全面深化改革视野下行政职能纵向调整的客观依据审视

文 胡业勋

（四川行政学院，四川成都 610072）

全面深化改革视野下行政职能纵向调整的客观依据审视

文 胡业勋

（四川行政学院，四川成都 610072）

行政职能作为政府一定时期内所负有的职责，并非是一层不变的，它会随着社会政治、经济、文化发展而变化，具有调整依据的客观性。时值深化改革期的到来，政府职能在进行横向调整的同时，也应进行纵向整合，从而与现代服务型政府的建设相一致。政府职能纵向调整不仅应对时间、地域等客观变量进行考虑，还应对多层级政府间的信息不对称等问题进行考虑，从而实现职能调整的合理与正当。

政府职能 纵向调整 客观依据

行政职能并非一成不变的，是随着社会政治、经济、文化、科学等发展而发展，变化而变化的，具有职能调整的客观性。根据行政职能横向与纵向的划分，横向上，出于行政效率、行政成本等因素的考虑，行政职能理应进行调整；纵向上，除上述因素之外，受各级政府之间信息的不对称性、政府的多层级性等因素的影响，政府职能也应该进行相应调整，从而符合现代行政管理体制的需要。

一、行政职能纵向整合的客观前提：现代服务型政府的建立

服务型政府作为现代政府建设的重要目标，不仅是完善社会主义市场经济体制的内在要求，而且是社会主义民主政治的必然要求，是贯彻科学发展观的必然要求。而所谓服务型政府，是建立在民主政治基础之上，同现代社会市场经济相适应，以服务社会、服务大众为基本职能的政府模型。［1］概念之下，服务型政府具有如下典型特征：其一，政府理念的以人为本。服务型政府之下，公民本位、社会本位成为该政府模型的基本价值取向，政府管理应该以为人民服务为宗旨。其二，政府职能的公共服务化。按照服务型政府“以人为本”的要求，政府应当以提供公共产品或公共服务为政府基本职能，从而保障群众基本公共服务水平的提升。其三，政府管理的廉洁高效化。服务型政府作为现代政府管理体制改革的基本目标，应该是一个精简、廉价、高效的政府。其四，政府行为的民主参与化和监督化。现代服务型政府应当将民主参与和民主监督融入到政府管理过程中，从而防止政府权力的滥用，预防腐败。可见，现代服务型政府的建立不仅要求我们坚持以人为本的管理理念，而且要求我们建立完善的公共服务制度，努力提高政府公共服务的数量与质量，实现公众公共服务的均等化。

服务型政府建设要求之下，实现途径则成为现代服务型政府能否建设成功的关键。毋庸置疑，服务型政府的建设当然是从政府管理自身出发，进行政府管理体制的自我革命，从而更好的服务于人民。按照程序与实体的一般分类，程序上，服务型政府应该严格行政程序，实现政府信息公开，建立阳光政府；实体上，服务型政府应该对传统行政体制进行创新，建设创新型政府。值此之下，政府行政职能的纵向调整则成为服务型政府建设另一种要求，即随着公众愈渐增长的公共服务需求，各级政府应该对彼此之间的行政职能进行纵向整合，从而提高政府公共服务的供给效率，特别是在当下各级政府信息不对称的情况下。当然，行政职能的纵向调整亦是政府体制创新的体现，旨在满足现代服务型政府的建设要求。

实践中，在各级政府的共同努力之下，服务型政府建设已初具成效，传统方式创新、机制创新的服务型政府已发生转变，逐步走向体制创新，推动着我国政府职能的纵向调整。诚然，服务型政府的建设系属现代行政管理体制改革中的必要之项，具有行政体制改革的促进作用；而就服务型政府本身，其也对政府行政职能的纵向调整提出了要求，是行政职能纵向调整的客观前提。首先，服务型政府建设下，公民日益增长的公共服务、公共产品需求，要求政府进行职能的纵向调整。对此，现实所给出的答案是各级政很难满足公民的公共服务需求，“政府在公共服务方面做得还不很不够”。［2］此时，政府职能的纵向调整则成为解决此问题的重要途径之一，即通过各级政府职能的纵向整合与划分，使各级政府在服务型政府建设中共同发挥作用，以保障政府公共服务的供给。其次，公共服务的均等化要求我们进行政府职能的纵向关系调整。改革开放以来，城乡差距、区域差距等成为我国经济发展中的主要问题，对应之下的公共服务也呈现发展的不均衡状况。解决此问题不仅需要从宏观上调整相关政策，加大对“弱势”群体的倾斜，而且需要从政府职能的纵向出发，通过政府职能的纵向整合来缓解当前公共服务不均等化的矛盾，从而满足服务型政府建设的需要。

综上，现代服务型政府建设理念之下，政府作为国家行政权力的执行者，亦是国家义务的执行者，具有提供优质、高效公共服务，且保证公共服务供给均等化的义务性。行政职能作为政府义务履行的具体体现，其纵向关系调整可有效促进政府公共服务的供给。可见，现代服务型政府的确立与建立，是行政职能纵向调整的客观前提。

二、行政职能纵向整合的客观变量：时间性和地域性

相对于行政职能横向整合来说，行政职能纵向整合是对各级政府之间的职能进行整合，从而建立起与各级行政机关能力相符的职能体系。改革开放以来，为将计划经济体制下的中央集权制转变为市场经济体制主导下的地方政府分权制，我国不断进行行政职能的纵向调整，转变中央与地方之间的关系，从而建立起与社会主义市场经济体制相适应的行政职能体系。传统上，政府行政体制的改革过程中，横向上的职能配置改革偏重，力度较大；纵向上的改革稍轻，关注度有待加强。然而，随着近年来“简政放权”，扩大地方政府职能范围等理念的强化，政府职能的纵向调整在一定程度上得到了加强，以保证现代行政体制改革的整体推进。形式上，行政职能的纵向调整取决于政府的各项政策文件，如《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，具有直接性；实质上，根据经济基础决定上层建筑的理论，行政职能的纵向调整应该根源于社会经济发展状况与环境，具有决定性和基础性。而在背后，行政职能纵向调整始终存在着两个永恒的客观变量——时间性和地域性。或许该变量并不能直接决定哪一级行政机关拥有何种行政职能，但其在客观上决定了行政职能应该进行纵向上的调整，从而使其符合现代行政管理体制改革的需要。

（一）行政职能纵向整合的时间性

行政职能作为政府特定时期基于社会经济发展而负有的政府职责，是对国家利益的实现和社会发展需要的满足，具有特定的时代性。行政职能纵向整合作为对上下级政府之间的职能调整，当然也具有特定的时间性，即受社会经济发展的影响，上下级政府之间的行政职能划分并非一层不变，而是随社会经济的发展而发展，变化而变化。实践中，我们也可看到有些行政职能此时不需要下放或者上移，但受社会经济发展的影响，构成该项行政职能的因素发展变化时，此时便应该对上下级之间的政府职能进行纵向整合，从而促进社会经济的发展。以行政审批职能调整为例，自2002年国务院第一次取消行政审批项目以来，我国政府就不断进行行政职能的纵向调整，到2013年，国务院下放行政审批事项共计364项；地方各级政府职能调整上，以重庆市为例，自2001年《重庆市行政审批制度改革若干规定》发布以后，到2013年《重庆市人民政府关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》的出台，先后10次对政府行政审批职能进行调整，以促进地区经济的发展。可见，随着社会经济发展状况的变化，各级政府也应当进行政府职能的纵向调整，从而建立起于社会经济发展相适应的政府职能体系。当然，受我国行政体制改革现状的影响，当前政府职能纵向调整主要表现为行政职能的下放，从而保障地方政府履行相关义务的能力。

（二）行政职能纵向整合的地域性

当前，如何根据社会市场经济发展和经济体制转型的需要，重新配置各级政府职能，推动行政转变，是深化中国行政管理体制改革的重心。我国各级政府职能定位必须从权利配置结构与面临的治理环境去考察。［3］可见，除时间性之外，影响政府职能纵向整合的客观变量还应包括地域性，即在当前以政府职能下放为主的形势下，各级政府职能之间的纵向整合应充分考虑地区经济发展状况与区域治理环境，从而建立与地区经济发展相适应的纵向政府职能体系。

根据公共物品受益理论，公共物品具有消费上的非排他性和产权上的难以界定性，每个个体的消费都不会导致公共物品消费上的减少，公共物品具有不可分割性和收费上的不可行性。而囿于政府公共产品供给种类的不同，我们可将其分为物质性公共产品、服务性公共产品、制度性公共产品三类。其中，物质性公共产品作为实体性公共产品，是由辖区内政府提供，具有典型的地域性，如城市基础设施的供给；服务性公共产品和制度性公共产品作为非实体性公共产品，其供给往往涉及两个或两个以上的行政区域政府，此时便需要通过更高层级的政府来协调，从而解决好实践中的公共产品供给问题。这样一来，仅涉及某个区域的公共产品供给，应尽可能将公共产品的供给事权交由该区域政府；相反，如果公共产品供给涉及到跨区域或跨层级，则应该由高层级的政府来供给，从而保证公共产品供给的效率。［4］可见，公共物品供给理论之下，并非所有的公共产品都需要由中央行政机关集中供给；而地方政府作为公共产品的主要供给主体，也不能实现公共产品的完全供给。此时便需要政府根据地区经济发展情况来进行纵向职能整合，将属于全国性受益的公共产品交由中央政府供给，将属于地区性受益的公共产品交由地方政府供给，从而保障政府职能的履行效率。

三、行政职能纵向整合的客观需求：信息不对称性和多层级性

我国政府职能的纵向配置并非是一个自主变迁的过程，而是一个不断适应的调整过程，即属于诱致性的制度变迁［5］。改革开放以后，我国不断进行政府职能的纵向调整，简政放权，以期建立与市场经济体制相适应的政府体制。理论上，我们可按照公平、有效的制度要求，建立平衡、高效的政府职能纵向体系；现实中，受各种行为和激励因素的制约，纵向行政职能结构体系并非能够达到应然层面的状态，具有现实的制约性。继行政职能纵向整合的客观前提与客观变量探讨之后，我们更应该从行政职能纵向调整的客观需求出发，从而理清行政职能纵向整合的客观依据。

（一）政府间信息的不对称性

根据萨缪尔森对公共产品供给最佳模型的分析［6］，政府作为全知全能的公共产品供给者，知道每一个公共产品需求者对公共产品的真实偏好，且能够按照这一偏好为社会提供公共产品。该模型之下，存在一个假设，即政府作为公共产品供给者，其了解广大公共产品需求者的差异性、多样性、变动性等是不需要成本的，即不存在上下级政府之间的信息不对称问题，地方政府也是不需要存在的，中央政府完全能够按照公民不同的公共产品需求偏好而提供其所需要的公共产品。显然，该种公共产品供给的最佳模型是建立在政府应然的层面上，缺乏可操作性。

现实中，政府作为社会的管理者，不仅与公共产品需求者之间存在需求信息的偏差，不知道公共产品需求者的真实偏好，而且政府在获取公众公共产品需求信息时，需要付出相应的成本。对此，特里西直接提出了公共产品偏好误识问题，指出与中央政府相比，地方政府更能够了解地区公众对公共产品的偏好。而实际中，我们也可看到地方政府不仅具有了解公众公共产品偏好的地理优势，而且具有成本优势，即地方政府收集公众各项公共产品需求信息所需成本较小，有利于行政效率的实现。此种情形之下，作为“理性经济人”的中央政府或上级政府，自然倾向于通过基层政府或下级政府来了解公众的公共产品需求；而地方政府在信息、成本等优势之下，也应该承担相应的公共服务供给职能。

由此，基于各级政府之间的信息差异，我们更应该对政府间的行政职能进行纵向整合，从而满足政府公共产品供给的需求。

（二）政府的多层级性

自建国以来，我国便建立了从中央到地方的五级行政体制。体制之下，除《宪法》等法律规定之外，地方政府职能的获得多取决于国家权力机关和中央政府机关的授权。形式上独立的地方政府具有了中央政府分支机构的性质，特别是省级政府。该种性质决定了地方政府职能在很大程度上来源于上级政府的权利配置和国家权力机关的安排，国务院统一领导全国各地方政府的行政工作，加上地方政府的多层级性，各级政府行政职能的配置往往通过科层或体制层的方式来实现。由此，上级政府颁布或发行的法律法规、政策文件往往成为地方政府职能配置的重要来源之一。例如，2013年5月《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》公布之后，各地方也相继出台了相应的政策文件，如《四川省人民政府关于取消、调整行政审批项目的决定》，从而保持与中央政府相一致的改革步伐。同时，多层级政府体制影响之下，“职责同构”也是当前各级政府职能配置中的主要方式，即各级政府关系中，不同级的政府或部门在纵向间职能、职责、机构设置上呈现高度统一或一致，实践中表现为“上下对口、左右对齐”。例如2004年国务院设立应急管理办公室，到2005年，各省级政府也设置了相应的应急管理办公室，且传承到市、县。当然，多层级政府体制影响之下，我国并非一定要对各级政府职能进行纵向调整，只有当各级政府职能不合理时，我们才能对其进行调整，而政府体制的多层级性也应该成为行政职能纵向调整的客观依据。

［1］徐衣显.转型期中国政府经济职能研究［J］.北京：中国财政经济出版社，2007：序言.

［2］朱光磊.中国政府发展研究报告（第2辑）——服务型政府建设［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：154-175.

［3］马斌，徐越倩.地方政府职能转变的的内在逻辑权利配置的分析框架［J］.中共杭州市市委党校学报，2010（06）.

［4］董建新，李叶兰.纵向政府间事权划分标准：基于行政审批事项的实证分析［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2010（05）.

［5］林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁.［美］科斯、A·阿尔钦、D·诺斯.财产权利与制度变迁［M］.刘守英译.延边教育出版社，2004：122.

［6］张斌，杨之刚.政府间职能纵向配置的规范分析［J］.财贸经济，2010（02）.

责任编辑：庆 玲

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胡业勋，四川行政学院法学教研部副教授。

2015-12-20