中国社会保障转移支付制度的构建与评估

柯卉兵

一、引言与文献回顾

改革开放三十多年来，中国经济持续高速发展，财政收入能力不断增强，社会保障制度也获得了快速发展，各地社会保障支出水平不断提高。然而，各地经济的不均衡发展使得社会保障地区差距明显。林治芬（2002）较早研究了社会保障的地区差异问题。 王晓军（2005）分析了养老保险待遇、负担水平和偿付能力的地区差异问题。彭海艳（2007）、欧阳琼等（2011）运用广义熵(GE)指数分解法，分析了社会保障支出区域差异及贡献率。柯卉兵（2009）对中国1995-2005年地区间社会保障财政支出的差异问题进行了实证分析。刘渝琳等（2011）测算了我国社会保障基尼系数。徐倩等（2012）通过构建极值比、变异系数和基尼系数对区域社会保障财政支出的差距进行了描述。江华等（2012）测度评估了2001—2010年中国31个省份和东、中、西部社会保障经济公平的非均衡发展状态并进行聚类分析。果佳等（2013）指出财政性社会保障投入与社会保障覆盖面间的不均衡发展状况十分明显。丁元竹（2009）指出中央政府应当更多集中在标准制定和转移支付体制的建设与完善上。李丽琴（2012）对31个省会城市的最低生活保障的均等化效应进行了检验。范子英（2014）论述了分权、转移支付与区域均衡发展之间的内在逻辑。杨红燕（2014）以城市最低生活保障制度为例，分析了财政转移支付制度的公平增进效果。

因此，学术界近年来在财政分权、政府间财政转移支付、公共服务均等化以及中国社会保障制度建设等问题上，取得了丰富的研究成果。这些成果对合理构建和评估社会保障转移支付制度，在思维路径和研究技术路线方面提供了有益的参考价值。然而关于究竟该如何构建和评估社会保障转移支付制度的研究成果并不多见。这便构成了本文的研究任务。本文接下来的内容是，第二部分介绍社会保障转移支付的缺口补助理论，第三部分提出一套社会保障转移支付的具体方案，第四部分基于实际数据对该方案进行模拟与评估，最后是全文的总结与思考。

二、社会保障转移支付的理论基础：缺口补助理论

社会保障转移支付的理论基础是缺口补助理论，所谓缺口补助是指在假设地方政府均在努力征收社会保障资金收入、合理控制社会保障支出的基础上，有些地区仍然出现的社会保障资金短缺额度，中央政府为保证这些地区能够达到国家最低限度的社保支出标准而采取的针对缺口的专项补助措施。可见，缺口补助理论的依据是人均社会保障支出与社会保障服务质量之间存在着一定的内在联系，即过低的人均社会保障支出水平将会降低社会保障服务质量。该理论的基本思路是在建立社会保障标准收入能力和标准支出需求①社会保障标准收入能力是指各地执行社会保障标准收入征收政策，按照标准征收努力程度所能组织的社会保障收入。以标准收入概念代替实际收入概念可以排除原“基数法”中由于某些地区征收管理不严所造成的收入不实问题，是规范化转移支付的一个重要特征。社会保障标准支出需求是指各地执行标准社会保障支出政策并按标准效率提供社会保障服务所需的支出，或者实现社会保障服务均等化目标而不受地方政府影响的人均社会保障支出需求。社会保障标准支出需求的测算主要是通过调整影响地方政府提供社会保障服务能力大小的各种相关因素的系数来实现的。模型的基础上设计社会保障自给率系数的模型，这样，就可以建立一个“缺口指标”，再根据“缺口”的大小和各地的支出成本差异进行补助。

首先将社会保障标准收入能力和社会保障标准支出需求按性质或来源分为若干类别，分别找出各类社会保障收入或支出的相关因素及其影响程度；其次，建立社会保障标准收入能力模型，并根据各地的具体数据求出社会保障标准收入能力Ci；再次，建立社会保障标准支出需求模型，求得社会保障标准支出需求Ni。最后，建立社会保障自给率系数模型Q（Q=Ci/Ni），确定是否上解或补助及其比重。在上述步骤中，指标的选择是首要问题，关系到制度设计的科学性和合理性，也涉及到制度本身的执行和监督成本问题。因此，指标体系应当尽可能选择客观的、原生的指标，如人口数量、人口密度、老龄化程度、城市化程度、经济发展程度等；同时，指标体系不宜过细，否则计算过程过于复杂，难以实施，既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的社会保障需求水平，又要考虑到各地因物价、工资、消费水平等经济因素的不同而导致的社会保障服务支出成本的差异。

三、社会保障转移支付具体方案的设计与测算

根据缺口补助理论，结合现有社会保障制度的特点和财政转移支付制度的管理基础，借鉴马骏（1998）对地方标准财政能力和标准支出需求的测量方法，笔者提出构建社会保障转移支付制度具体方案，具体操作步骤如下：

（一） 测算社会保障标准收入能力

测算公式为：

该公式理论上以税制因素和若干经济指标为基础，但由于中国还未开辟社会保障税，而实行预算内社会救助等项目财政拨款和预算外社会保险收费制度。因此，笔者将上述理论公式（1）作一定的修改，如公式（2）所示：

在计算各地标准社会保障收入能力时，使用标准费率可以保证一个地区的社会保障收入能力只与其社会保险费基有关，而与其征收努力程度（实际费率）无关。换言之，如果一个地区努力增收，使其有效费率高于全国平均水平，其财政能力并不因此上升，其所得的转移支付也并不因此减少，这样就可以避免“鞭打快牛”现象的发生，反而鼓励地方政府努力增加社会保障收入。

因此，计算各地社会保障标准收入能力一般要经历“选择费基——选择标准费率——确定各地标准财政支出需求——确定α值——得出社会保障标准收入能力”等几个步骤。需要说明的是，采用上述方法的前提是能得到有关各地社会保险费基和标准财政支出的精确和详细的数据，这在中国很难做到。在这种情况下，可以使用一些相对容易获取的数据指标，如各地区的人均GDP、人均居民总收入、人均财政收入等，来间接地测算各地的社会保障标准收入能力。

（二）测算社会保障标准支出需求

社会保障标准支出需求的测算是因素法的重点和难点。先将社会保障支出划分为社会救助、社会福利、社会保险等不同种类，对每一类需求进行估算，然后加总得出总的社会保障支出需求，计算公式为：

公式（3）中Ni代表的第i个支出类别（如优抚安置、社会救助、社会福利等），测量单位是指接受地方政府社会保障服务的受益者数量， 比如应接受社会福利的老年人人数，应享受失业保险待遇的失业人数等；标准单位成本即人均社会保障经费；调整系数应该综合多因素，反映地区成本差异，比如，某地的人均低保费用支出与该地低收入人数、该地的人口密度和城市化水平等因素均有一定的联系。具体公式如下：①公式中U为i省应接受某项社会保障项目的人数，C为某项社会保障项目标准单位成本，即全国某社会保障项目总支出除以全国应该享受该项社会保障项目的总人数，I为某项社会保障项目指数，即i省接受某项社会保障项目人口百分比与全国平均值之比，a为系数。V、A、W、P、U、M、I、B分别代表优抚安置、社会救助、社会福利、养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。

所有支出需求相加总，即可得i省社会保障标准支出需求：

其中，a1+ a2+ a3+ a4+ a5+ a6+ a7+ a8=1

（三）调整社会保障标准支出需求

上述公式没有考虑各地的成本差异问题。一方面东部发达地区提供每单位社会保障服务的成本要高于内地，另一方面，中国现行的社会保障制度具有城乡分割的特点，城市居民和农村居民的社会保障待遇和缴费规定都有所不同。因此，农村社会保障标准支出需求的计算应该与城市的测算采取不同的数据指标体系，有必要设计一种 “物价—城乡”综合指数（δ）调整机制。该指数根据各地物价水平和城市化水平计算得出。根据社会保障支出成本差异调整后的i省社会保障标准支出需求为δ·Ni。

（四） 计算社会保障自给率

根据缺口补助理论，计算出社会保障自给率（Qi），Qi值的结果是估算社会保障转移支付资金数量的重要依据，其计算公式为：

（五）计算社会保障转移支付额度

某地区社会保障标准支出需求与标准收入能力之差，即为该地区的社会保障转移支付需求额，其计算公式为：

通过以上五个步骤的实施，公式化的社会保障转移支付设计使用客观的变量进行评估，公式的内容不以个别地方政府的谈判能力为转移，因而可避免地方与中央之间过度的讨价还价。同时，还可以鼓励地方政府增收节支，避免旧体制中的诸多弊端，能在较大程度上解决地区间社会保障财力差异问题。

四、基于实际数据的模拟与评估

（一）对理论模型的修正和说明

第一，针对公式（2）的修改。由于目前社会保险项目尚未纳入财政预算内开支，而且各地的社会保险费基和费率数据难以获取，故社会保障标准收入能力只计算财政预算内的社会保障收入，但又由于没有独立的社会保障收入科目，所以只能选取各地标准财政收入的某个百分比（α′）作为社会保障标准收入能力，将公式（2）修改成如下：

其中Ci是地区i的社会保障标准收入能力；µ是全国人均标准财政收入能力，用全国31个省级单位的一般预算收入的总和除以全国总人口数即可得出；δ1表示各地的财政收入能力差异系数，各地的δ1值的计算办法和计算结果可参考曾红颖的研究结果；Pi表示某年底地区i的人口总数；α′表示百分比，即有多大比重的财政收入是用于社会保障支出的①根据《中国统计年鉴（2008—2012）》计算发现，2007—2011年国家财政性社会保障和就业支出占当年国家财政收入的比重分别是10.61%、11.09%、11.10%、10.99%和10.70%，取五年的平均值（10.90%）即为α′值。。故公式（15）可以简化为：

第二，针对公式（12）的修改。公式（12）因其过于复杂的计算过程以及各项数据的获取难度较大而不得不修改。根据鲍得威和沙安文的研究，工业化国家社会福利财政需求的影响因素主要包括最低工资指数（MWI）、贫困指数（PVI）、老龄人口指数（OAI）、失业率指数（UEI）和残疾人指数（DI）[16]。借鉴这一思路，将公式（12）简化为：

Ni=测量单位×标准单位成本×调整系数=

其中，Ni表示i地区的社会保障标准支出需求；Pi表示i地区的总人口数；µ′表示全国用于社会保障的人均财政支出，用当年全国社会保障财政总支出数额除以全国总人口数即可得出；最低工资指数MWI表示i地区的最低工资和全国各地最低工资平均值的比重，由于最低工资指数在一定程度上能够反映一个地区的社会保障支出成本差异系数，所以本公式不用像公式（16）引入收入能力差异系数那样专门引入反映各地支出成本的差异系数；贫困指数PVI表示i地区的低收入人口百分比和全国平均值的比重；老龄化指数OAI表示i地区老年人（65岁及以上）百分比和全国平均值的比重；失业率指数UEI表示i地区的失业率和全国平均值的比重；残疾指数DI表示i地区残疾人口百分比和全国平均值的比重；a11、a12、a13、a14、a15为各项指标的比重系数，a11+ a12+ a13+a14+ a15=1，为了便于计算，我们假定各项因素在整体调整系数中的作用即所占比重是一致的，所以a11= a12= a13=a14=a15=0.2，故公式可进一步简化为：

第三，针对公式（14）的修正。由于上文对社会保障标准收入能力和标准支出需求的计算公式均做修正，社会保障转移支付额度的计算公式（14）也要做相应的修正，新的计算公式如下：

原计算公式里面的“物价-城乡”综合指数δ，已经被拆分为社会保障标准收入能力差异系数δ1和能够反映社会保障标准支出需求差异系数的最低工资指数MWI，分别体现在Ci里和Ni里，δ1的计算方法和计算过程，参考国家发改委宏观经济研究院曾红颖的研究成果①虽然该成果计算的是各地的财政收入能力差异系数和财政支出成本差异系数，但社会保障作为财政收支的子项目无疑是由各地的财政收入能力和财政支出成本决定，将各地的财政收入能力差异系数和财政支出成本差异系数代替各地社会保障标准收入能力差异系数和支出成本差异系数，不会影响整体的计算结果。

（二）实际数据模拟的结果

根据上述系列公式，笔者结合2011年相关数据，分别计算各地的社会保障标准收入能力和标准支出需求，然后计算出各地理论上的社会保障缺口。如果没有特别说明，以下数据均来自《中国统计年鉴（2012）》、《中国财政年鉴（2012）》等。首先，根据公式（16），计算2011年各地的社会保障标准收入能力如表1所示：②公式（16）中μ是全国人均标准财政收入能力，用2011年全国31个省级单位的一般预算收入的总和除以当年全国总人口数即可得出，计算得出全国人均标准财政收入能力即μ值为3900.03元。③ 公式（18）中μ′表示全国用于社会保障的人均财政支出，用2011年全国社会保障财政总支出数额除以当年全国总人口数即可得出，计算得出全国人均社会保障财政支出即μ′值为787.24元。计算调整系数MWI、PVI、OAI、UEI和DI的值以及各调整指数之和的情况，分别见附表1～6。其次，根据公式（18），计算2011年各地的社会保障标准支出需求如表2所示：③最后，根据公式（19），计算2011年各地理论上的社会保障转移支付“缺口”额度如表3和图1所示。

表1：2011年全国各地社会保障标准收入能力

资料来源：《中国统计年鉴（2012）》、曾红颖著：《我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价》，《经济研究》2012年第6期。

表2： 2011年各地社会保障标准支出需求

注：1.本表中全国总人口数为各地人口数之和，未包括现役军人数；2.各地人口数来源于《中国统计年鉴（2012）》；3.各地社会保障标准支出需求即Ni =0.2×指数之和×μ′×Pi

表3： 2011年各地理论上的社会保障转移支付“缺口”额度单位：亿元

资料来源：《中国统计年鉴（2012）》、曾红颖著：《我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价》，《经济研究》2012年第6期。

图1： 2011年各地理论上的社会保障转移支付“缺口”额度（亿元）

表3中社会保障转移支付缺口Gi=社会保障标准支出需求Ni—社会保障标准收入能力Ci，所以，如果Gi为零，表示某地社会保障标准支出需求和社会保障标准收入能力相等，该地社会保障收支平衡，不需要中央财政的转移支付；如果Gi为正，表示某地社会保障标准支出需求大于社会保障标准收入能力，该地社会保障支出存在缺口，Gi越大说明缺口越大，越是需要中央财政的转移支付；反之，如果Gi为负，表示某地社会保障标准支出需求小于社会保障标准收入能力，该地社会保障不存在缺口，相反还有一定的结余，Gi越小说明结余越多。在全部的31个省级单位中，只有北京、天津、上海、浙江和广东五个地区存在社会保障结余，其中上海结余最多，为182.58亿元，其次是北京，结余123.72亿元，结余最少的天津也有39.07亿元，其余26个地区均不同程度上存在一定的“缺口”。 “缺口”排名前五位的地区是四川、河南、湖南、贵州和安徽，分别达到516.66亿元、457.18亿元、375.70亿元、308.26亿元和308.19亿元，说明中央财政需要加大对这些地区进行社会保障转移支付的力度；“缺口”超过200亿元的地区还有河北、湖北、广西、云南和甘肃等地，说明这些地区的社会保障支付压力较大，需要中央财政的转移支付扶持；“缺口”大于100亿元而小于200亿元的地区有山西、吉林、黑龙江、江西、山东、重庆、陕西和新疆，其余地区“缺口”均低于100亿元，“缺口”排名倒数五位的江苏、西藏、海南、青海和宁夏，分别只有4.25亿元、17.70亿元、25.51亿元、32.75亿元和33.14亿元，说明这些地区的社会保障支付压力不是很大，中央财政对地方进行社会保障转移支付的重点不是这些地区。这样我们可以依据“缺口”的大小即需要中央财政转移支付资助的程度，将全部31个省级单位划分为五个不同的档次类别，如表4所示：

表4： 2011年理论上需要中央财政社会保障转移支付的地区类别

（三）社会保障转移支付的效果评估

通过一套社会保障转移支付方案的设计以及与之相关的公式的不断修正，笔者计算出了2011年各地理论上的社会保障转移支付“缺口”数据，那么，这套方案对于实现社会保障服务均等化的效果如何呢？由于很难查到2011年中央财政对各地社会保障转移支付额度的数据，故只能采取估算的方法测算。据测算，2011年中央对各地的全部财政转移支付数额为34881.33亿元，其中社会保障转移支付数额为5150.83亿元，社会保障转移支付占全部财政转移支付的比重为14.77%，按照这个比例，可以测算出2011年各地“实际”获取的社会保障转移支付额度从而得出理论值与实际值的差距（如表5所示）。虽然测算出来的数据不一定符合实际情况，但作为一种对照参考数据，并不影响上述方案作为一种实验性例子的可行性。

表5： 2011年中央对各地的社会保障转移支付实际值与理论值单位：亿元

如果表5理论值与实际值之差是负值表示某地实际上多得到的转移支付额，应当减少对该地的相应数值的转移支付额，如果是正值则表示某地实际上没有得到而应当增加的转移支付额。从表5可以看出，2011年共有北京、天津等20个地区多得到了社会保障转移支付，而河北、安徽等11个地区少得到了社会保障转移支付，其中，多得到社会保障转移支付的地区中排名前五位的是广东、上海、北京、浙江和内蒙古，分别多出237.69亿元、238.42亿元、178.56亿元、144.78亿元和131.43亿元，另外多出100亿元以上的地区还有江苏和辽宁两地；而少得到社会保障转移支付的地区中排名前五位的是四川、河南、湖南、贵州和云南，分别少支付181.51亿元、143.53亿元、117.76亿元、115.68亿元和82.23亿元，另外，少支付超过50亿元的地区还有安徽、广西、湖北和河北四个地区。由此可见，实际生活中的社会保障转移支付与理想的均等化的社会保障转移支付还是存在一定的距离，许多地区理应多补助的没有多补助，而另外一些不应多补助的地区却得到了更多的补助。

那么新的均等化的社会保障转移支付方案会带来什么样的效果呢？按照笔者提出的度量方法，我们围绕社会保障财政负担（社保支出占财政支出比重）、人均社会保障支出、社会保障财政支出水平（社保支出占GDP比重）三个维度测量2011年各地理论上和实际社会保障支出的离散情况，从而印证该方案的效果，如表6以及图2、图3和图4所示：

表6： 2011年各地财政社会保障支出实际值与理论值差异情况①详细计算情况参见附表7～11.

图2： 2011年各地社会保障财政负担实际值与理论值对比图（单位：%）

图3： 2011年各地人均社会保障支出实际值与理论值对比图（单位：元）

图4：　2011年各地社会保障财政支出水平实际值与理论值对比图（单位：%）

从表6以及图2、图3和图4可以看出，就变异系数而言，2011年各地人均社会保障支出变异系数从实际值的0.66降低到理论值的0.40，降低了39.39%，社会保障支出水平的变异系数从实际值的0.99降低到理论值的0.81，降低了18.18%，社会保障均等化的效果非常明显，从理论上证明了社会保障均等化转移支付方案在一定程度上有利于缩小社会保障支出的地区差异。与之相反的是，社会保障财政负担的变异系数却从实际值的0.23增加到理论值的0.41，增加了78.26%，这是因为由于各地的财政支出情况不同以及各地的社会保障享受对象数量存在差别，而导致的在相对均等化的社会保障水平的情况下所要求的各地的负担不一致所引起的。为了使人们在不同的地方均能够享受到大体相同的社会保障服务，不同地区的社会保障财政负担的差别将变得更大，这从侧面上印证了社会保障转移支付方案的均等化效果。

五、结论与思考

本文在考虑各地社会保障收入能力差异、社会保障支出影响因素的基础上，构建了一个以各地社会保障服务均等化为目标的社会保障转移支付方案，试图说明如何运用不多的变量对各地区的社会保障标准收入能力和标准支出需求进行测量，并以社会保障收支缺口来估算中央财政向各地进行的社会保障转移支付额度。该方案的优点在于它是尽可能多地使用客观变量来衡量各地的社会保障收入能力和支出需求，既避免地方政府和中央政府的讨价还价和“跑部钱进”行为，又鼓励地方政府增收节支从而避免“鞭打快牛”现象，有效解决地区间社会保障服务水平的失衡问题。在此基础上以2011年相关数据为例，测算和评估了该方案的均等化效果，结果表明，与实际社会保障转移支付相比，按照社会保障均等化转移支付方案实施转移支付之后，地区间社会保障资源的再分配效果与现行体制相比明显强化，各地提供社会保障服务的水平差距明显缩小，社会保障服务均等化效果明显。当然，要在短期内实现社会保障服务的完全均等化是不可能的事情，只能分阶段分步骤地进行，本文也仅仅是为决策者提供一个方法和理念上的参考方案，真正科学有效的社会保障转移支付方案还有待于在各方面数据不断完善以及相关配套机制有效建立的情况下，进行反复地实践不断地修正，才能建立起来。