精准扶贫模式及其法律保障探析

文 姚鹏宇

（四川大学法学院，四川成都 610000）

精准扶贫模式及其法律保障探析

文 姚鹏宇

（四川大学法学院，四川成都 610000）

推进精准扶贫工程是实现全面建设小康社会的必要措施，也标志着我国扶贫工程进入举国攻坚的新阶段。影响精准扶贫的因素包括社会组织参与扶贫的机制不健全、公私合作协力扶贫分工不清晰、社会支持扶贫制度体系亟待完善等。推进精准扶贫模式急需完善相关的制度支持保障体系，积极促成政府与社会组织的合作，建立行之有效的监管与问责体制等一系列手段，加大扶贫项目的投入和实施监督，实际提高脱贫致富的长远效果。

精准扶贫 扶贫模式 社会组织 合作

开展扶贫工作，是党中央根据我国国情现状，为实现中华民族伟大复兴作出的重大战略决策。减少贫困是全面建成小康社会的必由之路。十八届五中全会中制定和审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。鉴于此，有必要全面检视当前我国扶贫的各种实践的利弊，对其合法性进行严密论证，进而为探索扶贫工程的中国模式提供法律保障。以中国扶贫工作的法律保障为切入点，在新形势、新需求下，对国家扶贫法律观进行新的思考，进而在法治化轨道上回应脱贫致富的战略要求。

一、我国扶贫模式的现状

经过数十年努力，我国脱贫工程以取得显著成果。贫困形式已由最初的全面贫困转为区域性贫困。但是，随着贫困区域、种类等的变化，扶贫工程的难度也大幅度提升。其一，贫困区域逐渐特定在某些固定地区，如贵州、四川、云南等西部地区以及中部山区。各种因素的积累使得这些地方的脱贫工作变得异常困难；其二，贫困更具地域特色，情况复杂，传统的扶贫模式已经不能完全满足脱贫的需求；其三，贫困的原因日益多样化，地理位置、自然灾害、产业升级、人口流动等原因使得贫困问题更加复杂化；其四，贫困的代际遗传更加明显，单纯的物质扶持不能有效的扭转贫困的传播扩大；其五，由贫困导致的犯罪率大幅增长，贫困地区日渐成为盗窃、抢劫以及传销活动滋生的沃土。针对这些情况，中共中央于2013年提出精准扶贫方案，在此背景下，单靠有限的政府扶贫，难以满足我国脱贫的需求。

在我国当前国情下，政府主导的扶贫模式，不符合比例性原则，因此，相关工作时常陷入困境。其一，当前政府的根本职能向服务型转变，而政府的精力和作用终归是有限的，政府坚持扶贫符合必要性原则，但是，中国是发展中国家，如果政府长期单枪匹马应对贫困问题，长此以往将严重影响政府的职能效果。其二，政府大规模的扶贫工程，费用高昂，开销巨大，且由于程序、环节繁复，效率低下。其三，政府扶贫有严格的政策方针，但是面对现阶段提出的精准扶贫，政府的严格规划缺乏灵活性，往往不能及时应对实际情况。

2015年12月19日，广西壮族自治区旅游发展委员会与联合国开发计划署（UNDP）在广西南宁签署战略合作备忘录，宣布正式建立战略合作伙伴关系。双方将通过民族文化的旅游开发项目，以促进地区精准扶贫、精准脱贫，实现可持续发展。在旅游扶贫方式上，政府能够帮助贫困居民获得旅游开发所需的知识、物资等，但是，在后续运营调整等方面，这并不是政府有能力并且有精力管理的。在此情况下，社会组织的介入，无疑是最佳的选择。这种合作模式，也是市场引导与市场开发相结合的具体应用。政府经过分析，根据市场需求开发出适销对路的产品，从而获得最大收益，才能更好地提高民族贫困地区群众参与脱贫工程的积极性、主动性。而对市场的感悟，社会组织明显会比政府做得更好。［1］

二、当前扶贫实践及其合法性评价

（一）扶贫工程具有最大合法性

《联合国千年发展目标》推动了现代国际社会消除贫困的基本法律框架的建立，其具体目标为，“A.1990年至2015年间，将每日收入低于1.25美元的人口比例减半；B.使所有人包括妇女和青年人都享有充分的生产就业和体面工作；C.1990年至2015年间，挨饿的人口比例减半”。［2］同时，《世界人权宣言》中明确规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”；“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”。［3］推进扶贫工程，正是对人权保障的一种诠释。首先，生命健康权是人的最基本权利，是人类发展的基础，通过扶贫工程，提高生活质量，是捍卫生命健康权的捷径；其次，扶贫工程也是对平等权利的尊重，贫困的源头错综复杂，其中，民族歧视，男女不平等问题，是贫困问题形成的始作俑者。坚持扶贫工程，努力抑制不平等思想的滋生，是推动人类发展的有效之举；最后，扶贫工程也是保障儿童权益的积极举措。目前，全世界仍有数以亿计的儿童成长在资源稀缺和被剥夺的环境中，《2012年世界儿童状况》报告中指出，应将广泛的政策行动纳入到所有的发展战略中，以惠及遭排斥的儿童，并在贫富悬殊的环境中促进社会公平。［4］总而言之，人权是保证人生存发展的基本要求，而扶贫工程，是全世界的人权工程。通过各方努力，应对贫困问题，是解决相关一系列问题的有效之举，是维护世界和平与发展的必由之路。

截止2011年，全世界仍有10亿人口的极端贫困人群，减少贫困仍是全人类需要面对的重大挑战。中国是联合国常任理事国之一，也是全世界最大的发展中国家，脱贫工程在中国仍是一项艰巨的任务。我国宪法中明确写有：“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”、“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、“国家尊重和保障人权”等内容。此外，在2015年中国十八届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也指出：增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。由此可以看出，当前扶贫脱贫工作依然严峻，而且根据时空因素的转变，扶贫工作的方式、目的也应进行针对性的调整。因此，探索适合我国情况的合理、合法的扶贫模式，是符合时代要求的必然之举。

（二）国家扶贫模式具有常规的合法性

由国家力量主导我国的扶贫工作，具有常规的合法性。我国宪法第89、99条中明确规定了国务院及各级政府在经济建设、文化建设和公共事业建设中的重要职责。由此可见，我国政府力量是法律上明确规定的主持扶贫工作的主体。中共中央政治局于2015年11月23日召开会议，审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。会议指出加强党的领导，实行中央统筹、省级总负责、市县抓落实，逐级立下军令状，层层落实脱贫攻坚责任，由此，再一次强调政府在扶贫攻坚过程中的中流砥柱地位。类似的扶贫模式在国际上也是有迹可寻的。例如，美国政府通过开展大规模的反贫困行动，先后颁布《阿巴拉契亚地区发展法》、《公共工程经济开发法案》，旨在强调通过加大政府投资，强化基础设施建设和发展人力资本，发展落后地区经济，进而创造更多的就业机会。与此相类似的，英国实行了以社会保障为主的反贫困制度，通过重视反贫困的立法，充分发挥国家在反贫困当中的再分配职能，强化社会保障在反贫困中的分类实施等一些列手段，保证本国反贫困工作的顺利推进。［5］

（三）社会组织扶贫模式面临法律障碍

“社会组织”在不同的地方和不同的意识形态中，有不同的内涵和定义：在美国，叫“非营利组织”，在英国叫“公共慈善组织”，在德国，叫“志愿组织”，在法国成为“基金组织”，而在日本，他的法定称谓是“公益法人”。在我国学界中，“社会组织”是与“非政府组织（NGO）”和“民间组织”可以相互替换的概念。［6］

社会组织作为广泛利益群体的代表，其作用是不容忽视的。在西方国家看来，通过社会力量来表达自身的意愿，反馈对社会的不满，在客观上起到了在政治上维持少数意见者以及弱势群体的利益、创造一个顺应民意的政府的作用。［7］社会组织扶贫参与权同样可以认为源于我国遵守宪法和保障人权的要求。宪法保障人权，而人权也要求尊重人的生命健康权、发展权与不被歧视。当前，国内社会组织参与扶贫的模式面临许多法律障碍。社会组织参与扶贫工程，需要对社会组织本身提出很高的要求，同时须有相关的法律法规对其的产生、认定、活动、监督等一系列程序进行规定。然而，由于诸多原因，我国的社会组织以及相关法律法规的设立明显远远不能满足扶贫工程的要求。例如，社会组织准入的规制上，由于长期没有法律法规的明确、严格规定，这种“宽进”的准入漏洞造成社会组织良莠不齐，并且缺乏有效的管理和监督，组织内部管理混乱，财务状况不明晰，甚至导致“空壳组织”的泛滥，这都严重影响了社会组织的发展，使其难以有效地参与到扶贫工程中。

（四）公私合作模式的法律缺失

20世纪西方国家在公共事业领域，通过立法保障公私合作的形式进行了一系列的改革，并取得了可观的成果。我国在公共事业领域的公私合作虽然收获颇丰，但总体上是通过政策来指导工作的，因而目前仍然没有公共领域公私合作的专门立法，对合作如何进行、谁来监管以及市场化过程中各个环节发生争议如何解决等都缺乏明确的法律规则。现如今，我国在政府与社会组织合作领域，面临着既缺乏法制，更缺乏法治的尴尬局面，从而使得各项工作中面对争执的处理往往是以人治而不是以法治的方式解决，在若干不定因素的影响下，充满了随意性，影响和制约双方合作的进程。［8］

三、中国合作扶贫模式的法律保障

当今世界，没有任何一个政府、任何一个社会组织可以单独应对一国的贫困难问题。以公私合作的模式开展扶贫工作是大势所趋。依据中国当前的国情，应契合国家扶贫战略，综合考虑多元化合作扶贫，不仅需要建构政府扶贫和社会扶贫的合作模式，更重要的是，通过加强和完善法律、合理进行法律解释、配套法规政策，构建确保中国扶贫工程的良法善治体系。

2014年11月国务院颁布实施 《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》。该意见虽然规定内容较多，但位阶低，前瞻性不够，实际操作性较低，无法满足社会组织自主独立参与扶贫工程的需求。因此，在法治的框架下充分发挥社会力量的积极作用，这不仅是确保中国扶贫工程的应有之义，也是探索国家治理体系和治理能力现代化的一条基本路径。

（一）以依法治国为指导，将法治化贯穿于扶贫工程的全过程

2015年是联合国千年发展计划的最后一年，但贫困问题依然严重。在中国，仍有7000万人处于贫困状态，国内脱贫任务依然严峻。在传统理念上，政府被视为物质保障的主要供体，社会则被认为是受保护的主体。然而，随着国内社会组织的发展壮大，这种观念已悄然发生改变。因此，在扶贫领域不仅有必要加强公权力部门间的整合与协调，还应将构建公私力量的协作摆在重要位置上。

《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》表明了国家动员一切力量参与扶贫工程的意愿，也明确了创新参与方式和完善保障措施的途径。因此，在面临贫困问题的的共同治理上，在与公权力部门的关系上，应彰显社会扶贫组织的主体性、竞争性和协同性。

在合作扶贫的问题上，我国宪法所确立的人权和平等原则，使社会扶贫组织的主体性正当化。根据法律和合同赋予其相应的权限，建构与政府合作的新型协同关系，尤其是在确定扶贫对象、打造公益品牌、构建信息平台等方面，实现资源的整合、信息的共享、工作的联动，应是实现中国扶贫工程的最佳模式。推进精准扶贫工作、完成扶贫攻坚，把法治理念贯穿于扶贫工作全过程是我国构建法治社会的必然之举。目前，制定社会组织参与扶贫和两者合作机制的规范，应是建构扶贫最佳模式过程中法律保障的努力方向。

（二）确定社会组织参与扶贫的合法性

依据《中共中央发布关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中“实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫”的要求，我国应积极完善有关社会组织参与到攻坚工程中，最大发挥出自身在精准扶贫方面的优势，从而全面推进我国的扶贫工程。社会组织在西方国家起步较早，经过长期的发展，通过主权在民理论、新公共服务理论、协商民主理论等充分证明了社会组织存在的合理性。［9］近几十年来，我国的社会组织取得了骄人的成绩，但法律制度上的不完善，仍是阻碍社会组织进一步发展的绊脚石。在我国的扶贫工程上，社会组织同样面临着法律缺失问题。《中共中央发布关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出积极鼓励社会力量参与到其中。依据在私领域“法不禁止皆自由”的基本法理，结合国际社会的实践，确认社会力量参与扶贫工作当中是合情合法的。但是，如果相关法律法规得不到完善，社会力量还是只能望而止步，很难真正参与其中。目前，应把制定完善相关法律体制的工作摆在重要甚至首要位置上，将其一般原则和基础规定通过法律形式明确下来，将这一“灰色地带”纳人规范和监管中。在精准扶贫的新要求下，社会组织的力量至关重要。然而在目前，社会组织参与扶贫工程的法律认同依然欠佳。鉴于扶贫工作中个人利益的影响较大，须制定专门的法律或法规，确定社会力量参与扶贫的合法性；规范社会组织的准入标准;详细规范社会组织的运行机制以及其法律责任和监管机制。

（三）建构政府和社会组织的合作扶贫模式

作为扶贫工作中传统的中流砥柱，且在社会扶贫组织欠发达的情况下，政府为主的扶贫模式具有合理性。而未来，应坚信政府和社会组织的协同抗击贫困模式是确保中国扶贫工程的最佳选择。在宏观上，政府与社会组织是筑基与固强的关系。政府凭借其绝对资源优势，在扶贫工程中的全局性、决定性作用是不可忽视的，社会组织则是针对具体目标的特殊要求而进行的局部固强，是对精准扶贫政策的有力保障。在微观上，二者则是全维网与关键点的关系。对局部贫困地区来说，社会组织扶贫意味着“一揽子”全维性扶助，体现在对特殊情况的应对、专业人员的填补、急需设备的供应、针对性方案的编制与演练、后续问题的处置与总结等各个时空环节;但在社会组织力不从心时，政府力量将作为最后的“撒手锏”，发挥关键性作用。

从精准扶贫的词义上讲，“精”是 “选择”的意思，“准”代表着“水平”，就像一架天平，只有准，才会平。政府作为宏观调控的主体，在精准角度上很难做到细致入微。社会组织相比于政府，更加具有亲民性，其自身优势也使得在很多方面更容易获得成功。社会组织来源于社会，对社会具备更准确、更全面的了解。在具体实施精准扶贫上，社会组织必然是政府洞察实际情况必不可少的“眼睛”。

（四）加强社会组织扶贫的监管与追责

社会组织自身分散性、灵活性等特点，也意味着若法律不设计严格追责体系，且各方疏于监管，很有可能严重影响国家扶贫工程的效率，甚至造成不必要的损失。为防止社会组织良莠不齐、偷奸耍滑的乱象，政府与社会组织的协作合同不能草率签定，应谨慎设计，通过契约严格规范社会组织的品质和责任，避免出现责任空白。

自治能力是社会组织服务品质的前提。政府作为主管机关，应有所为、有所不为，依法做好对社会组织的培育、指导和监管工作，充分发挥各社会组织的行业自律组织的作用，使其在制度制定、工作方式、等级评定、奖惩处置等问题上有充分的决定权。同时，重视建立健全专业人员的评估体系，探索制定公私合作扶贫的标准合同，完善合作扶贫方案和措施的报备、公开和监督体系，这应是当前政府和社会组织需要积极携手迈出的第一步。

精准扶贫的首要工作就是扶贫瞄准，它是依据一定标准选择扶贫对象，将资金等扶贫资源投入使用，旨在使各种扶贫资源真正运用到贫困人口身上，实现脱贫。在扶贫瞄准过程中会涉及到瞄准的依据、对象及内容等诸多要素，这些要素之间相互联系、相互作用构成一个有机系统，形成扶贫瞄准机制。然而，在现实生活中，对象识别差异和项目安排不合理的现象比比皆是。这一方面是由于政府工作粗制滥造，营造形象工程，另一方面，也是一些社会组织迎合政府，无所作为造成的恶果。推进精准扶贫，必须重视政府与社会组织的彼此监督工作，两者必须以真诚的态度促进合作，互相监督工作，彼此纠正错误，互补不足，从而共同进步，积极面对扶贫攻坚战。

受传统观念的影响，人们更多的把保卫人权的任务交给国家来执行，而社会组织则被视为附加物。在扶贫工程攻坚战打响的今天，传统的模式已经不能满足精准扶贫的需求，这就势必要对以往的扶贫模式进行反思改进。促进政府与社会组织的合作，是时代的需求，也是我国管理公共事务领域的体制革新和推进依法治国政策的需要。构建公私合作并以法律作为其强大后盾，将是我国扶贫工程取得最终胜利的最强保障。

［1］王兆峰.民族地区旅游扶贫研究［M］.北京，中国社会科学出版，2011.12：48-50.

［2］王兆峰.民族地区旅游扶贫研究［M］.北京，中国社会科学出版，2011.12：48-50.

［3］联合国中文网站.联合国年年发展目标，http：//www.un. org/zh/millenniumgoals/poverty.shtml.

［4］联合国中文网.世界人权宣言，http：//www.un.org/zh/ universal-declaration-human-rights/index.html.

［5］左常升.国际减贫理论与前沿问题［M］.北京，中国农业出版社，2013：155-156.

［6］李俊杰.集中连片特困地区反贫困研究［M］.北京，科学出版社，2014.01：11-13.

［7］王卓.灾后扶贫与社区治理［M］.北京，社会科学文献出版社，2014：147.

［8］崔运武.论我国城市公用事业公私合作改革的若干问题［J］.上海，上海行政学院学报，2015（07）.

［9］戚建刚，易君.群体性事件治理中公共有序参与的行政法制度研究［M］.武汉：华中科技大学出版社，2014：45-50.

责任编辑：庆 玲

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：1008-6323（2016）01-0043-04

姚鹏宇，四川大学法学院硕士研究生。

2015-12-21