关于推进社会主义民主政治法治化的思考

金艳丽

（国家信访局，北京100017）

关于推进社会主义民主政治法治化的思考

金艳丽

（国家信访局，北京100017）

民主政治法治化是一个时代的发展趋势，以法治保障民主，以民主推进法治，对于民主政治建设意义重大。本文从深刻认识社会主义民主政治法治化的重要性和必要性切入，分析当前推进民主政治法治化建设的制约瓶颈，进而提出对策建议，以期在法治的轨道上推动社会主义民主政治建设健康发展。

民主政治；法治化；制约瓶颈；战略路径

党的十八届四中全会第一次提出，推进社会主义民主政治法治化。从政治发展的角度看，推进社会主义民主政治法治化是社会主义民主政治建设的关键环节，对于坚持中国特色社会主义政治发展道路，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，具有重要的理论意义和实践意义［1］。

一、推进社会主义民主政治法治化的必要性和重要性

2014年9月21日，习近平总书记在庆祝人民政协会议成立65周年大会上提出，“中国共产党领导人民实行人民民主，就是保证和支持人民当家作主。保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力”［2］。落实人民民主，推进社会主义民主政治建设，必须在法治化的平台上才能实现。

（一）民主与法治相互依存密不可分

民主与法治是时代的主题，二者具有十分密切的关系。没有法治的民主是假民主，只有把民主的理念、民主的内容、民主的程序真正纳入法治之中，用法治规范民主，用法治保护民主，用法治实现民主，这样的民主才是真民主。民主政治法治化的意蕴在于，通过法治规范政治行为、协调政治关系、解决政治问题，保障民主在政治中的参与性以及民主权利的实现，促进民主政治生活的良性运行［3］。

（二）法治是发展社会主义民主政治的根本保障

法治是国家治理现代化的突出特征，既是利益协调、权益保障的根本依据，也是化解矛盾、维护稳定的有效手段。因此，现代民主必须与法治相结合。从社会主义民主政治的发展来看，制度建设是根本性、全局性问题。只有从制度、法律的层面保障和发展人民民主，落实社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，才符合社会主义民主政治建设规律，符合政治现代化规律。社会主义民主政治，一方面要保证和发展人民当家作主，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民享有广泛的权利和自由；另一方面还要动员和组织全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设，发展社会生产力，不断满足人民日益增长的物质和文化需要，坚定地朝着中华民族伟大复兴的宏伟目标前进。要实现上述要求，只有坚持和实行法治的方略，通过完备的法制，建设社会主义法治国家，使人民当家作主的各项民主权利落到实处，使国家各项事业和工作在法治的轨道上进行，使全社会成员在宪法和法律的范围内活动，才有可能做到［4］。

（三）法治是社会主义民主政治建设的必由之路

党的十一届三中全会提出要“发扬社会主义民主，健全社会主义法制”［5］，人们深刻认识到“民主是法制的基础，法制是民主的保障”。发展社会主义法制以保障和推动人民民主的发展成为我国民主政治发展的重要路径。随着法制的深入发展，1999年我国宪法修正案将依法治国写进宪法，成为治国的基本方略。法治化建设便成为治国理政的发展方向。党的十八大报告更加突出民主法治建设在中国特色社会主义事业总布局中的重要地位，提出在今后的政治改革过程中，应当继续“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”。2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出“推进社会主义民主政治法治化”，掀开了民主政治法治建设的新篇章。由此可以看出，现代化进程中的中国民主政治法治化建设从没有停步，并取得了实质性的进展和愈益明显的成效。但是我们应该承认同西方发达国家相比，我国社会主义民主政治法治化建设基础比较薄弱，还要经历一个长期探索实践的过程，这就需要我们摸着石头过河，一步一个脚印去探索适合我国社会主义民主政治法治化建设的道路，这个过程必定是艰巨的、长期的。今天，我们已经形成了中国特色社会主义民主政治发展道路，但进一步将其完善好、发展好，还有很长的路要走，必须在实践中长期坚持并不断丰富和完善。

二、推进社会主义民主政治法治化的制约瓶颈

法律是治国之重器，良法是善治之前提。经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，实现了有法可依，但是在法律、制度、规范的实施和落实中还存在一些问题，使得民主政治法治化的进程不可避免地面临一些特殊的、深层次的矛盾。主要表现在：一是保证宪法和法律实施的具体制度和监督机制还不健全；二是关系人民群众切身利益的执法问题还比较突出；三是一些公职人员滥用职权、失职渎职甚至徇私枉法，严重损害国家法制权威；四是公民特别是一些领导干部的宪法和法律意识还有待进一步提高。在处理这些矛盾过程中，能不能坚守法治底线，能不能运用法治思维、法治方式来推动经济社会发展，从而实现民主法治化建设的目标，对我们是一个极大的考验。所以，认真分析当前我们面临的挑战以及原因，为下一步推动民主法治化建设做好理论和实践准备，是非常重要的。

（一）一些法律法规得不到有效实施，致使“制度空转”

习近平总书记指出：“法律的生命在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多的法律也无济于事。”目前，法治实施中存在许多突出问题，成为法治化建设中的主要矛盾。一是法治缺乏应有权威。一些法律形同虚设，法律实施效果差。全社会的法律意识特别是领导干部的法治观念、法治思维有待加强。比如一些上访者只相信领导的能力，而不愿相信法律的力量。“大闹大解决、小闹小解决，不闹不解决”，成为很多人口口相传的“法宝”，于是，部分上访者就采用极端的方式表达诉求。同时，一些领导干部只有维稳思维，忽略了法治思维，从而导致矛盾越积越多。二是有法不依的现象在一些地方、一些部门依然存在。法律生效后往往还要靠上级机关层层动员、发文件才能实施，没有行政指令即便有法定职责也不执法，有了行政指令就大搞“集中整治”、突击执法、运动式执法。一些地区和部门，在行政执法上，仍然存在薄弱环节，常常导致小问题拖成大问题，小矛盾酿成大矛盾，一般事件演化成恶性事件。尤其是人民群众关注的热点难点问题，在土地征用、房屋拆迁、社会保障等方面的问题更为突出。三是滥用职权、乱作为现象时有发生。不该管的要管，不该罚的也要罚，执法活动缺乏应有的一致性和公正性。强势执法、选择性执法、随意执法等，这种滥用，既是对法律尊严的无视，也是对公民权益的侵犯。地方利益和地方保护主义，执法者的腐败，执法者的执法手段不足，执法者人身安全保障不力，都是导致执法不严的重要原因。四是对法治活动的监督不到位。法律监督的体制、机制不健全，监督手段和措施不完善，监督效力不强。监督渠道很多，但效果不尽如人意，结果导致对执法活动的非法干预、地方保护主义和部门保护主义等等。

（二）没有把权力关进法律的笼子里，出现“法外用权”

法治要求全民遵守宪法和法律，就是要坚持宪法和法律的至上性和法律适用上的平等性。任何组织和个人，都不具有超越宪法和法律的特权，要绝对杜绝以权压法、以言压法、徇私枉法。法治发挥作用的一个重要方式，就是要约束国家公权力。所谓公权力行使不规范，主要表现在政府的决策不当、违法，政府的政策不公平以及执法不规范，暴力执法、选择性执法、不公正执法、不公正司法等各个方面。在某些干部特别是领导干部中，权大于法的人治观念和做法尚未消除，在实践中表现为多种形式。比如：以权压法，以言代法，个人意志凌驾于法律、制度和组织之上；崇尚个人专断、长官意志和行政命令方式，个人说了算，忽视民主集中制，否定法治原则、法治思维、法治方式和法律程序；崇尚官本位，搞特权、裙带关系，甚至滥用职权、以权谋私、徇私枉法、贪污腐败等等。

（三）公众参与不足，社会“法治根基”薄弱

在人民当家作主的政治制度中，公众是法治的社会根基，也是法治的主体。当前，社会公众参与不足，也是导致民主法治之路不畅的重要因素。从数量上看，党员人数不足全国人数的10%，是全国人数的少数。目前，各种意识形态严重冲击中国，对目前经济和社会发展现状不满意的人群数量也不少，不可能视而不见，也不可能回避。因此必须创造机会将他们纳入国家和社会建设的力量体系，为此要强调中国共产党领导下的民主参与和监督，否定威权制下的一言堂；强调各方面的协商和参与作用，体现执政党的协商精神和负责精神。按照法理逻辑，公众的表达、参与和监督权利设置缺位或者退位，公权就会越位甚至替位；公众的权利维护机制欠缺，公权就会滥用、缺位或者不到位。因此，法治存留缝隙必然破坏法制结构和法律主体力量的平衡，法治改革必须对这类现象予以杜绝。只有加强公众的参与和监督渠道建设，建立有序参与、表达、申诉和监督的制度和机制，协调公众共同操持国家事务，才能使公众身临其境地理解国家和社会建设的难处，化不满与不合作为积极地参与和合作，才能不断修正法治实施中存在的问题和不足，稳固中国的法治根基［6］。

三、推进社会主义民主政治法治化的路径思考

党的十八届四中全会《决定》指出：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”笔者看来，这段论述充分体现了民主与法治相结合的时代精神，揭示了中国民主政治法治建设的战略路径，即推进制度建设、党内民主、权力监督和协商共治。

（一）加强民主政治制度建设是社会主义民主政治法治化的基础

推进民主政治制度建设，光有文本意义上的法律制度是不够的，更重要的是把字面上的法律制度落实到实践中，建立健全保证法律制度科学有效运行的体制机制，这是当前需要突出解决的一个重大现实问题。正是在这个意义上，十八届三中全会明确提出了国家治理现代化这一重大命题。推进国家治理体系和治理能力现代化，把法律制度落到实处，必须进一步建构、形成支撑法律制度运行的有效治理体制和治理机制。从立法的角度看，必须把维护人民的根本利益和人民当家作主放在第一位，尤其要警惕在立法过程中的部门利益倾向和地方保护主义倾向。在赋予国家机关必要公共权力的同时，必须规定其相应的义务和责任，实现权责统一。从执法的角度看，实践中不同程度地存在着权力与责任不平衡的问题，权责脱节、错位、失衡的现象较为突出。因此，要完善制度、健全法制，使国家机关及其工作人员牢固树立为人民掌权、对人民负责、受人民监督的意识，时刻牢记自己所承担的责任和义务，自觉遵守法律法规，切实做到严格依法办事［7］。

（二）推进党内民主法治化是社会主义民主政治法治化的核心

中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，是社会主义法治的领导者。党内民主的法治化水平，必然影响带动着国家和社会的法治化水平。党的十八大以来，习近平总书记多次强调全党要运用法治思维和法治方式，将从严治党和依靠制度结合起来管党治党，为我们加强党的建设、依靠制度管党治党，特别是党内民主制度化法治化提供了基本遵循。党内民主要在推进党的建设制度改革的基础上，着眼于执政党与人民群众的互动关系，用党内民主法治化带动社会民主法治化。一方面，处理好党的领导与推进民主法治的关系。党是社会主义法治的倡导者和引领者。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是推进社会主义民主法治建设的基础保证。只有坚持党的领导，才能更好发挥法治的引领和规范作用，更好发挥法治在统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为中的建设性作用。另一方面，党必须在宪法和法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法、支持司法。习近平总书记指出“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，在法治轨道上推动各项工作”［8］。法治意识是人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从。实现党内民主法治化，需要在全党强化法治意识，把党内法规制度内化为信仰理念，外化为行为准则。据此，要努力做到：一是促进全党形成重视民主、重视法治的良好氛围。通过深入持久的民主法治教育，使广大党员不断提高法律素养，坚决摈弃“以言代法”“以权压法”等错误思想和做法，强化党内民主法治理念，坚持法治建设与道德建设相结合，形成坚持民主、遵守法制的自觉意识。二是抓住“关键少数”，不断提高领导干部运用法治思维和依法办事的能力。广大党员干部特别是主要领导干部要带头学法用法，切实提高维护民主、依法治理的能力，自觉运用法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情。三是健全有利于加强党内民主法治的各项机制。把党内民主法治建设成效作为衡量各级领导班子和党员干部作风建设、制度建设和工作实绩的重要内容，用制度法纪去推动党员干部民主法治能力的不断提高［9］。

（三）建立健全有效的权力制约监督机制是社会主义民主政治法治化的保障

一切权力属于人民，这是社会主义民主政治的核心内容和根本原则。在社会主义国家，一切权力都是用来为人民服务、为人民谋利益的。因此，对权力必须进行必要和有效的制约监督，否则就有可能导致权力的滥用和腐败。我们应在借鉴和吸收人类政治文明有益成果的基础上，从我国国情出发，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。建立权力制约监督机制，应做好两方面的工作：一是厘清公共权力边界。中央强调，要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。这些都是厘清公共权力边界的问题。十八届四中全会要求推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进政府权力清单制度，推进各级政府事权规范化、法律化。2015年3月，李克强总理在全国“两会”记者会上指出，要继续推进简政放权，加快推进“权力清单”公布，界定权力的边界。二是强化权力监督。严密的权力监督既是国家治理现代化的需要，也是推进民主法治的需要。强化监督，必须突出权力监督法制化。对于老百姓，法无禁止皆可行；对于公职权力，法无授权皆不行，真正把权力关进制度的笼子里。另外，必须突出权力监督的有效性。包括实行多种形式的领导干部述职述廉制度、重大事项报告制度、质询制度、民主评议制度和政务公开制度等，使权力的制约监督真正落到实处［10］。

（四）推进协商民主广泛多层制度化发展是社会主义民主政治法治化的重点

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化和民主化，对国家治理体系和治理能力现代化意义重大。将推进协商民主广泛多层制度化发展作为中国特色社会主义民主政治的发展重点，具有很强的现实针对性。它是适应我国社会结构深刻变化、利益诉求日益多样、各种性质矛盾复杂多变、公民政治参与意识不断发展而形成的制度安排［11］。扩大公民有序政治参与，是完善协商民主的现实途径。为此，要做好三个方面工作：一要加强政治参与制度建设。要不断发展和完善人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，这既是扩大公民有序参与的制度保障，也是其制度载体。同时，在此基础上建立和完善扩大公民有序政治参与的具体制度，如信访工作制度是中国特色社会主义民主制度的重要组成部分，要把信访纳入法治化轨道，处理好维权与维稳的关系、治标与治本的关系、信访部门与责任主体的关系，从根本上解决“信访不信法”“信上不信下”等问题，以法治意识引导公民有序表达诉求、提出意见建议。此外还要完善投票制度、听证制度、信息公开制度、民意调查制度等，为公民有序政治参与提供多层次的制度保障。二要拓宽政治参与渠道。近年来，随着网络技术的广泛应用和网民政治参与意识的增强，网络逐渐成为公众广泛参与社会政治生活的一种表达媒介。公民通过互联网行使政治权利、进行政治参与的现象日益增多，网络政治参与已经成为公民有序政治参与的重要形式。党的十八届三中全会把“实行网上受理信访制度”写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，网上信访制度具有直接性、公开性、平等性、快捷性的特点，不仅弥补现实政治生活中公民政治参与方式的不足，提升公民政治参与的积极性，而且降低公民政治参与的成本，拓宽了公民的政治参与渠道。作为中国公民参政议政、监督政府的一种有效形式，网上受理信访制度正在逐步走向成熟。三要提高公民政治参与能力。政治参与能力是衡量现代政治发展的一项指标，是公民有序政治参与的基础，直接影响政治参与的效果。为此要培养和加强公民的主体意识、权利意识、平等意识和参与意识，促进人的现代化全面发展，使之与社会主义核心价值体系建设紧密结合起来，明确政治参与的时代内容及其与公民个人切身利益的关系，增强公民的政治责任感，提高政治参与的自觉性和主动性。

［1］虞崇胜.推进社会主义民主政治法治化的深远意义［J］．中共福建省委党校学报，2015（02）.

［2］习近平．在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］．人民日报，2014-09-22（01）．

［3］丁志刚.坚持走中国特色社会主义法治道路［N］.甘肃日报，2014-10-27（11）.

［4］沈春耀.推进社会主义民主政治法治化［N］.光明日报，2014-11-06（01）.

［5］邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1993：276.

［6］傅治平.全面推进依法治国热点难点解析［M］．北京：国家行政学院出版社，2014：30，31，35.

［7］杨军.社会主义民主政治建设的重要内容［N］.人民日报，2004-06-15（09）.

［8］习近平．在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话［J］．中国人大，2012（23）.

［9］刘延宏.关于积极推进党内民主法治化的思考［J］.湖北函授大学学报，2015（09）.

［10］郭凤海.法治民主是社会主义民主发展的新阶段［N］.光明日报，2014-10-30（11）.

［11］宋俭.人民民主法治国家［M］．武汉：武汉大学出版社，2014：51.

（责任编辑：张迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.05.014

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1672－0911（2016）05－0014－05

2016-08-08

金艳丽（1967-），女，国家信访局司长。