供给侧结构性改革视阈下机关事业单位聘用人员管理的思考

摘 要：机关事业单位聘用人员数量多、队伍规模大，已成为政府完成管理和公共服务不可或缺的一部分，但由于规范管理缺乏，出现了聘用人员的供需结构性问题、“逆选择”问题、管理博弈问题。文章从供给侧改革视角，以供给性因素、结构性因素、工资因素、体制性因素四个方面探析问题产生的原因，并提出了与供给侧结构性改革思路相适应的规范聘用人员管理的思路和具体措施。

关键词：供给侧；聘用人员；管理；措施

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.08.024

聘用人员队伍的出现和发展有其时代背景和现实需要，目前聘用人员队伍已成为完成管理和公共服务不可或缺的一部分。在“三驾马车”引领经济发展的思路影响下，我国各级政府对经济社会领域宏观干预的深度和广度远胜国外，经济社会领域无处不打上政府宏观干预的烙印。在此背景下，政府管理和服务事项随之增加，对工作人员需求强烈，受到编制的约束，政府用公共财政临时聘用大量人员，协助政府部门完成行政管理和公共服务。随着人员数量的增加和队伍的逐步庞大，聘用人员因缺乏规范管理，没有激励性、工作效率低等问题凸显，成为政府面临的一个新课题。2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组会议上，提出着力加强供给侧结构性改革的思路，增强经济持续增长动力，为经济新常态下我国经济改革和各级政府经济调控定下了总体逻辑思路，体现了国家改革整体思路的战术调整[1]。明晰政府和市场边界，减少行政审批，降低行政干预和机制体制带来的生产成本过高的问题，与“三去一降一补”的供给侧结构性改革的思路一致，为政府行政体制改革和政策制定做出了指引。基于此思路，文章从供给侧视角探讨规范政府聘用人员管理，以期达到既有充足的聘用人员协助完成行政管理和提供公共服务，又能解决政府聘用人员管理不规范、规模膨胀、工作积极性偏低、使用管理难度大等问题。

一、聘用人员使用管理现状及存在的问题

1.政府聘用人员使用管理现状

（1）聘用人员数量多，队伍规模大。政府众多的管理和服务事项，最终依赖于政府工作人员执行完成，在编制的硬性约束下，政府旺盛的用人需求无法以正常编制的形式满足，政府临时性聘用人员大量进入到政府机关事业单位中，其数量基本上与编制人员数量相当，并有逐步增加的趋势。一些文献中的调查数据表明，聘用人员数量多，队伍规模大，是公务员队伍的一倍以上，是政府人员管理中的不可忽视的一部分[2] 。

（2）聘用人员名目繁多，形式多样，呈现“三多三低一无”的特点。据调查了解，聘用人员分类复杂，名称多样，有为了加强某项工作，招用专门人员协助相关部门进行管理、服务；有为安排就业困难人员提供社会协管工作形成的人员；还有经编制部门批准的，由财政出资聘用的政府编外辅助人员。聘用人员队伍总体存在着身份名目多样，经费支出形式多样，素质层次多样，工资待遇低，工作积极性低，身份认同低，无职业发展晋升路径等特点。

（3）聘用人员管理效果出现“三方不满意”的局面。由于聘用人员数量多、队伍规模大，政府规范管理有其必要性，而据调查了解，聘用人员管理机制效果存在着“三方不满意”现象，即具体聘用人员管理部门对管理政策执行走形变样不满意，用人单位对聘用人员“入口”过窄、招人难、激励政策不到位、聘用人员工作积极性不高不满意；聘用人员对工资待遇低、缺乏职业发展空间和晋升路径的现状不满意。

2.聘用人员使用管理中存在的问题

政府聘用人員在规范性、统一性管理方面，还处于探索阶段，同时还面临着激励性和约束性不足问题，聘用人员名义上的临时性和事实上的沉淀性特点，造成聘用人员的使用管理形成了三个结构性的问题。

（1）需求旺盛和有效供给不足的结构性问题。在政府服务管理不断精细化、中央要求机构编制紧缩、提供公共服务方式尚在探索的大背景下，聘用人员有其需求旺盛的客观存在基础，故而，参与到辅助性服务和管理岗位的人员规模不断扩大。但在实际工作中，聘用人员的有效供给不足，几乎所有政府用人部门反映：聘用人员能用、好用的人员较少，有效供给不足。在“进入门槛”因经费被限较低的情况下，以新增人员解决用人不足问题，效果不甚理想，陷入“招聘—无人可用-再招聘”的怪圈。

（2）“劣币驱逐良币”的“逆选择”问题。即好用的聘用人员进不来、留不住，不好用的筛不走、滤不掉。据调查了解，政府用人部门普遍反映，工资待遇低，工作不稳定，身份上“低人一等”，很难招揽到优秀的聘用人员。即使进入到队伍中，自身素质较高，机会较多；用人部门无法实现待遇留人，造成优秀人员的流失。另一方面，聘用人员退出机制不健全，人力资本竞争力弱的人员更易沉淀下来，挤压、占用名额。经过岗位的“自然选择”，无效供给占用大量名额，使得人员流动的整体态势上呈现出“劣币驱逐良币”的“逆选择”现象。

（3）“一抓就死，一放就乱”的管理博弈问题。聘用人员队伍膨胀带来了财政和管理方面的问题，聘用人员管理部门制定有关规范政策，收紧聘用人员“入口”，加强聘用人员经费管理。而具体用人部门因工作事项繁多，“上面千根线，下面一根针”，抱怨人员不够用、流动性大，工作难以很好完成；同时抱怨聘用人员经费管理规定过严，没有权限支配适当的经费，发挥激励作用和调动队伍积极性。一旦放给用人单位经费和用人自主权，又可能造成聘用人员“任人唯亲”等乱象，带来财政负担和历史遗留问题，陷入“一抓就死，一放就乱”的怪圈。

二、聘用人员使用管理存在问题的原因探析

鉴于编外人员身份和临时性的特点，尽管聘用人员实际上是由财政供养，但政府在聘用人员的招聘、管理、工资待遇等方面缺乏有效的规范管理，造成聘用人员队伍散漫、工作积极性和工作效率低，在聘用人员的使用管理中出现了供需失衡的结构性问题、人员的“逆选择”问题、管理博弈问题等结构性问题。从供给侧逻辑来看，这些外在问题，根源在于供给侧、结构性、薪资和体制性四个方面的因素[3]。

1.供给侧因素，进入门槛低，结构性缺人。主要体现在聘用人员“入口”部分，反应了新进聘用人员质量方面的问题。外在表现是聘用人员不断进入，存量人员队伍日益膨胀，但始终无法达到有效协助完成政府管理和服务事项的要求，用人时仍然捉襟见肘，总体队伍庞大，但结构性缺人。单纯依赖聘用人员的数量，而不改善供给侧聘用人员“入口”质量，只产生了数量的累积（人员膨胀），难以完成聘用存量人员质量的提升（没人用、队伍素质差）；在聘用人员队伍激励性缺乏的情况下，存量聘用人员工作积极性不足，造成了人力资源浪费（工作积极性低、效率低），产生了“没人用—招人—没人用”的“人员依赖症”，间接增加了财政压力和管理压力。

2.结构性因素，无效供给占用有效供给的资源，用人环境异化。主要体现在存量聘用人员部分，反应了存量聘用人员质量方面的问题。外在表现为多数聘用人员素质难以积极认真的完成辅助工作，也不能适应社会发展形势的需要。内在原因在于存量聘用人员的年龄、素质结构不合理，聘用人员队伍中存在着大量无效供给，有效供给不足，无效供给占用着有效供给的资源情况，导致了用人环境异化。如，原有人员由于年龄、素质等因素无法适应现代管理和服务，新招聘人员工作任务重、工资水平低，有“相对剥夺感”而渐渐失去工作积极性。在不改善“入口”人员素质和“出口”端的“劣币驱逐良币”的情况下，经过“时间筛选”后，无效供给沉淀，队伍结构性问题积累，造成了整体工作氛围和用人环境异化，缩短了新进人员的“工作活力期”，政府陷入“增事增人增费效率更低”的怪圈。

3.薪资因素，工资低，工作积极性不高。工资水平低造成了四个方面的问题：一是消极怠工，没有工作积极性，徒增了管理难度；二是“入口”上招人难。难以改变招聘上“自选择”问题，即招聘不到想要的人，也不可能聚集素质较好的存量聘用人员，达到逐步改善聘用人员的无效供给多和结构老化的效果。三是“过程中”留人难。难以留住想要的聘用人员，解决“劣币驱逐良币”的问题，同样难以聚集优质存量人员，增加聘用人员的有效供给和结构优化；四是甚至可能出现聘用人员为了增加收入的“吃拿卡要”问题，影响政府形象。目前，聘用人员队伍工资待遇过低，直接影响了队伍工作积极性，进而影响工作效率，是聘用人员管理存在问题的重要原因。但这仅仅是表象性原因，因为工资激励短期有效，但是缺乏规范管理、制度缺失，无法从根本上解决聘用人员工作效率和工作积极性问题。

4.体制性因素，供给侧、薪资和结构性因素产生的根本原因。体制性因素是政府在管理思维和对聘用人员管理机制体制方面存在的问题。一是政府管理事项多，用人需求大，管理思维胜过服务思维。由于政府和市场的界限模糊，在边界界定不清和政府本身作为市场参与主体的情况下，政府利益倾向明显，有与市场争利、与企业竞争的越位动机或在公共产品提供上缺位的冲动，造成政府大包大揽，管得多、管得严，过大的管理和服务事项持续产生大量的用人需求，这是聘用人员队伍膨胀的根源 [4]。二是政府管理和服务思路上比较传统。政府在构建服务型政府思想指导和行为上还存在不一致，仍然持有管理思维大过服务思维，更好的为社会提供服务的方式还有待探索。政府用人海战术完成行政管理和提供服务的传统思路仍占据主流地位，不断成立新部门，扩充编制和人员，而不加以整合利用职责淘汰的部门人员，势必造成人力、编制资源的浪费。随着社会分工的细化和专业化，政府亲力亲为面面俱到的提供專业化服务，成本高且收效低。三是政府缺乏有效的人力资源考核管理，无法解决体制“逆选择”问题。目前，聘用人员还游离在政府规范管理的范畴外，在管理上更多是以类似编内人员的人事管理思路，不能有效的发挥市场配置和优化人力资源的作用，面临着类似编制内因岗位差异难以量化和科学考核难题。加之，聘用人员严格管理基础薄弱，用人部门领导责任难以落实，造成了聘用人员管理僵化和队伍庞大、效率低下问题。[5]四是聘用人员政策制定方面缺少系统性、前瞻性的设计，由于规范管理的框架尚未构建，导致前后出台的政策目标不一致，模糊了管理方向，增加了管理难度。

三、供给侧结构性改革视阈下规范聘用人员管理的建议

1.科学确定聘用人员规模，防止人员无序增长

根据政府部门的工作事项、财政收入、管辖面积和服务人口数量等指标，确定聘用人员的合理规模，控制聘用人员无序增长。严把“进口”关，将聘用人员的招用作为部门和领导责任考核指标，对违规招用或打擦边球的情况，严肃处理，防止因违规用权，导致聘用人员的无效供给增多和规模膨胀，带来潜在聘用人员管理隐患。对临时性工作或新增事项确实需要招用聘用人员的，首先考虑从本部门或相关部门调剂使用，如确实需要新增人员的，需要专门做出申请。

2.联动政府行政管理事项改革，减少用人需求

以供给侧结构性改革思路规范政府聘用人员管理，需要与政府行政管理体制改革有机结合，在机关事业单位梳理政府现有审批和服务事项，界定政府和市场边界后，将部分事权分离，相应的人员进行设条件分类安置，对专业化强或保洁、后勤类的可定量考核的政府事项进行彻底的社会化购买，进一步减少聘用人员，做到“养事不养人”；另外对现有机构职能进行梳理，转变部分落后机构职能，适应社会形势发展变化和服务需求，减少无效机构和人员。

3.统一身份管理，减少身份矛盾

统一聘用人员身份管理，减少不同身份矛盾，逐步消除身份差别。由于各种原因，聘用人员名目身份多样，工资待遇差异较大，改革容易引起不同身份间的比较和矛盾，增添了改革的阻力。为此，要统一聘用人员身份管理，以一套同样的管理和工资晋升体系激励约束各种名目的聘用人员，减少身份矛盾，最终逐步消除聘用人员的身份差别。鉴于部分聘用人员技能老化、效率低下的问题，除以培训和考核激活现有存量人员的作用外，可采用渠道规范、统一的单位聘用或劳务派遣形式，吸纳新鲜力量。

4.建立工资待遇增长机制，实现职业晋升

经过前面的步骤，政府机构和事项基本确定，聘用人员进行了分流、整合，规模得到了控制，在此基础上，考虑以工资增长形式实现职业发展晋升，提高聘用人员的工资水平，并通过综合考核的形式激励约束聘用人员。具体可以预算管理的形式每年根据工龄、学历、物价水平确定聘用人员经费增长比例，并赋予用人单位部分经费用于工作能力、业务考核、思想素质考核、领导考评等指标考核，发挥激励性。

5.规范考核管理，强化领导管理责任

工资福利待遇制度性增长并不一定能激发聘用人员工作积极性，短期在工作态度上可能有所改善，但如果没有规范考核管理，长期来看，聘用人员队伍的使用管理可能会再次面临结构性、逆选择、管理博弈等问题，要求更高的工资待遇。规范管理的关键在于强化领导的管理责任，将管理政策执行到位。因此，在要将市场、企业的一些做法引入政府人力资源管理，加强领导的管理责任和考核管理，激发聘用人员的工作积极性。如有可能，可以整合原有机构和人员，成立聘用人员人力资源配置中心，对聘用人员进行统筹管理，负责招聘、预算、考核、工资晋升、培训、评比、配置调动、解聘等事宜。

参考文献：

[1]刘伟，蔡志洲.经济增长新常态与供给侧结构性改革[J].求是学刊，2016，1：56-64.

[2]李琦.人口发展压力下政府管理岗位临聘人员员额控制问题探析[J].生产力研究，2015，10：65-69.

[3]杨伟民.适应引领经济发展新常态着力加强供给侧结构性改革[J].宏观经济管理，2016，1：4-6.

[4]杨振.以供给侧结构性改革化解产能过剩[J].理论视野，2016，1：11-13.

[5]胡晓东，刘旭涛，尹艳红.探析我国政府临时聘用人员管理的“龙岗模式”[J].中国行政管理，2015，12：17-21.

作者简介：

殷倩（1986-）女，汉，山东济宁人，中共中央党校博士，助理研究员，现就职于深圳市罗湖区公共就业促进中心。