新合作主义的利益协调思想分析及其现实应用

文 李砚忠，缪仁康

（1.中共中央编译局；2.北京城市学院，100032）

新合作主义的利益协调思想分析及其现实应用

文 李砚忠1，缪仁康2

（1.中共中央编译局；2.北京城市学院，100032）

转型期的社会呈现出多元的利益结构形态，而利益多元化必然激化不同社会利益主体的矛盾。因此，将日益分化的社会利益主体及其不同的利益诉求整合起来，使之有序地传输到国家的政治中枢系统，并通过政府来有效协调社会利益关系，具有重要的现实意义。而以强调阶层合作，主张协商妥协为根本特征的新合作主义可以为全面协调利益关系、化解矛盾、缓解冲突、寻求社会和谐提供独特的研究视角。

利益分化 政府 新合作主义

一、新合作主义的渊源及核心观念

20世纪70年代初，有学者发现欧洲的一些国家在利益调节、政策制定方面不同程度地存在着合作主义倾向。于是，他们从中提炼出合作主义的理想模型，作为对这种机制与实践的一种概括。为了与二战期间和法西斯政权有染的合作主义的区别，将其笼统地称为新合作主义。

关于新合作主义的概念至今仍众说纷纭。正如菲利浦·施密特所形容的，人们“用很多不同的方式界定这一概念，对其付诸实行亦常常有争议”［1］。《布莱克维尔政治学百科全书》对新合作主义的定义是：“新合作主义是一种特殊的社会——政治过程，在这个过程中，数量有限的、代表种种职能利益的垄断集团与国家机构就公共政策的产生进行讨价还价，为换取有利的政策，利益组织的领导人应允通过提供其成员的合作来实施政策。”美国韦伯斯特词典对新合作主义的解释是：它是一个系统或一种原则，其中整个社会组成工业化的和职业化的整体，以此作为政治表达的机构，并在其管辖范围内在很大程度上可以控制其中的人员和活动，它强调劳动与管理的合作。

新合作主义的杰出代表施密特的概念表述在政治学界影响很大，他认为“新合作主义作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型。它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”［2］。“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成。它们被组合进一个有明确责任(义务)的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可，被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制”［3］。

施密特将新合作主义分为两个模式：第一，自由主义型或社会型。社团的领导人向其成员而不是政府负责。同时政府不直接指定不同部门之间协议的条件。第二，极权型或国家型。国家对社团行使自上而下的权力。两种模式的共性在于组织上的一致与合作。“在新合作主义体系中口号是和谐，不论和谐是真的一致还是由上边强加的”［4］。其后，豪沃德·维阿达将新合作主义简化为：强有力的指导性的国家；对利益集团自由和活动的限制；把利益集团纳入或者作为政府机制的一部分，使其在政府中代表其成员的利益帮助政府推行政策。

根据上述概念分析，新合作主义的核心观念由以下要点组成：第一，有国家参与，社会参与则以功能团体的形式出现，它们互相承认对方的合法资格和权利；第二，它的中心任务是将社会利益组织、集中和传达到国家决策体制中去，因而它代表着国家与社会的一种结构联系；第三，进入决策过程的社会利益团体是非竞争的关系，对相关的公共事务有建议、咨询责任；第四，进入决策过程的社会团体数量是限定的；第五，体系内的组织以层级秩序排列，并在自己的领域内享有垄断性的代表地位；第六，作为交换，对这些团体的领袖选举、利益诉求和组织支持等事项，国家有一定程度的管制。显然，新合作主义的核心体系是一种利益协调和代表体系，它有利益聚合和政府责任的双重作用［5］。在这一体系中利益团体通过联系政府获得参与决策咨询的机会，其社会地位得到承认和保护。这意味着一方面社会中分散的利益诉求按照功能分化的原则组织起来，参与到政策形成的过程中；另一方面从这种制度化的参与机制中，政府权力获得稳定的支持来源和控制权。

二、新合作主义关于利益协调的主要观点

“利益协调”是新合作主义的理论体系中出现频率较高的词汇，它要解释的所有问题几乎都离不开这个中心主题。新合作主义力图描述一种制度化的利益集合秩序来化解原来的结构性冲突，从而将社会不同利益有序地集中、传输、协调和组织，用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程常规性地吸收社会需求，将利益矛盾与利益冲突控制在公众可容忍的限度内。

（一）适度增加政府权力

政府和国家在新合作主义理论当中是一个 “中心概念”，正如考森所指出的，合作主义可以想象没有劳工组织，甚至没有资本，但却无法想象合作主义机制中没有政府［6］。新合作主义反对将政府看作是中性的、无所作为的组织，他们认为政府代表公共利益的自主性组织，它以全局利益为重从而超越于各种利益群体之上，并通过利益平衡机制协调利益竞争。现实中的政府在对利益团体及团体利益的存在进行认可，并就其是否吸纳到政治决策过程中发挥着十分积极活跃的作用。具体地说，政府和利益团体结合为一种协作而又互利的关系，政府承认利益团体在其行业中的权威性，这种保护使利益团体得以行使其职权，而利益团体作为在政府与其成员之间的中介机构，既代表成员利益又协助政府减少竞争中的冲突。政府减少了承受社会利益团体冲击的压力，社会利益团体也获得了正常的参与渠道和利益需求方面的保障。

（二）提倡政府在利益协调中的积极作用

新合作主义理论认为，在一个利益分化的时代，政府应发挥积极作用，正视利益主体多元化的现实，建立一种和谐的、互利的利益结构，构建有序的利益表达和利益整合机制，有效防止利益冲突强于利益整合的局面。在新合作主义看来，这种利益结构的改变是组织化利益团体充分发挥其正面作用的关键。这既是一个有效的代表形式，也是一个完善的社会政治结构，它体现的组织、理性、控制和协商等原则可以使政治过程避免混乱和冲突。

首先，政府不能因为部门利益而像一个利益集团一样直接介入政策的利益博弈过程，换言之，政府应该代表公共利益，以一个公正的中间人最大限度地发挥利益协调的作用，而不是既做裁判又做运动员，为实现本部门利益而制定政策。

其次，在利益协调和整合过程中，为避免利益集团在政策制定和执行过程中施加影响，从而导致政治不平等和利益非均衡现象，特别是因此而造成弱势群体和组织能力差的公众的利益难以实现，政府应该积极采取有效措施保障决策过程的公开化和透明化，同时加强政策决策机构与公众的信息沟通，有效监管各利益集团代表的行为，防止出现利益实现的两极分化。

最后，政府在利益协调过程中，要积极发挥相关部门的监督作用，依法规范利益集团的利益协调机制，尽量避免政策对少数利益集团局部利益有利而损害社会公共利益。

（三）作为制度安排的价值理念

新合作主义特别重视政府与利益团体之间相互合作、相互支持，在利益分化和利益主体多元化基础上对社会利益有机整合，维持相对均衡和协调一致。政府有选择地介入社会，通过强制性平衡作用，达到整合性的利益均衡。即通过政府主导下的政府与利益团体的合作达到社会利益的相对均衡、有序和协调，其实质就是“政府与公民对公共生活的合作管理，是政府与公民社会的一种新颖关系。”［7］新合作主义强调政府与利益团体之间一种合作的关系，并不是否定利益团体的相对独立性，而是强调利益团体通过制度化的渠道对政府事务进行参与和监督，同时也强调政府对利益团体的保护与促进。新合作主义认为合作是相对冲突而言的，在政府权威和社会利益团体分享治理过程中的公共权力时，必须重视相互之间的合作。政府让渡部分权力于社会，并不是要让它取代政府权威，而是为了更好地治理社会。事实上，社会利益团体也不可能取代政府权威。当然，政府权威与社会自治的合作应该是建立在民主基础上，是基于法治基础上的制度性、互动性合作。这种合作为利益团体和公众开拓更多参与空间，提高其与政府的制衡力量，从而培育了全社会的民主参与精神。

三、新合作主义对当代中国利益分化与政府协调关系的适用性分析

当前，如何处理利益分化以及利益分化与政府协调的关系，已经成为政治生活的重要内容。当代中国处理利益关系问题，可以借鉴新合作主义的合理成分，但由于特定的历史进程和制度框架，我们所说的新合作主义是有限度的，是以中国为本位的，要取其有用的成分，但又不能照搬其做法。这是因为，新合作主义都有其特定的经验背景和语境。运用这一特定的分析工具和价值取向来解释和规范中国社会利益分化与协调进程，显然会失灵。但是在处理转型期利益分化与政府协调问题时，新合作主义的分析框架和价值取向存在一些“合理的内核”，对中国政府整合社会利益问题不无启发性。新合作主义利益团体观的积极因素在于它重视秩序，提倡通过协商的途径解决利益追求。当前我国社会转型期的利益分化是具有积极意义的，由此引发的各利益主体之间的利益冲突也不是对抗性的，而是分化基础上的具体利益差别，这就决定了新合作主义强调政府对秩序建立的可能性和基础地位。

（一）新合作主义的思想背景与我国传统文化相契合

新合作主义的思想源渊于欧洲天主教教义、社会有机论和民族主义。天主教主张社会各阶级或阶层应和睦相处，努力消除经济与社会发展中的危险因素和不确定性，从而实现社会正义。社会有机论强调社会整体与部分、部分与部分之间关系的调适。民族主义主张民族共同体中个体成员利益对整体利益的贡献和服从，从而为新合作主义提供了精神支撑。三大思想渊源形成新合作主义的独特理念，即“提倡和谐、一致的社会秩序”，“认为社会是一个整体，主张重新解释自由主义理论中有关‘公共’和‘私人’领域的分野”［8］。新合作主义的目的是在利益分化的社会中，将不同的利益主体与国家权威紧密地联系起来，促使他们互相支持合作，探索他们可能达成合约的途径。

从比较的角度来看，新合作主义的思想背景与中国传统文化相契合，有许多相似之处。中国传统文化是一种以和谐为主导价值的文化，在以和为贵的文化理念下强调协调、共济、和谐共事。同时，中国文化里还包涵着丰富的有机论思想。中国古代哲学很早就形成了一种成熟的有机论思想——天人感应和天人合一论，认为“整个宇宙的所有组织部分都属于一个有机整体，都作为参与者在一个自发的自我生成的生命过程中相互作用”。从中国历史来看，中华民族一直就具有强烈的民族认同感和民族意识。改革开放以来，中国的综合国力得到提高，国际地位不断提升，中华民族的自豪感不断增强，实现中华民族的全面复兴成为中华儿女的共识和目标。这些都与新合作主义的精神有异曲同工之处。

（二）新合作主义特别重视在利益分化基础上的有机整合、相对均衡与协调一致

新合作主义强调政府权威的主导作用和控制力，主张制度性整合，希望政府和利益团体通过制度化合作，达到双方受益：一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化参与机制中，政府权力获得合法性来源和控制权。显然，对于当前正处在发展经济、维护社会稳定关键时期的中国而言，新合作主义无疑可以为社会稳定提供基础。新合作主义对于群体利益的强调以及对于群体利益参与政策制定与监督政府，为公众和利益团体的维权斗争提供的有效手段，既可以为社会的利益表达提供合法的渠道，使社会不满情绪得到疏通，又可以充分利用利益团体来贯彻执行公共政策，在政府和社会之间架起合作的桥梁，有效地整合社会各种力量来共同发展经济。多元格局的社会是一个利益分化的社会，必然存在很多社会冲突。政府提供制度化合作的途径则提供了一种利益协调机制，为不同利益主体之间的协商、合作和妥协提供规范化的平台，其着力点在于协调不同的利益关系，实现利益资源的公平分配，促进社会利益关系的平衡发展，实现利益整合，缓解社会冲突。另外，社会经济发展促进政治参与的扩大，造就参与基础的多样化，导致自动参与代替动员式参与。

（三）新合作主义理论与政府调控多元利益主体的现实需要相回应

面对当前我国社会利益不断分化、利益主体日益多元化的客观现实，政府所面临的一个重大课题就是如何把日益多元化的利益群体整合成一个有机整体，同时又不损伤社会发展的活力。因此，加大整合力度，构建和谐有序、相对均衡的利益关系就成为政府义不容辞的责任。首先，随着市场经济的发展。我国的社会结构正发生着深刻的变化，利益分化步伐加快，利益主体日益多元化，利益关系日益复杂化与显性化，社会利益主体的政治要求、利益诉求、文化观念初步呈现出各自的特点。其次，各利益主体的利益意识逐渐形成。各种非政府组织纷纷涌现，政治参与意愿高涨，各种行业协会、社会团体、基金会等非政府组织已遍布我国城乡，涉及社会生活各个领域。最后，随着利益主体的日益多元化，利益群体之间的矛盾和冲突日益显现。一部分社会利益主体自体制外产生，一部分利益主体从原有体制中分蘖成为游离力量，这种分化，使我们面对的利益主体情况更为复杂。不同的利益主体由于占有社会资源的不同和利益的差别，相互之间会产生各种矛盾甚至冲突。同时，改革的深入发展改变了传统的利益格局，一部分利益主体由于不能分享到改革成果而产生相对被剥夺感，进而对改革中的获益群体以及政府产生负面情绪，社会中会出现新的不稳定因素，给经济社会的持续发展带来严峻挑战。可见，如何适应经济社会的发展变化，有效调控多元利益主体关系、协调利益冲突、构建和谐社会，已成为政府义不容辞的责任。

［1］［2］［3］P.C.Schmitter.Corporatism as Organizational Practice and Political Theory，in W.M.Laffertv and E.Rosenstein，International Handbook of Participation in Organizations［M］.New York:Oxford University Press.1993.

［4］戴维·米勒.布莱克维尔政治学百科全书［M］.北京:中国政法大学出版社，2002：186-187.

［5］马秋莎.比较视角下中国合作主义的发展:以经济社团为例［J］.清华大学学报(哲学社会科学版)，2007（02）.

［6］张静.法团主义模式下的工会角色［J］.工会理论与实践，2001（01）.

［7］邵明昭.法团主义:整合多元利益主体的一个新视角［J］.宁夏回族自治区委党校学报，2006（06）.

［8］张静.法团主义［M］.北京:中国社会科学出版社，2005：34.

责任编辑：李 翔

D632.1

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：1008-6323（2016）01-0040-03

1.李砚忠，中共中央编译局发展战略研究部博士后；2.缪仁康，北京城市学院公共管理学院副教授，硕士生导师。

2015-12-21