综合性水利基础设施的融资问题

[英国]　 J.温佩妮



综合性水利基础设施的融资问题

[英国] J.温佩妮

摘要：大型综合性水利基础设施项目在融资过程中易出现一些问题，诸如因涉及资金量较大使得综合效益的价值难以量化以及许多大型项目跨越国界等。分析了大型综合性水利基础设施融资所面临的风险和挑战，并提出了对策建议。

关键词：水利基础设施；项目融资；风险分析；管理效率

综合性水利基础设施(MPI)项目开始成为融资领域日益重要的资产类别。随着水资源(私人)用户群与提供公共产品(如抗旱、防洪、灌溉和环境保护)需求之间的矛盾日益尖锐，人们对水资源安全提出了更高要求。许多明智而经济的基础设施项目已经决策，未来投资成本将会越来越高，因而投资必须实现多目标。

据国际大坝委员会估计，全球约有30%的大坝及其水库为综合性项目。

除通常情况以外，MPI项目带来了特殊的融资问题。如，项目涉及资金量极其巨大，项目某些部分本身在财务上并无利可图，很多不同的利益相关者受到影响，涉及众多不同的服务消费者，且这些问题在优先次序上经常发生冲突。更为复杂的是，许多大型项目跨越国界，涉及到两个或多个国家。

1融资风险

大批量的水资源开发和供给尤其容易出现此类特殊问题。大坝和水库的水通常用于市政、发电和灌溉。蓄水在抗旱、防洪、维护河道流量以稀释污水、航运和水生生态保护等方面具有潜在作用。

大型综合性水利基础设施项目都需要大量资金投入，且这类项目占比较大。美国田纳西河流域管理局的规划项目、哥伦比亚河项目及胡佛大坝等规模和投资均较大，这些项目对其周边及整个区域都产生了巨大影响。

通常此等规模的MPI项目实施期限较长，但能发挥长期效益。这些特征导致了主要的商业融资风险。并非项目所有的功能和服务都会产生收益，有些功能(包括公共产品)不具有外部性，有些功能则具备，即会使其他第三方受益(或受损)，但损益却不会在这类企业的资产负债表上得到反映。

项目的不同用户之间、不同功能之间也可能存在冲突，特别是在水资源稀缺的情况下。对水资源需求的季节性模式特征导致发电、灌溉、航运、水生生态、防洪及其他用途之间很难进行协调。这也可能意味着没有哪个MPI水用户可确保获得最优供给。

大型MPI项目的潜在效益归于不同机构(配电商、市政当局、农户、流域机构、控污局、航运公司和航运船只等)。MPI“市场”的这种分散性可能会导致需求风险叠加。

许多大型MPI项目具有跨国界特征，因为涉及到不同国家之间的协议，又额外增加了融资的复杂性。存在某些国家在集体行动中搭便车的风险。更为常见的是，跨国界项目的水文状况及其他风险无法被限制(解决)在一国境内。人们无法准确预测用于蓄水和输水的战略性基础设施效益产生的概率及受益规模。因此，收益流存在很大程度的不确定性，而且投资回报期较长，超出了大多数投资者的接受范围。同样，人们也无法预测建设MPI项目要应对的自然事件的发生率，如长期干旱、严重洪涝、关键设备故障、重要河道污染等。危机事件发生时水资源分配协议可能因国家战略需要被推翻。气候变化又增加了这些不确定性。

受环境、社会和移民等因素影响，蓄水和输水等重要的MPI项目尤其易受到来自竞选者的挑战。这些挑战会使得项目实施严重推迟，导致建设计划和项目完工存在很大程度的不确定性。如巴西东北部一个重要MPI项目已暴露出一些问题。该项目是将水从圣弗朗西斯科河引至巴西东北部的一项基础设施，以为这些周期性严重干涸河流提供更为可靠的流量。该项目自2007年全面启动以来，已经从联邦和州财政预算中获得大量资金。这是一个战略性项目，以确保应对该区域会发生的严重干旱，其目标是提高下游州生活用水、农业用水及其他方面的水安全。按照目前形式，该项目无法吸引私人商业性投资，因为它没有稳定的现金流，而且恢复潜在用户(大土地主、小农户、水产养殖业、滨海城市等)用水损失的协议暂未达成。额外的水资源在不同州用户之间分配的协议仍是一个未解决的问题。同时，该项目其他技术上、政治上的难题也依然存在。

MPI通常既提供公共产品又提供私人产品，有些产品没有直接财务收益(如防洪和湿地保护)，其他产品则具有不同规模的收益流(如水电、灌溉和饮水等)。这些不同的服务由一个公司、机构或特殊目的机构提供，却以不同方式进行融资。对项目投资者来说，挑战在于使项目计划的内部融资结构透明且具有可行性。

2MPI投资类别

MPI作为一个重要的投资类别，需要得到认可，值得优先考虑和特别对待。目前，MPI项目更多地被视为“特例”，与传统部门(如水、能源、工业、农业、环境等)类别相提并论，并没有得到其应有的关注。

因为每一个重要MPI项目的融资都是独特的(这种状况可能会持续)，如果其组织结构和业务资源得到银行、国际金融机构和其他融资机构认可，那么其融资将会变得容易。

机构重组已经开始。世界银行最近成立了全球水实施(Global Water Practice)部门，将超过300项水相关业务整合到一个业务部门，这意味着世界银行认可了水具有跨部门、综合性的特性。这是克服 “解构主义”或“孤岛思维”的一种尝试，正是这两种思想影响了MPI的发展。同样，可以考虑整合水和能源部门，创造协调效应和群聚效应，用实践来说明水、食物和能源之间的关系。

3内部交叉补贴方案

正如经常提到的，某些MPI的功能不能产生直接收益。在产生收益的功能中，水力发电通常是最有利可图的，也是融资最主要的支撑点。因此，MPI融资问题的解决途径与水电投融资密切相关。

对整个MPI项目财务可行性而言，内部财务结构非常重要。许多MPI项目财务结构经过精心设计，其盈利部分(如水电)产生的收益可以交叉补贴无收益或盈利较少的部分。对那些盈利较少的项目组成部分来说，这是一个可持续的成本回收方法，在某些情况下，这可能是唯一可行的方法。然而，过多的交叉补贴可能扭曲不同服务的相对需求，从而导致盈利部分的融资更难。

MPI项目内部财务透明是可取的。在交叉补贴不可避免的情况下，过度补贴严重影响项目盈利部分，使其无法以最优条件获得融资。更好的方法是对非盈利部分公开进行公共补贴。

4公与私两类融资的平衡

早期，许多重要的MPI项目由政府或公共部门负责融资和实施。美国的胡佛大坝和田纳西河流域管理局规划项目是该模式的典型代表。近期，也实施了一些其他项目，有的是出于财务上的必要性(如在美国)，有的是因为意识到不同(融资)模式的优点和机遇。

大多数国家的公共部门在各种水利基础设施实施和融资领域发挥了主要作用。这种状况可能会持续，但是也必须进行变革。仅有少数国家能依靠自身预算和投资资源来满足未来所有水利基础设施项目的融资需求。公共部门将继续在推动MPI项目建设和其他大型水利基础设施方案方面发挥重要作用，并通过拨款、长期信贷和担保等方式为其提供资金支持。但是，也有更多的私人部门参与进来，分担项目风险，提供技术支撑。

MPI项目的运营模式多种多样，如公共部门独营以及各种不同形式的公私合营(第3种选择是私人部门独营，MPI项目很少采用这种方式，“纯”发电项目更为常用)。

假定项目经济上可行且为政府优先考虑，选择公共部门独营或是公私合营取决于以下几个关键因素：项目本身财务上是否可行，如果财务不可行，是否有公开且可持续的补贴，需承担风险的性质，以及风险减缓程度。至于资产所有权问题需进一步讨论。如果确定采用PPP(公私合营)模式，则有多种合同模式可供选择，包括管理运营合同及各种不同的特许经营权合同(如BOT、BTO/ROM，DBOT等)。

以下情况可能选用公共部门独营方式：项目规模太大或者太复杂，难以吸引私人部门投资；现场风险大到不可接受；商业风险无法减轻；缺乏有利的工作环境等。相反，PPP模式适合这样一些情况：有充分途径减小风险，项目财务盈利部分与其他部分可以分离(私人部门选择前者，公共部门保留后者)，或公共部门能提供补贴。

私人合同要包括水文风险以及清晰的MPI项目运营协议，协议中需明确缺水情况下用水的优先权，或对水分配协议中任何损失给予补偿。

5金融工程

实践中，每一个重要的MPI项目都各具特色，需要为其量身定制融资方案。构建一揽子财务计划通常复杂且耗时，从事此业务的金融机构并不多。与过去相比，银行项目融资部门必要的专业技能减少，这意味着这类业务在减少。与其他项目相比，MPI项目计划及执行力更差，采购方案和风险分配方案为次优。

MPI项目一揽子财务计划需要包含适合该项目投资结构和收益情况的一系列不同的融资形式，如拨款和信贷、长期融资和短期融资、公共融资和私人融资。能将不同融资形式融入同一个项目的金融机构在这个方面特别得力，如欧盟非洲基础设施信托基金、非洲开发银行的非洲50基金等。另一个可能的解决方法是将不同项目捆绑到一个总体机构，如流域组织。

那些必定亏损的MPI项目(所有可行的提高效率和增加内部收益的方法都已经尝试过)可能会成为可行性融资缺口(补助的)对象，承认其财务赤字，并为其设计筹资方式。其中一种方式是以其要求的最低补贴标准邀请私人部门参与。

6跨国界问题

在一些特殊但并非不常见的跨国界MPI项目中，成员国之间利益分配协议支撑了项目的融资(如美国和加拿大的哥伦比亚条约)。北非的塞内加尔河流域项目由塞内加尔、马里和毛里求斯共同拥有，三国关心的项目可能收益(按不同类别)的事先协议明确了各国政府应承担的项目债务的比例。

7公共产品费

有人认为应向那些可能获益于公共产品的消费者征收公共产品费(PGC)。自2002年起，南加州大都会区开始对公共事业项目收取PGC，如资源保护、再利用、地下水净化和其他当地资源管理项目。

让消费者接受PGC的关键是征收过程透明，且将收益用于规定用途。而且，在加利福尼亚，电和水有着广泛的认知度，人们普遍认为需要针对电和水进行创新与保护。在这种情况下，只要能确保征收透明和收益使用于规定途径，收取PGC会是一种很好的解决方法。

8国际竞标采购

在大型水利基础设施项目采购中，通常会要求入围的竞标者同时提交财务建议书和技术标。虽然由此将构建一揽子财务计划的重任转嫁给了竞标者，但从客户角度来看，未必会产生最优结果。看上去不错的财务计划可能与并非最具竞争性的、也并非最能满足客户需求的采购计划捆绑在一起。

从经济角度来看，国际竞标为复杂的MPI项目提供了最为理想的发展前景。对公共部门客户来说，大型基础设施采购标应该与其他财务计划分开进行评估。如果可行，应优先考虑最好的采购计划，财务计划应分开进行优化。

9结语

随着有限水资源需求压力的加大，以及气候不确定性的增加，MPI在确保社会水安全方面显得越来越重要。尽管MPI项目长远看会给社会带来明显效益，但同时也给传统资金来源带来了挑战。本文阐明了这些风险，论证了MPI作为一种独特的、日益重要的资产类别应得到进一步认可，并针对日益增长的资金需求，就如何加快资金流提出了建议。

兰荣蓉译

(编辑：朱晓红)

(译者简介：兰荣蓉，女，长江勘测规划设计研究有限责任公司，高级工程师。)

中图法分类号：TV512

文献标志码：A

文章编号：1006-0081(2016)03-0005-03

收稿日期：2015-11-16