论地方政府债务风险监控体系的建立

邱静

摘 要：地方政府债务规模急剧扩张，使得地方政府债务风险加剧。从建立健全地方政府债务风险预警机制、风险管理机制、债务偿债机制、债务监督机制等方面，构建地方政府债务融资风险监控体系，有利于加强对地方政府债务的规范与监督。

关键词：地方政府债务；风险监控体系；债务风险

中图分类号：F812.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）25-0069-02

自2009年以来，我国地方政府债务规模急剧扩大，地方债务风险引起了全社会的普遍担忧。根据国家审计署公布的数据，2013年6月底我国地方政府债务规模达到近108 859.17亿元。地方债务与房地产泡沫可能成为引发我国下一轮经济危机的推手。为加强对地方政府债务的管理，应建立地方政府债务融资风险监控体系，以防范并控制地方债务的风险。

地方政府债务风险监控体系的建立，包括建立债务风险预警机制、债务风险管理机制、债务偿还机制、债务监督机制等多方面的内容。

一、建立健全地方政府债务风险预警机制

风险预警机制是国际上通行的控制地方政府债务风险的有效措施之一，如美国、哥伦比亚等国就建立了地方政府债务预警系统，在控制地方政府债务风险方面发挥着有效的监控作用。由于我国地方政府债务复杂及规模巨大，风险的防范尤为重要。债务风险预警机制能较早识别并预警地方政府债务风险，为风险控制采取防范和化解措施提供依据。

首先，在举债环节确定预警指标。由于地方政府债务的发行规模、发行方式、发行利率、期限等直接影响到债务资金的筹集、使用与偿还，因此债务风险预警机制体系建立的关键是在举债环节确定预警指标。

其次，选择适当的债务风险预警方法。国际通行的债务风险预警方法包括单变量分析法、多变量判别分析法、回归分析法、FCTA预警法、神经网络法等。由于地方债务风险数据分布不均匀，且呈现非线性的特征，而神经网络法适用于非线性预警模型。因此，越来越多的学者使用人工神经网络法。我国地方政府债务同样呈现数据分布不规律、非线性等特征，因而也适用于神经网络法。

二、建立健全地方政府债务风险管理机制

第一，建立地方政府债务风险识别机制。风险识别的方法包括风险询问法、流程图分析法、预算分析法和外部环境分析法等。债务风险识别通过全面分析地方政府债务，对债务项目的建设风险、资产负债风险、债券发行风险、偿债风险等进行多维度、全过程的识别、分析，确定债务风险发生的风险性质、风险特征及风险点。

第二，进行债务风险衡量。在债务风险识别的基础上，通过收集、分析、度量、预测大量的数据和资料，对债务风险发生的概率、损失程度及影响公共债务安全的可能性进行评估，确定债务风险是否处于政府承受范围以内，并对控制风险的重要性进行排序，提出风险控制及弱化对策。

第三，进行债务风险控制。债务风险控制是在对债务风险进行评估的基础上，通过对债务风险进行防范与补救，减小风险发生的概率，降低风险损失程度。债务风险控制可采取回避、控制、平移、保留等方法。回避风险是一种消极的处理方法，指地方政府主动回避可能导致较大风险的行为以避免损失。控制风险包括事前、事中和事后控制，指地方政府积极采取措施降低风险发生概率，减少风险损失。平移风险指地方政府通过合约、保险等形式，将风险转移给他人。保留风险指预计风险较小的情况下，地方政府在风险发生时承担风险，或通过设置偿债准备金等应对风险的发生。

第四，建立债务风险管理效果评价机制。在债务结清时，地方政府应对债务管理过程中的方法、手段、效果等进行分析、检查，对债务风险识别是否恰当、风险衡量是否合理、风险控制是否有效进行评价，确保各步骤的高效运行。

三、建立健全地方政府债务偿还机制

第一，建立偿债准备金。为保证债务的按期偿还，地方政府应根据还本付息的金额，在财政支出中确定偿债准备金的提取比例，通过地方税收、债券发行溢价、项目投资收益等渠道储备偿债资金。

第二，明确偿债资金来源及结构。债务借入之初，地方政府就应根据项目情况区分偿债资金来源，如公共投资类项目举借的债务，其偿债资金应为地方财政预留的偿债支出；收益或市场化运作的项目，其偿债资金则主要来源于项目的收益。同时，可考虑在建设之初引入民营资本，优化股权结构。

第三，明确偿债责任。地方政府债务应按照“谁借债、谁使用、谁偿还”的原则，明确地方政府债务举借、使用、偿还的责任。对基础设施、公益等项目建设举借的债务，地方政府应履行偿还责任；对与公共服务无关的项目，由举债主体自行承担债务的偿还责任。

第四，地方政府应积极采取债务化解措施。相比增加税收收入，扩大政府投融资渠道更有利于地方财政的稳定。因此，一方面地方政府应尽量规避较高风险的投资项目，降低投融资过程中的浪费，提高投资效率；另一方面可适当引入民间资金，利用市场机制，采取BOT、TOT、PPP等模式拓宽投融资渠道。

第五，强化地方政府债务违约处理措施。地方政府可能由于对项目收益预期不准、经营不善等情况，导致无法按期筹集偿债资金，因此地方政府应事先做好违约预案，以应对此种情况的发生。地方政府可采取举债项目资产转让、股权转让等方式，引入民营资本；也可以通过发行债务，进行新的融资。

四、建立健全地方政府债务的监督机制

第一，成立专门的中央政府债务监督管理部门。目前我国地方政府债务的监督管理由财政部牵头，应建立专门的部门对地方政府债务进行监督管理，以提高监督管理的专业化及规范化程度。

第二，加强信用评级机构建设。信用评级是对地方政府债务的客观评价，可以为地方政府的债务结构、资产负债状况提供准确、专业、及时的信息，既有利于债权人对债务的监控，也有利于减少信息不对称，降低地方政府债务融资成本。我国信用评级机构发展较晚，对地方政府债务的评估缺乏完善的评价体系、服务和评估经验，也缺少对评级机构的统一监管，导致评级机构的权威性较差。对此，政府应给予相应的扶持，以大力加强信用评级机构的建设，提升信用评级的信度。

第三，进一步规范债券市场。根据2015年实施的新修订的《预算法》，省级政府可以发行地方政府债券。规范地方政府公开发行债券的过程，就是规范政府举债的过程。对于发债主体，应对其管理水平、资产流动性、盈利能力等进行全面的评估；对于举债项目，应进行可行性研究，对其盈利能力、回收期等进行严格预测。债券发行内容、债券利率等应设计合理，以降低债券发行及债务偿还的风险。

第四，加大地方人大的监督力度。现有各级地方人大对本级预算的审批往往周期长、过程多，专业化程度较低。随着对地方政府债务监管要求的提高，不仅大量的预算资金需纳入预算管理，还要对政府资产负债状况和偿债能力进行有效的监督，应适当增加有审议政府财务报表能力的代表比例，提升对地方政府债务监督的力度和水平。

第五，加大社会公众监督力度。互联网信息技术和媒体的蓬勃发展，使公众参与并监督公共事务成为可能。在地方债务方面，应及时向公众或媒体告之地方政府资产负债情况，通过听证会等制度提升公众参与的程度，并对债务资金的筹集、使用、偿还起到监督作用，弥补委托人“缺位”的现象。

参考文献：

[1] 李蔚，王素青.我国地方政府债务风险管理的对策研究[J].科研管理，2006，（5）.

[2] 孙勇.地方政府债务风险问题初步分析[J].金融会计，2010，（3）.

[3] 张子荣.基于资产负债表角度的我国地方政府债务风险研究[J].理论与改革，2014，（6）.

[4] 王振宇，连家明，郭艳娇，陆成林.我国地方政府性债务风险识别和预警体系研究：基于辽宁的样本数据[J].财贸经济，2013，（7）.

[责任编辑 陈丽敏]