进入公众的视野；与此同时，由于受到经济条件和个人能力的限制，渔民也难以转变身份融入城市，无法像城镇居民那样拥有稳定的工作。因此无论与农民相比，还是与城镇居民相比，海洋渔民的经济地位和社会地位都十分薄弱，成为一个不断边缘化的弱势群体。通过对我国海洋渔民“失海”失业、职业分化、相对贫困、社会地位边缘化等问题的分析表明，海洋渔民这一特殊群体，迫切需要通过建立以“共享”发展为核心理念的海洋社会政策，如完善“失海”失业保险、医疗保险、养老保险和政策性渔业保险等社会保障体系，来保障渔民的基本生存与未来发展。只有制定符合渔民生存发展要求的海洋社会政策，建立国家立法、政府引导、财政补贴、渔民参与的模式，才能从根本上维护渔民群体的根本利益，减少渔民群体在政治、经济、文化以及社会生活领域中遭受的排斥，解决海洋社会群体与陆地群体的差距，实现海洋社会的和谐稳定。

三、实施海洋社会政策的基本思路

如前所述海洋社会政策是建设海洋强国的重要组成部分，海洋强国建设也为海洋社会政策的发展提供了契机。但海洋社会群体的福利及福祉的实现并非轻而易举，未来海洋社会的发展，必须协调人海关系，既要消除人的开发利用等社会活动对海洋的不利影响，确保海洋环境健康、生态系统平衡，也要强化海洋社会管理体制机制，维护基本的社会关系平衡，建立完善的海洋社会政策体系，维护社会公平与公正。

1.追求海洋社会公平是海洋社会政策的核心价值取向

对于任何一项社会政策而言，其产生和运行都蕴含着追求社会公平的价值取向，都必须反映、表达和关注社会大众的利益和需求，维护社会大众的切身利益。海洋社会政策作为建设海洋强国战略的重要组成部分，其核心的价值取向就是反映、表达和综合绝大多数海洋从业者及各类海洋群体的利益和需求，关注海洋社会群体的根本利益，把满足海洋社会群体的全面需求和促进海洋社会的可持续发展作为最终目标，把维护海洋从业者机会均等和防止海洋社会群体内部阶层分化作为价值追求，这既能使海洋社会群体的根本利益得到保护，又能为他们创造公平、有利的发展机会，共享改革发展的丰硕成果。具体地说，就是结合海洋社会的特点，制订符合时代背景和中国国情的合理、科学、有效的海洋社会政策措施，构建政策保障体系，坚持以人为本、公平正义和共享发展的价值理念，在公平和效率之间寻找到最佳的契合点，推动海洋社会公平发展。

2.促进海洋社会和谐是海洋社会政策的根本目标

稳定和谐的海洋社会秩序是海洋强国建设的必要条件。而当今中国社会结构转型导致传统价值观与现代价值观发生矛盾与冲突，与此同时，海洋经济社会发展过程中所引发的社会风险也日渐增多，由此引发的社会矛盾与社会问题越来越突出。如海洋渔民在社会结构中所处的地位越来越趋于“边缘化”、围海造地过程中“失海”渔民利益受损严重、沿海渔民转产转业困难等，都是海洋经济社会发展中不容忽视的问题。在建设海洋强国的进程中，必须正确认识可能引发的海洋社会风险，做好预防与应急处理，降低各种社会风险的危害，从而维护海洋社会秩序与安定；必须通过公共产品和服务供给来实现不同群体间的福利均衡，缓和海洋经济社会发展中的利益冲突；必须通过海洋社会政策，维护底线公平，保护海洋弱势群体，如“失海”渔民、老年渔民及无业渔民的基本权利和利益，将其纳入海洋社会政策的范畴，使海洋社会政策能够更有效应对多样化的、富于变化的海洋社会环境，维护海洋社会公平正义；必须将海洋社会政策的制定、实施、修改纳入法制轨道,通过法律手段保证海洋社会政策的长期性和有效性。

3.突出保护海洋渔民群体的主体地位是海洋社会政策最重要的内容

社会政策主要关注的是在资源稀缺的条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足弱势群体的社会需求，保障弱势群体的利益，使弱势群体能够共享社会发展的成果。海洋社会政策的核心则是向海洋社会中的弱势群体提供社会服务，包括社会保险、公共救助、健康和福利服务等。纵观新中国成立以来海洋渔业的发展不难看出，渔业一直被归到大农业的范畴，海洋渔民也被归为农民的行列。由于受到传统发展观和功利主义价值观的影响，我国海洋公共政策在制定过程中未充分考虑渔业和渔民群体的特殊性，在维护渔民权益、提高渔民福利以及海洋渔业未来可持续发展等方面尚存在不足，渔民群体缺乏相应的制度保障，无法调动其建设海洋、维护海洋生态的积极性，未能促成“让一切有利于创造的劳动、知识、资本、技术、管理的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”[9]的社会氛围，致使海洋渔民的社会地位愈加边缘化，沦为整个社会结构中的弱势群体，很少或无法享受与城镇居民和农民同等的待遇。因此，建立完善的海洋渔民社会保障与社会政策体系势在必行。

首先，应制定海洋渔民用海权益保障政策。面对沿海“蓝色革命”浪潮，海洋渔民传统作业空间——海域、滩涂被大量征用，而渔民用海权因“法律身份”存在模糊情况，致使渔民在海域使用权遭到破坏的情况下缺乏诉求凭证。因此，必须明确海洋渔民用海权的合法地位，明确渔民的海洋使用权和渔业捕捞权，排除他人非法干涉，建立对渔民渔业权的补偿机制，积极探索渔业权自由转让制度，并健全“失海”渔民的各项权利和利益保障机制，切实维护海洋渔民弱势群体的合法权益。其次，根据海洋渔区的地域特点、社会经济发展状况及渔民的合理需求，建立相应的海洋渔区社会保障制度和政策性渔业保险。渔民社会地位的边缘化使其社会保障一直被排除在农村和城市社会保障体系之外，因此要建立覆盖海洋渔民基本生活、就业、医疗、养老的全方位社会保障体系，并尽快解决海洋渔民的最低生活保障问题，保证贫困渔民家庭最基本的生存和生活需要，严格按照最低生活保障标准实行社会救助。而政策性渔业保险以政府为主导,依托国家政策支持和政府财政补贴,通过参保者互助共济,对渔业生产中因自然灾害、意外事故等造成的人身伤亡或财产损失,以及对渔民养老、医疗、失业等险种给予一定经济补偿[10]。这一保险模式以“低保障、低费率、广覆盖”为原则，对保障渔民海上安全、增强渔业抗风险能力、提高渔民家庭保障水平、维护海洋社会和谐稳定具有重要作用。第三，制定面向“失海”渔民、失业渔民的再就业政策。“失海”、失业渔民传统观念深厚，文化素质和技术水平较低，缺乏转业和再就业的社会竞争力，因而被排斥在大量就业机会之外。应有计划地发展以转产渔民、“失海”渔民为主体的水产品加工、海陆运输、休闲渔业等相关产业，延长渔区产业链条，拓宽海洋渔民的就业渠道。与此同时，建立以职业训练、“双转”培训为主体的培训就业制度，从而推动海洋从业者提高文化和劳动素质技能，帮助实现多种渠道再就业，为海洋渔民群体创造更多发展机会。

[1]刘赐贵.关于建设海洋强国的若干思考[J].海洋开发与管理,2012，(12):8-10.

[2]杨国桢.关于中国海洋社会经济史的思考[J].中国社会经济史研究,1996，(2):1-7.

[3]张开城.海洋社会学概论[M].北京:海洋出版社,2010.

[4]崔凤.海洋社会学的建构——基本概念与体系框架[M].北京：社会科学文献出版社,2014.

[5]张国玲.全球化视野下的海洋社会问题与控制[J].魅力中国，2008，（19）：104-106.

[6]黄凤兰,王溶媖,程传周.我国海洋政策的回顾与展望[J].海洋开发与管理,2013，（12）:7-12.

[7]李巧稚.国外海洋政策发展趋势及对我国的启示[J].海洋开发与管理,2008，（12）:36-41.

[8]曾繁正.西方国家法律制度社会政策及立法[M].北京：红旗出版社,1998.

[9]邓小平.邓小平文选[M].北京:人民出版社，1994.

[10]同春芬，李杰.实施政策性渔业保险制度的必要性与可行性[J].西安财经学院学报,2011，(4):47-50.

（责任编辑 矫海霞）

The Basic Ideas of Implementing the Marine Social Policy in the Background of the Construction of Maritime Power

Tong Chunfen/Yan Yu

The 18th CPC National Congress had established the construction of maritime power as a national strategy,its fundamental goal is rational utilization of marine resources,realizing the sustainable development of marine economy,ecology and society, and benefitting mankind.But,for a long time the disorder exploit of marine resources has caused marine environment pollution,decline of traditional marine fishery,marginalization of marine social groups,and marine social issues have become increasingly prominent.Therefore,how to improve the marine social group's quality of life,ease the gap between the rich and the poor in marine society,resolve marine social conflicts,coordinate interests,promote the harmonious development of marine society has become an urgent issue.This paper considers that marine social policy is an important part of the strategy of marine power,formulating and improving marine social policies is vital significant for the construction of Marine power.

Maritime Power;Strategy of Maritime Power;Marine Social Policy

P74

A

1009-3176（2016）06-103-（7）

*本文系国家社科基金资助项目“依法治国背景下我国海洋渔业管理制度改革研究”（15BZZ049）的阶段性成果。

2016-5-6

同春芬 女（1963-）中国海洋大学法政学院教授 公共管理系主任 博士严煜 女（1991-）中国海洋大学法政学院社会保障专业研究生