“严以用权”：解决“为官不为”的举措※

甘守义

（中共中央党校，北京100091）

“严以用权”：解决“为官不为”的举措※

甘守义

（中共中央党校，北京100091）

实现依法治国，重在从严治吏；实现从严治吏，核心在于治权。党的十八大以来，在中央严格落实八项规定、持之以恒反“四风”的“新常态”下，不少地方领导干部在其位不谋其政、“为官不为”，工作积极性日益下降，庸政懒政怠政现象日渐抬头，既引起人民群众的不满，又严重影响了党和政府的形象。对于领导干部而言，践行“三严三实”，既是为政之要，也是修身之本。经验表明，切实坚持严以用权、依法用权，避免空转政府，建立法治政府，及早形成以法制规矩代替人情关系的“官场新生态”，才是有效破解“为官不为”问题的根本出路。

从严治吏；严以用权；为官不为

“领导干部能否正确对待权力，按照规范使用权力，是每个干部的第一道门槛和第一堂必修课。”［1］在其位谋其政、任其职尽其责，是对党员干部最起码的要求。党的十八大以来，在中央严格落实八项规定、持之以恒反“四风”的“新常态”下，少数领导干部由“为官不易”转为“为官不为”。工作中当“太平官”、成无事佬，对党和人民的事业不负责任“撂挑子”。究其根源，影响各级官员不作为的众多因素梳理起来，主要有党的十八大以来改革方式从以往分权式向集权式的转变、官员任务导向从以前GDP主义的单一经济指标向多元目标的转型、反腐运动的影响乃至民意的压力，等等。所有这些因素导致了不作为现象的滋生蔓延。其后果就是在思想上越了“为官不易”之界，在行为上出了失职渎职之轨。轻言之，直接影响百姓民生和社会发展；重言之，将致严重腐败乃至亡党亡国。从法理上说，破解“为官不为”，实现严以用权，概言之，主要有三种模式可供选择：一是以权利制约权力，即扩大广大人民的政治参与，对国家的公权力和公职人员进行有效监督；二是以权力制约权力，即将“绝对权力”拆解分立，明确公权力的职能边界，把一些权力下放给市场、社会和公民；三是以法治制约权力，即制定刚性的制度，以法律法规的形式给公权力设置“高压线”，为国家公职人员套上“紧箍咒”，从而规范公权力运行，约束公职人员的用权行为。实践表明，只有以法治制约权力，建立法治政府，实现严以用权，才能切实解决种种不作为问题。

一、扎紧制度篱笆，坚持依法用权

凡事成则必得于“严”，败则多失于“松”。现实中诸多社会矛盾产生与激化的最主要原因，就是公权力行使的不规范，权力内部缺乏有效制约。“实现不敢腐、不能腐、不想腐，要把制度篱笆扎起来。放权不是放任，制度要落实，不能是‘样子货’。”［2］由此可见，要防止以权谋私和权力被滥用等权力异化行为，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，形成切实有效的权力制衡机制，保证权力沿着制度化、科学化和法制化的轨道运行。

1．严守权力边界是前提。朱熹曾言，“一心可以丧邦，一心可以兴邦，只在公私之间尔。”“公私观”告诉我们，如果说公而忘私是崇高境界，那么公私分明就是领导干部的基本职业操守。各级领导干部手中都有一定的权力，但这个权力不是个人的而是党和人民赋予的，不是无限的而是受党纪国法约束的。权力是一把双刃剑，作为党员干部，怎样使用好手中的权力，处理好权力姓“公”姓“私”的关系，是衡量党性的原则问题。关键是要正确对待权力，把握好权力边界。现实当中，有的人一旦当了官，手里有了权，就昏昏然、飘飘然，搞不清“我是谁”，心中无党纪、眼里无国法，忘乎所以、为所欲为，“天是王大，我是王二”，结果导致身败名裂。［3］这就要求我们领导干部在行使权力时，要有“方圆”、守“规矩”，把自己放到组织中定位自己的角色，明确自己的职责，不越位、不错位、不缺位。按照权力清单用权、按照法定界限用权，坚决防止乱作为、滥作为。曾任正定县文化局长、省政协常委和省作协副主席的贾大山同志，在文化局任局长九年时间里局里竟无一笔吃喝账，争取来和经手的上千万元的文物修缮工程费没有一分钱不合理的搭车开支，多次出差却没有报销过一分钱的差旅补助。贾大山按本色做人，按角色办事，恪守权力的边界，真正体现了权力取之于民、用之于民、造福于民的共产党员价值观。

2．扎紧制度篱笆是基础。权力的“神圣性”主要体现在权力运行的“科学性”上。要用制度规范权力运行，形成科学有效的权力制约和协调机制，使权力使用者无法滥用权力、亵渎权力。要从建立制度抓起，坚持用制度管权管事管人，“把权力关进制度的笼子”，扎紧扎密，具体实在，清晰界定什么能做、什么不能做，不能含含糊糊、模棱两可。以完善权力运行监督制约机制为关键环节，全面建立并落实权责清单制度，建成上下顺畅、横向衔接的制度体系，做到“行政权力进清单、清单之外无权力”，切实织牢制度笼子，解决“牛栏关猫”问题。在制度执行上，应当是刚性的，切实解决“稻草人”问题。真正以讲认真的态度和钉钉子精神推进制度落实，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，自觉按照规则和制度处理事务、行使职权；对违规违纪、破坏制度的现象和行为，严厉查处追究，切实维护制度的严肃性、权威性，真正形成靠制度管人、按规章办事的良好风气。

3．关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。管仲认为，“法者，天下之程式也，万世之仪表也。”小智治事，中智治人，大智立法。法律是治国理政最大最重要的规矩。［4］明太祖朱元璋曾以“天下何人最快活？”为题问诸大臣。有的说“金榜题名者快活”，有的说“功成名就者快活”，有的说“富甲天下者快活”，太祖均不以为然，当万钢说“畏法度者快活”时，夸其见解“甚独”。法度作为治国理政的依据、规范人们行为的准则，畏法度乃为人处世之底线。历览史上“一钱太守”、“二不尚书”、“三汤道台”、“四知先生”、“五代清郎”，“畏法度”已内化为他们的一种道德坚守。而反观那些贪污受贿者、徇私枉法者等不“畏法度”者，用手中的权力，为我所有、所用，为满足于个人一时私欲而舒心，但自作案之日起就整天心惊胆寒，惶惶不可终日，何来快活可言！因此，作为党的各级领导干部，务必要正确处理权与法的关系，秉持职权法定原则，带头依法用权、依规办事，把握好“法定职权必须为、法无授权不可为”的基本要求，按规则、按制度行使权力，使手中的权力真正成为为人民群众谋利益的利器。

4．坚持公平公正是关键。公则不为私所惑，正则不为邪所媚。公平公正是法治的生命线，也是为官之本、用权之要。当前群众反映强烈的一个突出问题，就是一些领导干部用权不公、以权谋私，不该插手的乱插手，损害群众利益，破坏法治秩序。江苏省仪征市廉政干部陈小星在任市人事局局长时，女儿当时参加公安系统公务员招考体能测试和笔试都顺利过关，但体检时却因身高与最低要求矮了2厘米而被卡在招录大门之外。由于当天负责体检的就是陈小星的同事，女儿因此请求父亲给那位同事打个招呼，让她过关。但陈小星一口回绝，他说：“权力垫不起2厘米高度！”［5］体现出一名手握实权的公职人员，在“游戏规则”面前坚持不以权力谋求特殊和坚持人人平等的优良品质。各级领导干部一定要树立正确的权力观，处理好情与法、利与法、权与法的关系，切实做到公正用权、公平处事，不因私利抛公义、不因私谊废公事，不做利用权力干预执法、司法的事情，平等保护人民群众的合法权益，真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

二、主动接受监督，坚持阳光用权

有权必有责，用权受监督，违法要追究，乃是天经地义、理所当然之事。用法理而言，人民是权力的主体，人民监督权力是公共权力本质属性的回归。权力一旦失去监督，就会导致权力滥用甚至滋生腐败。习近平总书记在同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时强调：“在把好‘权力关’这一问题上，应当更好地实践议事、决策机制，避免一言堂。特别是要真正公开各类政务信息、政府行为，将权力运行的整个过程都放置于阳光下！”阳光是最好的消毒剂。滥用公权力的克星就是尽量让公权力的行使处于公开、透明、阳光的状态，让公权力行使者接受人民群众和媒体舆论的有效监督，才能正确行使，才不会发霉变质。

1．强化“阳光意识”，主动接受监督。公开才有公平，透明才会清明。各级领导干部必须公私分明，转变观念，习惯于在“聚光灯”下行使权力，习惯于在“放大镜”下开展工作，时刻把自己置于党的组织之中，自觉接受党组织的领导，自觉接受法律和人民大众的监督，自觉接受社会各方面的监督，坚决克服设障逃避监督的行为，坚决防止人为暗箱操作的现象，确保权力在阳光下运行。从“海南第一贪”戚火贵，到河北“第一秘”李真，手中权力不可谓不大，但之所以从人民“公仆”沦为人民“公敌”，就是因为制度、国法在他们眼中形同虚设，没有正确对待和行使人民赋予的权力，真正树立“阳光意识”，主动接受人民监督。因此，各级领导干部务必要按照《关于领导干部报告个人有关事项的规定》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的要求，及时报告重大事项，如实申报自己财产，自觉当好定规立规的“明白人”、遵章守纪的“带头人”、表里如一的“透明人”和执法执纪的“铁面人”，防止权力失控、决策失误、行为失范。

2．动员群众参与，打造“阳光政务”。党的十八大指出，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。大量实践也证明，动员人民群众积极参与，形成强大的监督控制公权力的社会力量，是实现对公共权力的有效监督制约必不可少的保障条件。要充分发挥党的群众路线，顺应社会进步趋势，有序扩大群众的政治参与，逐步建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成大规模的社会性和群众性的权力监督体系，从而督促和规范公共权力的正确行使；大力推进政务公开，不断增加权力运行透明度，按党的十七大报告提出的“完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力”要求，落实《政府信息公开条例》规定，全方位公开权力运行信息，凡是涉及公权运行的信息，如权力清单、规则程序、过程结果都要及时公开。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正；完善权力公开的法规制度，对公开什么、公开多少、公开的时间、范围等都作出具体明确的规定，使权力运行的公开性有章可循、有法可依，健康发展。

3．设计“阳光制度”，扩大党内民主。公共权力部门化、部门权力进一步个人化，主要体现在一把手身上。在“一把手”专权下，民主集中制沦为虚设，“班长”成了“家长”、副职成了听差、“群言堂”成了“一言堂”，成为市场主体、人民群众办事时的拦路虎。前面所说的“用人一言堂，花钱一支笔，决策一张纸”就是这种现象。权力过于集中，失去应有制约，最终成为“污浊”之人必然在所难免。因腐败被拉下马的原铁道部部长刘志军坦言：“官做到我这一级，就没有什么人能管得着了”，原山东省泰安市市委书记胡建学在落马后“一席坦承”：“官到厅局级，就没有人监督了。”阳光制度是对“一言堂”现象的否定。针对“一把手”牛栏关猫、天马行空、制约乏力等问题，要用民主的力量厉行法治，通过立法将党委和一把手的权力置于法律框架中；充分运用民主权利、法治方式制约公权力，逐渐增强领导干部权力行为在党内的透明度，培育党员自由充分地表达意愿、党内畅所欲言的民主风气；推行党政正职不得直接分管人事、财务、工程项目建设、大宗物品采购、行政审批、行政执法等事项，使其负好监督和协调总责。不断完善阳光公开制度，坚决推进决策公开、执行公开、结果公开，实现每一个环节都有相应的制度设计，让阳光照进权力运行的每一个角落。

三、自觉抵御诱惑，坚决不搞特权

现实世界充满诱惑，古今中外概莫能外。刘云山在2014年中央党校秋季学期开学典礼上就指出：“为官用权，能否抵住诱惑是一个躲不开的问题。”［6］作为干部，面临的金钱、美色、权力、机会等手段之隐蔽、形式之多样、用心之阴险，形形色色的诱惑和考验更多。古往今来，那些走上腐化堕落、违法犯罪道路，落得身败名裂下场的人，往往都是因为抵不住诱惑、贪图享乐造成的。特别在市场经济条件下，随着腐朽生活观念和思想的侵入，一些同志耐不住寂寞，经不住诱惑，在票子、女子、房子和车子等糖衣炮弹中，迷失了方向，出卖了自己的灵魂，滑向了腐败的深渊。新年伊始，习近平同志就对新一代县委书记谆谆告诫：“要加强道德修养，追求健康情趣，把好权力关、金钱关、美色关，做到清清白白做人、干干净净做事、坦坦荡荡为官。”各级领导干部在面对各种诱惑的时候，一定要心中有杆秤，手中有戒尺，切不可越雷池半步。否则，轻则葬送政治前途，失去自由；重则受到法律严惩，断送性命。“严以律己、清正廉洁，耐得住寂寞、经得起诱惑”，才能“永葆共产党人的政治本色。”［7］

1．面对金钱控制欲望、警钟长鸣，不能唯利是图而利令智昏。干部作风关系政风，唯有政风正才有民风淳。在当今社会，领导干部面对金钱的诱惑比任何时候都要多、都要大。金钱观是人的世界观的一个重要方面，一旦偏差，必然导致人生观、价值观的错位。有的领导干部信奉拜金主义、唯钱是图，有的搞权钱交易、败坏党风党纪，有的疯狂敛财、不顾国格人格．．．．．．“当官不发财，请我都不来”，此话出自原福建省周宁县原县委书记林龙飞之口。林被当地干部群众称为“官位卖光、财政的钱花光、看中的女人搞光”的“三光书记”，人在官场而心在商路，热衷于通过疯狂卖官、赌博和放高利贷敛财。据检察机关指控，他于1996年5月至2003年4月任周宁县委书记期间，在该县党政干部的职务提拔、人事调整和职工安排及工程发包、土地开发过程中，利用职务之便，收受贿赂234万元。使周宁这个地处边远山区、人口仅19万的财政穷县到2002年底，县财政负债高达2．7亿元，财政累计赤字1．04亿元。［8］无独有偶，深圳电视台都市频道也曾报道过一则网闻，称山西吕梁上水西村村支书王某上任不到一年，工作作风粗暴，说话霸道，还贪污腐败，对于举报的人实施打击报复。一位曾向村支书讨要说法的村民说，王某曾当面对他说过“我不贪污，当官干啥”，堪称最牛的腐败理由。［9］“利欲驱人万火牛”，对金钱过度追逐，势必造成贪欲膨胀，助长拜金主义、享乐主义和极端个人主义，从而导致贪污、受贿等犯罪行为。面对金钱的诱惑，领导干部应牢记“贪如火，不遏则燎原；欲如水，不遏则滔天”的风险警示，谨记习总书记“当官就不要发财，发财就别来当官”的再三告诫，学习毛泽东、周恩来、朱德等老一辈无产阶级革命家和千千万万的革命先烈视金钱淡如水，看事业重如山的大义情怀，不该拿的钱坚决不拿，不该动的钱坚决不动。用理智去控制欲望，用正气去驱逐污浊，做到不为金钱所役。

2．面对美色洁身自好、严守操行，不能沉湎美色而沦丧堕落。孔子曾言：“吾未见好德如好色者也”［10］，用于讽刺那些迷恋美色放弃道德操守的人。人都有生理本能，但是却不能放纵本能，尤其是作为党的事业骨干的各级党员干部。明代重臣曹鼐在早年身为小吏时，缉拿到一个年轻美貌的女强盗，其美丽让其怦然心动，忍不住想利用职权到牢狱中亲审一番香泽，可又觉得不妥。情欲和理智展开了激烈的拉锯战，在其被诱惑得快意志动摇时，便用毛笔蘸墨在一张小纸片上写“曹鼐不可”四个字，然后放在烛火上烧了。写了烧，烧了写，一夜之间写了数十次，终于没有乱来。“曹鼐不可”也成了自觉抵制诱惑的代名词。［11］而反观如今，如慕绥新、李真之流一旦走上领导干部岗位，面对美色诱惑，抵抗不住，为情人私利滥用公权力，其道德沦丧，为党纪国法所不容，为人民群众所不齿。现行《婚姻法》修改起草专家小组负责人之一巫昌祯教授曾作过一项统计，被查处的贪官中95%有情妇，腐败的领导干部中60%以上与包“二奶”有关。近些年网络反腐所涉及的领域中，情色问题占首位。［12］近年来，情妇反目举报、发妻一怒揭黑等贪官“后院”起火的事件不断出现，也无疑给广大官员敲响了警钟。对此，各级领导干部务必要高度警惕、重责淡利，把“生活作风”问题当作“高压线”，洁身自好、严守操行，万不可流连于声色犬马，搞“财色交易”和“权色交易”，否则必将玩火自焚。

3．面对亲友把握分寸、谨慎交往，不能因循私情而违背原则。《吕氏春秋》中有言：“以私胜公，衰国之政也。”［13］意即将个人利益放在国家利益之上，正是国家衰亡的政治原因。西晋时期的文学、思想大家傅玄也曾说过，“政在去私，私不去则公道亡。”诚然，领导干部也是人，也有感情，也需要构筑自己的生活圈子。但正如反腐专家林喆教授指出：“官员握有一定的公权力，从事公共管理和公众服务工作，属于公众人物。他们的一言一行，都是党和政府形象的人格化、具象化，并且还肩负着引领主流价值观的责任。”［14］作为领导干部，就一定要把人际交往作为一件大事来看待。亲情、友情再深亦有“界”，这个“界”就是公权不能私用。毛泽东同志为中国革命牺牲了六位亲人，却几次拒绝为亲属安排工作，不该动用的公款一分不动，真正做到了“恋亲，但不为亲徇私；念旧，但不为旧谋利；济亲，但不以公济私”；周恩来同志因为理发用公车主动付费，因为招待客人用公家的茶叶主动付费，还专门定下《十条家规》来约束亲属；邓颖超同志离世前，仍不忘处理家政：“所住房屋交公使用”，不得对任何亲属“给予特别安排”。有个人利益，不徇私方才难能可贵；有亲朋好友，持公心更显为政之德。而为子女敛财、为亲友帮忙，看似爱，实为害，到头来只能既害了自己，又害了亲友。各级领导干部都要“自己给自己划一个圈，坚决远离各种‘小圈子’、‘小兄弟’，坚决杜绝低俗的投桃报李的行为。”［15］

正如中国问题专家、新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年尖锐指出，如何解决政府空转和“为官不为”，已经成为我们党面临的最大挑战。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上讲话时曾语重心长地告诫：“所谓‘为官不易’、‘为官不为’问题引起社会关注，要深入分析，搞好正面引导，加强责任追究。”李克强总理在2015年政府工作报告中也两次提及、严词申饬：“少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办。”法治和制度细节上的变化，不仅有助于消除官员的“乱作为”（腐败）现象，也有助于官员的有作为。［16］对此，除了要做到事后公开曝光、坚决追究责任，关键在于事前着手，严以用权，依法用权。尽快建立教育引导、激励褒扬、督察考核、内部监察、责任追究、政绩考核评价等一系列机制制度，牢固树立正确鲜明的用人导向和激励措施，不断实现法律和制度的细节化，大力营造“崇尚成功、宽容失败”的良好氛围，及早形成以法制规矩代替人情关系的“官场新生态”，真正实现各级党员干部清清白白做人、干干净净做事、坦坦荡荡为官，有效破解“为官不为”，最终在全社会形成健康向上的良好风尚。

［1］许耀桐．习近平：严以用权的十个要求［EB／OL］．新华网http:／／news．xinhuanet．com／politics／2015－08／11／c＿1116212997．htm．

［2］习近平．在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组2014年中央巡视组首轮巡视情况汇报时的讲话［EB／OL］．http:／／www．chinanews．com／gn／2015／01－11／6956759．shtm l

［3］刘云山．领导干部要做学法尊法守法用法的典范［EB／OL］．http:／／politics．people．com．cn／n／2014／1125／c1001－26091599．htm l．

［4］习近平．在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话［EB／OL］．http:／／zx．zynews．com／whzx／614652．htm l．

［5］桂季朗．好个“权力垫不起2厘米高度”［EB／OL］．http:／／hbrb．cnhubei．com／htm l／hbrb／20100526／hbrb1080316．htm l．

［6］刘云山．党员干部要自觉践行“三严三实”［EB／OL］．http:／／cpc．people．com．cn／n／2014／0908／c64094－25620925．htm l．

［7］王岐山．带头纠正“四风”带头廉洁自律［EB／OL］．http:／／new s．xinhuanet．com／politics／2013－10／16／c＿117748407．htm．

［8］福建三光书记：当官不发财，请我都不来［EB／OL］．http:／／news．qq．com／a／20040226／000322．htm．

［9］贪官色官让人捧腹的15个腐败理由［EB／OL］．http:／／opinion．people．com．cn／GB／11842259．htm l．

［10］论语·子罕第九．［M］北京：中华书局，2006．

［11］张德敏．“曹鼐不可”实乃可鉴［EB／OL］．http:／／new s．gmw．cn／new spaper／2014－10／29／content＿101696137．htm．

［12］“情色”反腐能走多远？［EB／OL］．http:／／news．xinhuanet．com／politics／2012－12／16／c＿114040401．htm．

［13］吕氏春秋．北京：中华书局，2012．

［14］王岐山造访安徽“六尺巷”敲打了谁［EB／OL］．http:／／money．163．com／14／1121／08／ABIFPHNO 00254TI5．htm l．

［15］习近平．办公厅工作要做到“五个坚持”［J］．秘书工作，2014，（6）．

［16］郑永年．法治与中国“空转政府”的治理［EB／OL］．http:／／www．zaobao．com／forum／expert／zheng－yong－nian／story20141118－413307．

责任编辑 董瑞军

D262．3

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1672－2426（2016）02－0039－05

甘守义（1978－），男，安徽蚌埠人，中共中央党校党建部博士研究生，主要从事党的建设、领导科学与干部选拔任用研究。

※本文系2014年江苏省社会科学基金项目“农村基层党组织公信力提升研究”（14DJC002）的阶段性研究成果。