乡村精英一般治理结构及其在土地流转中作用模式研究*

周 宏

（北京农学院文法学院，北京 102208）

乡村精英一般治理结构及其在土地流转中作用模式研究*

周 宏

（北京农学院文法学院，北京 102208）

文章主要研究乡村精英的一般治理结构及其在土地流转中的作用模式，该文认为有效的乡村精英治理结构是确保农村土地流转得以成功的前提，通过对目前乡村文化与现代农业发展的结构性矛盾的案例实证研究以及对农村土地流转对乡村治理结构的需求分析，在此基础上提出了一般乡村精英治理结构的模型并分析了该模型作用于农村土地流转的模式。

商权 政权 德权 乡村精英 土地流转

当前，我国农村土地流转经过了多年的实践，在流转方式、流转土地规模、市场化运作及农业技术水平方面都取得了重大进展。在土地流转的实践中，为了解决实际存在的问题，很多土地流转的利益相关人和游戏参与者通过制度创新、法律文件调整、商业模式创新极大地推动了土地流转的进步和发展。在追求土地适度规模经营效应的时代需求下，基于土地承包经营权制度设计与农民专业合作社价值取向上的契合性，应支持土地承包经营权流转至农民专业合作社[1]。

但从整个国家的层面来看，对土地流转中出现的问题，尤其是结构性的矛盾，主要侧重于围绕土地产权的交易制度供给以及应用现代合同法和公司法调整当事人之间的关系，却往往忽视了对土地流转是植根于农村和农民的基本背景，确切地说，忽视了中国有着千年历史的传统农业社会形成的乡村治理结构对土地流转的影响。因此，文章认为，农村土地流转必须考虑乡村治理结构的影响，乡村治理结构的现代化既是土地流转的前提，也是在农村经济向市场经济转变的必由之路。

1 传统乡村文化与现代农业土地流转的矛盾分析

现代规模化生产的农业本质上是市场经济的一部分，遵守契约、分工协同及专业化是其中的基石。中国开展土地流转正是试图通过土地适当的集中化，实现农业生产从以家庭联产承包责任制为主的小规模分散模式向适应现代市场经济的公司制规模经营转变，以提高农业产业的效率。农村发展避不开土地资源规模化这一路径，但是，这又与我国现在的家庭承包经营模式存在矛盾[2]。还由于受到中国几千年传统农业文化的影响，广袤的中国农村在精神文化上还存在与现代农业市场经济不匹配的结构性矛盾，主要表现在契约精神的匮乏及自给自足的小农意识。以契约精神为例，在土地流转中突出的表现之一是当市场向好，土地收益大幅度增加时，农民为寻求更多的收益会出现违约。在调研的山东省夏津县，曾发生多起法律纠纷。举例来说，上年签订了土地流转合同，到年底收益较好，一些农户就有可能在下一年签订土地流转合同时只看眼前利益，坐地起价，直接违约合同，这样必然造成很多合作社、公司、种地大户积极性受挫，利益受损，最后的结果是导致农民的土地流转不出去。

因此，夏津县郑保屯村合作社在实际操作过程中，为了降低违约风险，采取了托管式土地流转模式。其中，又分为全托管和半托管2种模式。通过这2种托管模式，郑保屯合作社在农产品销售中的议价权，农资采购的自主选择权的制度设计，解决了违约发生的2个主要环节，并成功推动了托管式土地流转。这种托管式土地流转模式，其强烈适应性制度设计的先进之处，主要是在契约精神匮乏的情况下，而又有市场价格发生波动，参与土地流转的大户（农场主）合作社也不会面临较大的农民违约风险等情况，而农民也可以保证其自身利益。

由于中国传统农业社会中小农意识浓厚，农民满足于自给自足，性格保守而排斥变革，尤其是对中短期利益的偏好，造成土地流转中出现违约现象频发，也就无法适应现代农业产业规模化发展的要求。以小农意识为例，由于农民习惯于自耕自作，缺乏大规模的协同经验，无法对现代化的技术和大规模生产所带来的效益提升产生充分的认知，必然导致很多农民不愿意把土地流转给大户，这必然会给土地集中化带来人为阻碍。

因此，对农村土地流转来说，在文化或者说乡村治理结构上与现代化农业产业发展需求的矛盾是游戏的参与者们和政策的制定者们面临的重大挑战。该文认为，一个适应规模化农业生产的乡村治理结构，首要的前提是源自乡村精英的能人治理结构。

2 一个典型的乡村精英治理案例：乡村精英是乡村治理结构的中心

在调研中，山东省夏津县郑保屯村的大户主要来自村级管理者，即村支部委员会成员和村委员会成员，俗称两委班子成员。以两委成员为主，形成了郑保屯村土地流转大户的主要来源。

在农村土地流转中，这个案例表明，当地商业精英和政治权力的高度融合是成功的关键因素之一。当地精英在乡村中拥有更多的政治资源和道德话语权，同时也获得了来自官方的支持，使得他们在农村土地流转中拥有对政策趋势或者是市场潮流把握的先进思想意识及更多的话语权和政治资源，那么，必然会形成比较优势，这些乡村精英也理所当然地从人群中脱颖而出。

以郑保屯的合作总社负责人，同时也是郑保屯两委负责人为例，一个曾经多年担任郑保屯村的支部书记。在几十年的管理过程中，由于其认真负责的工作，在当地有着较高的乡民信任和支持，积累了丰富的乡村政治资源。该书记自身则同时具有商业和政治上的敏锐，来自传统的属于乡村精英家庭的背景又给他提供了政治基础，使他成为游戏规则的制定者。

2.1 乡村精英的个人特质与现代商业文明相契合

通过研究发现，这部分乡村精英具有典型的个人文化特质，比如冒险精神、奉献精神、事业心、对现代商业的敏感性。一般意义上的乡村精英，指的是通过家族长期在农村生活经营过程中积累或是通过自身努力获得影响力和威望，并且通过威望和影响力可以获取当地乡村中的社会资源的某类人群。可以说乡村精英是农村新商业伦理的塑造者，也是土地流转的躬身实践者，乡村精英更是现代农业和新经济改造传统农业的执行者。

以调研的郑保屯为例，总社的负责人在思维上条理清晰，有着对现代商业的敏感性，富有冒险精神及奉献精神。郑保屯合作社在2012年成立，因为是新鲜事物，农民对合作社并不了解和信任，对合作社需要统一耕作、播种的工作很抵触，而在当地播种是按照传统经验依照自然节气进行的，这个时间又要比统一耕作、播种的时间早十几天，所以农民就自家各自进行耕作、播种，而黄书记为了坚持按照既定的日子统一耕作、播种的原则，反复说服家里人耐心等待，严格按照统一时间统一耕作、播种，事实证明其土地收成比没有集中播种种植的要好。

乡村精英愿意冒风险积极投入，这也与现代商业文明高度契合。2015年4月，村支书自筹资金为合作社购入了大型农用飞机，提高了合作社的硬件条件，成为了山东省德州市唯一的一个装备飞机的合作社。同时，他们也具有商业经营的意识，比如，飞机的配备不光可以提高作业水平，还可以出租，并参与到其他县市的农田喷灌作业。由此可见，乡村精英的强烈个人文化特质是必不可少的。

2.2 乡村精英的角色和价值分析

在土地流转中，乡村精英的价值和作用非常显著，他们一方面要适应现代市场经济，用市场经济的思维模式和运作方式谋求发展，同时又要考虑乡村文化的实际情况，解决市场经济在乡村落地过程中与传统农村文化不适应的矛盾。乡村精英们成为中间的缓冲带和粘合剂。对上，他们一般都有着国家正式途径赋予的政治权利，他们紧跟党的领导，并对上级下达的任务和工作负责。对下，乡村精英作为领导者，领导着农民如何在土地流转过程中收获，他们准确传达党的思想并踏实做好农民的工作。也可以说乡村精英是党和农民紧密联系的纽带，同时也是农民商业行为的代理人，代表农民进行商业谈判和订单合同签订等。

3 一般乡村精英治理结构的模型及其作用模式

郑保屯案例具有典型性，也具有一般性。郑保屯土地流转的成功是因为建立了一种适应农村文化需求的乡村精英治理结构模型，同时也证明了该模型能够很好解决市场经济与农村文化结构性矛盾，并可以复制和推广的一般治理结构。正如肯尼斯·J阿罗在社会选择与个人价值中所说，社会选择中的集体理性并不是从个人属性到社会属性的一种不合法移植，它是真正的、能够完全适应变化环境的民主体制的重要特征[3]。可以说，一般乡村精英治理结构模型是目前最适应我国土地流转国情的模式，也是最能在当前形势下保持社会稳定和谐的可推广模式。

在这种乡村精英治理结构中有3种可以清晰识别的作用要素，即政治权力、道德权力、商业权力。这3种权力互相影响、互相融合，构成了一种粘合市场经济与农村乡村治理的有效结构。而在这种结构中，如前文所述，乡村精英是承载者和推动者。

3.1 如何理解政权、德权、商权

所谓政治权力是指，通过合法的选举途径获得，以及来自更高级的政府，比如乡镇政府的政治支持，在客观上乡村精英获得的政治权力具有合法性和正当性，使得他们成为政治权威，并拥有强制力来推动自己需要推动的事物。比如，郑保屯就通过政治权力对农村土地重新进行了分配，形成了一户一块田的模式，消除了土地分散的影响，破除了土地流转这一关键性障碍。

所谓道德权力，即乡村精英拥有的影响乡村道德和乡村伦理的重塑权利。这种权力又是通过政权和商权来重塑的。重构伦理规范的目标是让它符合现代商业文明，为自己的商权服务。

所谓商权指的是，乡村精英拥有的商业权利。乡村精英是农民的利益代理人。同时，他们也是利益的分配主导者或者是核心主导者。这种权利包括合同的签署、谈判、执行、违约的惩罚等。

3.2 从乡村公约看三权治理结构对道德的作用模式

郑保屯建立了完善的乡村公约（表1），试图通过乡村公约建立适合现代市场经济的乡村道德。

通过系统梳理山东省夏津县郑保屯12条村规民约，并以公约为例研究了一般乡村治理结构的作用模式。在这个乡村公约中，其中6条是关于规范村民道德的，4条是关于指导村民参与村务的，2条是提高村民科技技能的，指导农民追求商业经济目标。

具体来说村规民约体现德权影响的第1条和第12条中要求村民坚持党的四项基本原则，践行科学发展观，爱国守法，讲卫生，爱护环境，尊老爱幼等。第8条要求村民讲精神文明，遵守社会公德，第9条和第10条要求村民建立乡村和谐氛围，建设平安村，第11条明确提出要爱护珍惜村集体荣誉。

而政治权力对道德的约束也体现在村规民约中，比如第6条特别对土地管理作了详细的硬性规定，内容包括不得私自出售，出卖和挖土抛荒，不违章占地建房，合理利用，保护耕地，加强环境保护，保持生态平衡。还要求农户承包土地采用转让方式流转的，应当经村同意；采用转包，出租，互换或者其他方式流转的，应当报村备案。

同时，鼓励农民提高产业技能，也是村规民约鼓励的，比如第4条和第5条要求以农村市场经济为导向，种好责任田，大力发展私营经济和家庭副业，学习科学文化知识，提高种植产量，积极推广先进的农业生产技术。

因此，乡村精英拥有权力资源，他们是政权、德权、商权，三权三位一体的集大成者，他们拥有影响乡村道德并重塑乡村伦理的权力。乡村精英制定乡村公约，并把符合现代商业文明的文化内容结合当地乡村现状，再对乡村道德注入新的内容以及重新解释既有的道德内容，这天然是乡村精英的优势。

表1 山东省夏津县郑保屯乡村公约分类

4 政权、德权、商权的互相作用模式

在传统中国社会，实际上存在着2种秩序和力量，一种是官制秩序或国家力量；另一种是乡土秩序或民间力量。前者以皇权为中心，自上而下形成等级分明的梯形结构；后者以家族或宗族为中心，聚族而居形成大大小小的自然村落。连结2种秩序和力量的实际上是乡绅阶层，因为他们的利益是在地方上[4]。而用现代的眼光来看就是乡村精英阶层，他们实际生活在乡村，也正是如此才能把乡村精英阶层和农民的利益紧紧捆绑在一起。

分析乡村一般治理结构中政权、德权、商权3者的互相作用模式具有重大意义。在乡村一般治理结构中，德权和商权本质上是为商权服务的，即目标指向性是非常明确的。政权是一种来自于乡村精英通过正规的、正常的组织授权获得，同时依靠自己乡村精英家族在乡村政治、生活过程中获得的权力。它来自于2个方面，一个是乡村精英自身；一个是乡村精英家族在发展过程中获得的权力。

4.1 政权对德权和商权的影响

先来看政权对德权的影响。政权是一种通过村民选举及上级政府支持获得的合法权利。乡村精英利用政权获得的政治权威，然后又通过类似乡村公约，获得乡村道德的解释权，或者是给乡村道德注入新内容或按照符合现代市场经济的内容重新解释，最后实现对乡村道德和价值观的重塑。

因为拥有政治资源，乡村精英通过自己掌控的两委，产生商权具有显著性的影响力。最显著的影响是商业利益的分配规则，乡村精英具有较大的控制力。同时，他们也利用政治权力成为市场经济中农民利益的对外代理人，比如郑保屯的两委就利用掌控的土地规模优势，积极争取国家农业农田灌溉项目，他们也通过与农业上游和下游产业链合作，在农资购买和粮食销售过程中，通过建立框架性的合约，成为农民的代理人。

4.2 德权对政权和商权的影响

德权，道德权力：（1）乡村精英通过自身的示范以及通过政权和商权对乡村道德注入新的内容；（2）可以对原先的道德作出新的解释，使其符合时代发展需求；（3）修改，删除不合时宜的乡村道德。在德权里面最重要的是新内容的注入和道德的解释权。解释权非常重要，其核心是掌握了什么是符合时代精神的，什么是对的道德，什么是错的道德的解释权力。

而德权对政权的影响则主要体现在乡村精英在推行某项政策时，必须考虑当地的农民道德现状和舆论影响力，比如郑保屯的托管模式就是在土地集中后的妥协方案，乡村精英为了维持政治权威必须对外树立相对公正和廉洁的形象。

德权对商权的影响则主要是约束了乡村精英对商业利益的追求，比如他们不能完全像商业公司那样追求利益的最大化，否则会受到乡村舆论的负面风议，从而影响他们的政治权威和个人形象。因此德权对政权和商权的影响主要是通过乡村道德的评议和乡村舆论发生的。

表2 政权作用要素、作用路径和影响

表3 商权作用要素、路径和影响

表4 德权作用要素、路径和影响

4.3 商权对政权和德权的影响

商权是乡村精英拥有的商业权利。乡村精英是农民的利益代理人。同时，他们也是利益的分配主导者或是核心主导者。这种权利对外包括合同的签署、谈判、执行、违约的惩罚。对内是对利益的分配和主导。乡村精英在法律框架之内通过政权、德权及个人文化素质来行使商业权力。

商权对政权的影响则主要体现在乡村精英执政的合法性和正当性上，作为农民的代理人，乡村精英不能完全基于商业利益行事，比如在商业利益上要保持克制，才不会给执政的正当性产生不利的影响，比如郑保屯的合作社在采购上游农资时就把利润保持在了合理的区间，即保持一定幅度地低于市场价格。

商权对德权的影响是乡村精英通过商业利益调节乡村道德的主要手段，比如郑保屯两委通过在外面争取农业国家项目资金支持，为当地引入农业发展资金，通过首先从自己开始的示范作用，引导农民对合作社和土地流转的认知，才能获取可观的土地收益，最后带动全村对土地流转的支持与认可，并使得合作社发展壮大。这是一种良性的商业利益示范，而郑保屯合作社又通过在利益分配中建立农业风险资金，为农民提供农业保险，则可以看作是对农民现代风险意识的教育。

因此，由政权、德权和商权组成的乡村治理结构，相互作用，相互影响，是分析农村土地流转能否顺利发展的有效结构。这种有效性体现在作为一种结构性的分析方法，可以清晰地辨识出影响土地流转的不同要素以及这些要素影响的模式，从而可以针对性地找到解决问题的方法。

比如同样在山东省夏津县，另一个名为苏留庄的乡镇，土地流转效果并不好，即使是全盘照搬郑保屯的流转模式，也没有取得良好的效果。通过调研和分析，发现该乡镇中缺乏具有冒险精神和市场意识的乡村精英，尤其是乡村领导能力、自身的道德水平不高是主要影响因素，比如在苏留庄某个村庄，来自国家的某个肉猪养殖项目的资金，在未经过村民参与和知情的情况下，由村主任及其亲戚获得，从而使得村主任失去了在农民心中执政的正当性。由于自己对利益的不克制追求，丧失了在农民中的信任和口碑，从而无法推行土地流转政策。因此，按照乡村一般治理结构的分析方法改变现状的主要途径应该首先提高当地乡村精英的道德水平和创新能力。

5 乡村一般治理结构对土地流转的影响要素及其影响路径分析

通过细化乡村一般治理结构中的政权、德权、商权3要素的具体影响要素，并分析对土地流转的影响路径，建立起一般的分析框架。

5.1 政权作用要素及其作用路径和影响分析

政权是乡村精英与商业利益融合的合法权，某种程度上可以看作是乡村的红顶商人，他们通过对政策的解释权、乡村土地的管理权以及在争取国家项目上的积极主动能力，实现了商业利益的诉求。该文提出的政权作用要素及其作用路径和影响，如表2。

5.2 商权作用要素及其作用路径和影响分析

商权是乡村精英商业利益的直接体现，作为农民利益的代理人，在商权中主要通过对内控制利益分配结构和提供商业服务，对外通过商业谈判实现对土地流转的影响，该文提出的商权作用要素及其作用路径和影响，如表3。

5.3 德权作用要素及其作用路径和影响分析

德权是乡村精英为了满足商业利益的需要，对乡村文化和价值观的重构权力。作为乡村先进文化的践行者和示范者，在德权中乡村精英主要是通过自身示范、修改乡村公约以及通过政权获得的强制力，影响土地流转，该文提出的德权作用要素及其作用路径和影响，如表4。

6 结语

该文基于三权的一般乡村治理结构要素的详细分析模型，分析了对土地流转的作用路径和作用影响。因是一个长期性的工作，主要提出了一种分析的框架，在后续研究中，将继续细化和完善这一模型，可以把此模型作为解构中国土地流转影响要素的一般性分析框架。后续将通过更多的案例研究和实证分析，完善乡村一般治理结构分析框架。社会选择中的集体理性并不是从个人属性到社会属性的一种不合法移植，它是真正的，能够完全适应变化环境的民主体制的重要特征。

[1] 董景山．土地承包经营权流转至农民专业合作社之契合性初论．理论界，2016，（8）：55～59

[2] 董景山．农村土地流转的类别化考量．河北法学，2011，（4）：20～29

[3] 肯尼斯·J阿罗．社会选择与个人价值．上海世纪出版集团，2010

[4] 黄宗智．中国乡村研究．商务印书馆，2003

国家社会科学基金项目“土地承包经营权入股若干法律问题研究”（12BFX101）