新时期云南省军休干部服务管理改革发展现状与对策研究

卢振义 秦志民 刘惠萍

军队离休退休干部移交政府安置管理，是党中央、国务院、中央军委为加强国防和军队现化化建设作出的战略决策，也是民政部门的一项重要职责和光荣而艰巨的任务。军休干部服务管理工作，是党和国家老干部工作的重要组织部分，也是社会保障的一个特殊组成部分，其主要任务是：加强服务管理工作的规范化和制度化建设，落实军休干部的政治待遇和生活待遇，为其安度晚年提供组织保障。随着经济社会快速发展和军队各项改革步伐加快，军休服务管理工作既面临着许多新情况、新问题和新矛盾，也有许多新机遇，只有顺应深化改革的大趋势，融入民政事业转型升级和改革创新之中，进一步创新体制、完善机制，强化服务、提高效能，才能更好地保障军休干部合法权益，促进国防和军队现代化建设，为实现强国梦、强军梦提供有力支持。

一、推进云南省军休服务管理改革的重要性和必要性

云南省系边疆、民族、山区、贫困“四位一体”经济欠发达省份，虽不是兵源、接收安置军休干部大省，但“麻雀虽小、五脏俱全”，加之云南相对特殊的省情、民情，军休服务管理工作任务重、矛盾多、压力大。20年来，各级党委、政府尤其是民政部门始终站在政治高度，从巩固国防、维护社会稳定的大局出发，切实加强军休干部安置管理和服务保障工作，因地制宜改革创新，取得了可喜成绩，创造了一些亮点和经验。与此同时，也面临着较为突出的改革制约因素。

从外部环境方面看，随着城镇职工住房、医疗、养老等社会保障制度改革的不断深入，以家庭养老为基础、以社区服务为依托、以社会养老为补充的养老机制逐步形成，以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系日益成熟。这就要求我们超前筹划、乘势发展，建立与经济社会发展相适应、与国家和军队相关改革相协调的军休干部安置工作新机制。从内部环境方面看，2005年国家改变安置方式，军休干部由集中变分散安置，医疗保障从过去的公费医疗普遍改为医疗保险，服务用车由过去配置专门用车改为发放交通费，服务管理方式由单一的国家保障改为国家保障与社会化服务相结合。人员的大分散、需求的多样化，要求我们进一步优化整合服务管理资源，调整更新服务保障内容和模式。从军队建设方面看，全军正围绕建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队强军目标，加快推进体制编制、人力资源等各项改革。我们在服务军队优化规模结构，适应军官职业化改革趋势等方面，面临的任务更重、标准更高、挑战更多。从自身工作方面看，仍存在体制机制不够完善、服务体系不够健全、保障资源不够充足、发展不够平衡等矛盾和问题，直接影响着服务管理层次和水平的提高，要求我们深入思考、认真研究解决。

事实证明，20多年不变的管理模式今天受到前所未有的挑战。单一的、固定的、低层次的服务保障方式，已无法满足军休干部不断增长的物质文化需求。怎样改革原有的模式，与时俱进适应市场经济要求，积极探索将军休服务管理融入国家养老服务体系和社会化服务管理的路子，已摆在了民政管理部门和军休服务机构面前。因此，推进军休服务管理改革势在必行，是适应国家和军队各项改革的必然选择。

二、云南省军休干部服务管理改革的路径分析

（一）军休干部服务管理改革的历程

自上世纪八十年代初开始，军休干部服务管理工作从无到有，不断发展提升，管理制度、服务保障等体系不断完善。1984年，国务院、中央军委批转民政部、总政治部《关于做好移交地方的军队离退休干部安置管理工作的报告》，明确提出军休干部统一由各级民政部门建立安置管理机构进行服务管理。1990年，民政部下发《军队离退休干部休养所暂行规定》，重点明确了干休所的性质和任务，军休干部服务管理工作和军休所的建设步入正规发展轨道。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅下发关于进一步做好军队离休退休干部移交政府安置管理工作的意见，第一次以中央文件形式对军休干部安置管理作出重大调整：放宽安置去向，改“大集中小分散”为分散的多元化安置，对政治、生活待遇和住房、医疗保障进行明确，并提出服务方式由单一的国家保障改为国家保障与社会化服务相结合的要求。这个文件的出台，标志着军休工作进入多元化、社会化发展新阶段，同时激发了全国各地军休服务管理改革探索的积极性、创造性。2014年，民政部颁布《军休服务管理办法》，进一步丰富了国家层面政策规定；2015年下发《军队离退休干部服务管理机构指引》，针对新时期军休服务管理工作的不断更新变化，对进一步加强军休服务管理机构建设、创新服务管理模式、完善服务保障工作机制等方面提出更新更高的要求。从1990年中央决定将军休干部移交地方安置管理至今，先后出台千余部文件，涉及接收安置、待遇落实、服务管理等方方面面，形成了较为系统、完备的制度体系。

(二) 云南省军休干部服务管理工作基本情况

云南省始终坚持“以军休干部为本，为军休干部服务”的工作理念，紧贴省情实际，着眼推动工作，以深化机构改革、建立军休服务中心为牵引，理顺关系、整合资源，规范服务、创新发展，军休干部的“两个待遇”得到有效落实，六个“老有”得到充分体现。

1.规范接收安置程序，逐步形成科学的运行机制

在移交方式上，变批次为年度移交。每年按照国家下达的安置计划，认真做好安置去向审定和接收安置工作。截止目前，全省共接收安置军休干部近7000人。在安置形式上，变集中为分散安置。坚持“只要部队交得出，地方就接得下”，联合部队向移交人员宣传安置和待遇政策，打消其顾虑，增强他们的归属感和信任感。接收安置程序严格实行“三见面”，做到移交单位、接收安置部门和军休人员“三满意”。形成了民政部门牵头，财政、人社、劳保、卫计、教育、公安等部门联动配合机制，积极落实接收安置各项工作。在体制机制上。各级民政部门根据工作需要设立机构、配备人员、完善设施，形成民政局、军休中心、服务站“三级管理”的服务保障新格局。全省现有100多个军休服务机构，其中军休中心（所）50多个，为军休服务管理工作打下了坚实基础。

2.认真落实各项待遇，提供有力服务保障

在政治待遇上。各级民政部门高度重视军休系统的党组织建设，各军休机构积极开展组织生活，帮助军休干部及时了解国际国内形势、党的路线方针政策、各地党委政府和有关部门的重要工作情况，各服务管理机构结合当地特点，组织军休干部参加大型活动、开展节日慰问等，充分保障其政治权利，为他们搭建走出庭院、发挥余热、奉献社会的平台。在生活待遇上。严格执行有关政策规定和具体标准，及时传达有关文件，公示发放数据，使军休干部对各项待遇执行的条件、标准和时间心中有数；及时足额发放离退休金和各类补贴补助。省军休中心、各州市军休机构每年分批组织军休干部开展文体比赛和疗养，定期走访了解困难和具体需求。在医疗保障上。全省军队离休干部医疗保障已纳入当地医保中心统筹管理，实报实销；退休干部及离退休干部随军无工作的家属、无军籍职工，部分纳入当地医疗保障。出台了《云南省移交政府安置的军队离退休干部及随军无固定经济收入的家属、遗属医疗补助办法》，把这部分对象纳入城镇居民医疗保险，并每两年组织一次随军无固定收入遗属体检。昆明市针对师职军休干部较多，积极协调医保部门出台了享受地方厅级干部医疗待遇政策，此外还有效解决了遗属医疗困难。在住房保障上。各地认真贯彻落实民政部等军地6部委关于军休干部住房制度改革的文件，到2014年底完成了军休干部房改工作。

3.创新服务管理内容和方式，军休工作良性发展

因地制宜改革创新，积极探索国家保障与社会化服务保障新模式，以成立省军休中心为牵引，在昆明市五华区、临沧市进进成立军休中心试点改革，并把他们的做法和经验向全省推广。同时，省民政厅将各地成立军休中心纳入“十二五”规划，旨在进一步改进和加强军休服务管理工作。经过多年的努力，全省军休服务管理水平显著提升，实现“服务工作区域化、经费发放银行化、医疗保障保险化、日常活动社区化”。针对军休干部进入高龄、高危病多发期，为其购置GPS卫星定位手机；对独居、“空巢”的军休干部实行“包干服务”；开通军休干部、空巢老人、丧偶老人/遗属、特殊困难人员“服务线”；投资6700多万元建成集健身、棋牌、娱乐等多功能为一体的省军休干部活动中心；成立合唱、舞蹈、戏曲等兴趣小组，组建军休干部艺术团、老年艺术学校、军休干部书画院等。每两年举办一届全省军休干部“夕阳红杯”文艺体育比赛大会和书画摄影赛。同时，10年来先后组织开展了“云岭老战士牵手互助行动”，援建“云南军休敬老院”、“云南军休希望小学”，组织“云岭老战士爱心水车”捐赠活动等，军休干部累计捐款千余万元。全省军休机构在各级政府和民政部门的重视、支持下，运行效能和优势充分体现，服务管理多元化、社会化已成为普遍趋势，社会影响力不断显观，得到了各级党委政府、部队和军休干部的肯定与好评。

（三）存在的主要困难和问题

长期以来，受思想观念、传统“单位式”、单一型服务管理模式和全省经济落后等因素的影响与制约，全省军休工作存在资源配置不均、服务能力落后等问题，有的还较为突出，难以满足军休干部日益增长的多元化养老服务需求，主要表现如下。

1.设施设备老化陈旧，客观制约了军休工作发展

由于全省军休所基本上建于上世纪80年代初、中期，普遍存在：住房建筑年代久，抗大震、强风能力弱；庭院空间小、活动场所拥挤；基础设备陈旧，排污和水电管网不系统不规范，功能不完善，因当年建设标准低、投入不足，致使今天改扩建难度大、发展后劲不足。同时，受客观条件限制，住所人员特别是分散安置的军休干部，更是缺乏固定、合适的学习娱乐活动场所。这些已成为当前军休干部反映最强烈急需解决的问题。

2.接收安置情况的复杂性，增大了工作压力和难度

一方面早期移交安置的军休干部进入高龄、高发病的“双高期”，还有空巢、独居、伤残的，他们大多行动不便，难以参加集体活动，对军休所的服务依赖性大。另一方面，近年移交安置的军休干部年龄相对年轻、思想活跃，对服务保障要求较高，加之伤病残退休士官逐年增加，军休干部（含士官）成份复杂，年龄、经历、阅历相差大，兴趣爱好不同，需求多元化。随着移交速度加快、接收数量增加、安置分散、人员结构变化大，呈现大分散小集中的状况，由此给服务管理工作带来较大压力和难度。

3.服务管理体制不顺，影响工作队伍稳定

新时期繁重的军休安置任务和服务管理工作，与薄弱的接收安置能力之间存在矛盾。如工作人员力量不足：因工作人员是中央编制，虽然民政部、财政部、人社部、中编办联合下文，要求将这类人员退休后纳入当地社保，但从实际来看，有大部分州市县未落实，就连省军休中心工作人员退休后也未被纳入社保，带来了工作人员的后顾之忧和单位的经费负担。再如，绝大多数军休机构靠中央财政维持运转，地方财政投入较少甚至没有纳入预算，致使工作人员的工资待遇保障有难度，基础设施建设比较薄弱，接收安置和服务保障能力难以大幅提高等等，一定程度地影响了工作积极性。

4.服务管理水平滞后，难以适应多样化需求

受各种因素制约，服务管理机构设置不够科学；部分军休所接收安置少或自然减员，造成机构规模小；退休不退编导致工作人员力量不足；部分军休机构存在行政化、机关化倾向，重管理、轻服务；有些地方军休工作还停留在低层次上，服务内容单一、方式方法简单、保障手段落后、运转效率不高；工作人员业务能力和整体素质参差不齐。如此种种，致使军休干部不断增长的精神文化需求与服务管理之间出现矛盾。

5.医疗待遇有差异，军休干部有反映

首先是医疗资源多与少的矛盾。医疗条件好的医院大都集中在省会城市和州市政府驻地，部分军休干部在当地难以享受较好的医疗保障服务，遇到危重疾病只能离开当地就医，为本人及家庭带来诸多不便。其次是报销比例高与低的矛盾。有些州市医保定点医院是所属三级甲等医院，根据接收安置地医保规定报销比列是60%，这对部分军休干部特别是伤病残的来说，剩余部分支付起来较为困难。最后是措施落实进度快与慢的矛盾。有些军休干部的医保缴费年限低于地方退休缴费年限，需要补足后，才给办理退休医保待遇，其办理过程较正常退休的军休干部多几个月甚至半年以上。

三、对策及建议

军休干部是一个特殊的群体，军休工作政治性、政策性强。军休服务管理改革具有很强的指向性，就是对服务管理方式、管理体制以及运作机制的调整改革。随着国家和军队各项改革步伐加快及深化，接收安置军休干部数量将会持续增加，军休干部安置的“大分散”格局已经形成。军休服务管理工作必须适应改革发展新形势，紧紧围绕落实“两个待遇”、实现“六个老有”，坚持“政治关心、生活照顾、服务为先、依法管理”原则，因地制宜、实事求是，逐步探索形成适应现实需要、具有本地特点的新模式。

（一）进一步健全完善组织保障机制

军休服务管理改革，事关维护国家改革发展稳定大局，事关国防和军队现代化建设，事关军休干部的切身利益，涉及面广，牵扯部门多，协调任务重。各级民政部门要进一步深化对军休工作地位作用和特殊意义的认识，积极争取党委、政府的重视和支持，将军休干部服务管理工作列入重要议事日程，纳入年度重点工作评估考核范围，作为创建双拥模范城（县）活动的重要内容，同部署、同推进、同检查、同落实。坚持政府领导、民政部门主管、服务管理机构组织实施的原则，严格落实责任制，进一步强化各级分管领导、军休安置部门和服务管理机构的责任，把目标任务细化分解到岗、责任到人，形成各司其职、齐抓共管的工作格局。民政部门要充分发挥牵头指导作用，进一步完善内部联动和内外协作机构，在人力、物力、财力等方面，加大与财政、人社、医保等部门的协调力度，以争取更大更多支持。各军休机构负责人要切实负起法定代表人的责任，带好队伍、建好家园，建章立制、科学管理，带领所属人员把工作组织好、实施好。

（二）进一步健全完善服务保障机制

认真贯彻落实民政部颁布的《军休干部服务管理办法》和《军队离休退休干部服务管理机构工作指引》，以及省的有关规定和要求，结合实际调研出台相关的实施意见，进一步拓展服务内容、创新服务方式、提升服务效能，推动全省军休服务管理水平上层次上台阶。一是贯通一张网。根据安置管理工作实际，积极协调政府有关部门按照统一规划、优化结构、精干高效、强化服务的原则，建立“军队离退休干部服务管理中心—军休所—服务站”层级服务管理网，实现分层、分级、集中管理，建立横向到边、纵向到底的管理网络，最大限度下移工作重心，延伸服务触角，为联系服务军休干部搭好桥、铺平路。二是搭建一个平台。积极推进社会化服务，建立文化、体育、法律、医疗、家政服务、社工进军休中心（所、站）长效服务机制。鼓励社会组织、社会工作者、志愿者等社会力量广泛参与，提高服务军休干部的质量和效益。有条件的地方，可采取专项购买或签约合作等方式，在医疗康复、家政服务、生活照料、精神慰藉等方面，为军休干部提供优惠的专业化服务。结合托老中心、日间照料中心等社会养老服务设施建设，突出做好对高龄、空巢、病重、失能和半失能等军休干部的服务。三是构建一个活动网络。建立军休服务管理活动中心、军休所和服务站活动室，通过新建、改扩建、购置改造等方式改善服务条件，按照资源整合的原则，突出“一室多用”，合理设置会议室、活动室、阅览室、荣誉室等场所，建立必要的室外文化体育活动场地，为军休干部就近就便参与活动提供平台。进一步深化活动内涵、创新活动形式、丰富活动内容，通过开展丰富多彩、各具特点的文体活动，进一步拉近深化军休干部和工休人员之间的感情。并以此在“大分散”管理模式下，实现对军休干部服务管理的大集中、全覆盖、高实效。

（三）进一步健全完善队伍保障机制

改革必将给军休服务管理体制和整体工作带来巨大的生机与活力，同时也对军休工作者的素质提出了更高的要求。着力加强队伍建设，健全组织机构，建立完善的规章制度，坚持用制度管人，从而保证能够适应新形势的发展，更好地服务军休干部。一是着力增强所（站）领导的组织领导能力。坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，注重选拨综合素质高、事业心强的同志担任主要负责人，进一步明确职能、职责。通过系统培训、参观见学、交流研讨等途径，不断提高所（站）领导的统筹谋划、执行决策和落实工作的能力。二是着力增强服务能力。进一步强化工作人员服务意识，加强思想政治、作风纪律建设，实行挂牌服务，公开服务承诺，主动接受军休干部监督。加强教育培训，有计划开展岗位练兵、业务竞赛等活动，鼓励并支持参加社会工作师职业资格认证考试，全面提升工作人员的思想政治素质、政策理论水平和服务管理能力。三是着力增强军休干部管委会的桥梁作用。注重选拨办事公道正派、热心服务群众、善于沟通交流，在军休干部中威信高、能力强的军休干部担任管委会主任。管委会要及时了解掌握并反映军休干部合理意见，维护军休干部合法权益；教育引导军休干部珍惜荣誉，发扬传统，保持晚节；发挥军休干部自我教育、自我管理、自我服务的作用以及主动协调、融洽内部关系的桥梁作用。

（四）进一步健全完善经费保障机制

严格执行财经法规制度，加强军休经费管理，对离退休人员、服务管理等经费坚持专款专用，按照国家会计制度和财务管理规定设置账户、账目[1]。积极协调财政、卫计委等部门，将军休事业发展经费纳入同级财政部门预算，切实落实好军休干部服务管理机构工作经费和工作人员各项待遇以及国家规定的由地方财政配套的军休干部医疗补助、服务管理机构用房建设等经费，确保中央规定的各类配套资金及时足额到位；健全完善内部财务管理控制制度和流程，坚持大额资金支出集体议定制度，主动接受有关部门监督审计，防止违规违纪现象发生。通过地方立项等方式或整合社区养老资源，争取将军休干部服务管理机构基础设施建设纳入养老体系建设、福利彩票公益金项目资助范围，特别要争取将高龄、失能军休干部纳入政府购买居家养老服务范围。

（五）进一步健全完善文化保障机制

深入挖掘军休干部文化潜能，加强军休文化人才队伍和文化组织建设，为军休文化建设奠定坚实基础。服务管理机构应当根据自身条件，加强军休文化阵地建设，利用各种文化平台、载体，加大组织和宣传力度，打造文化特色品牌，扩大军休文化社会影响力。鼓励和支持军休干部成立各种文体组织和兴趣小组，每季度组织举办或开展有益身心健康的文体活动至少一次。积极与社区、老干部活动中心、老年大学、驻地部队等开展合作共建，方便军休干部就近参加活动。坚持“资源共享、优势互补、互惠互利、共驻共建”原则，在引导军休干部积极参与社会活动的同时，向社会老年人开放健身娱乐场所等内部设施。

（六）进一步健全完善安全保障机制

加强对军休服务机构安全隐患排查整治工作，将安全工作纳入日常服务管理中，严格落实工作责任制，全员签订责任书，做到有机构、有制度、有预案、有演练。按照行业规范加强水、电、气、暖、车、档案、印章、电脑网络以及易燃易爆易污染等物品的管理，按照规定配备防火、防盗、防泄密等设施，落实设施器械安全管理责任，定期进行安全检查，及时消除安全隐患。在院区、楼内醒目位置合理设置安全标识，确保通道和安全出口畅通。

（七）进一步健全完善奖惩机制

建立健全绩效考评制度、督导检查制度、情况通报制度，推动军休干部服务管理工作落到实处。对工作成绩突出的，要及时总结推广经验，大力宣传和表彰，充分发挥先进典型的示范引领作用；对于工作不力的，要及时批评提醒，对问题突出的按规定追究领导和相关人员的责任。探索建立星级军休干部服务管理机构评定机制，结合实际制定具体评定细则和标准，进一步加强规范化建设，不断推动军休干部服务管理工作科学发展。