中国国家公园体制的可行性分析与研究

李婉仪　钱宇阳　李　雄*（.北京林业大学园林学院，北京　00083；.北京大学建筑与景观设计学院，北京　0087）



中国国家公园体制的可行性分析与研究

李婉仪1钱宇阳2李雄1*
（1.北京林业大学园林学院，北京100083；2.北京大学建筑与景观设计学院，北京100871）

摘要：结合国家公园体制的内涵及发展现状，借鉴国外国家公园建设的主要经验，分析了建立中国国家公园体制面临的机遇与挑战，并提出了一些规范管理建议，指出国家公园体系不仅有利于自然资源的保护和大型郊野系统的构建，也可优化自然资源的生态服务功能。

关键词：国家公园，自然资源，管理体系

1　国家公园体制研究背景

1.1国家公园的内涵及发展概况

国家公园的概念起源于19世纪中叶，是人们为了保护和管理自然资源，并管理人们合理的享受自然系统服务而提出的公园区划概念。黄石国家公园是世界上第一个国家公园，由美国于1872年建立。随后该理念在世界各地广泛传播。在自然保护联盟（IUCN）的保护区分类标准中，国家公园被定义为：大面积的自然或接近自然的区域，重点是保护大面积完整的自然生态系统。其设立目的是为了保护大规模的连续的生态过程以及相关的物种，保护某地不受人类发展和污染的伤害［1］。

在首个国家公园建立后，美国、英国、加拿大也兴起了建设国家公园的热潮，在十年的时间内，先后涌现了美国巨杉和优美胜地国家公园，英国雷尼尔山国家公园和加拿冰川、班夫、沃特顿湖国家公园。英国于1895年设立了“国家托拉斯”，20世纪开始，德国、瑞典、瑞士等也开始设立国家公园并加强对国家公园的管理。第二次世界大战期间，非洲、大洋洲、亚洲的一些殖民地国家也都设立了一些新的国家公园或自然保护区。战后，国家公园体制达到了最大化的发展，到20世纪70年代，全世界已有一千余个国家公园［2］。

1.2目前研究存在问题

目前基于国家公园体制建立的研究已经越来越深入，但是国内的研究主要基于国家政策以及管理层面，并没有太多涉及国家公园体制的实际规划建立方式，因此本文将以建立可实施性的国家公园的规划途径为出发点，对我国建立国家公园所面临的机遇与挑战进行总结和分析，为日后国家公园的建设提供借鉴。

2　国外国家公园建设的主要经验

中国国家公园体制的建立应该总结他国经验以指导实际的规划建设，避免走其他国家的弯路。一百年以来不同国家、不同地域环境造就了不同的国家公园体制的形成。美国主要采用政府统一管理的方法，颁布了如大量的规章和行政命令等以确保国家公园有序运作与管理［3］。另外德国则采用地方自治的方式进行国家公园管理，政府制定政策，进行立法，地方单位开展保护工作［4］。我国良好的资源优势同时也给管理带来重大压力。美国式的统一管理制度会给政府造成巨大负担，而德国式的地方自治又会影响国家公园建设的整体性和统一性，因此我国在管理以及运营方式上不可能单纯的选用国家全盘管理或者各地自治的方式，而需要将两者融合创造适合自己实际情况的综合管理模式以取得资源利用与保护相平衡。

3　建立国家公园体制面临的机遇与挑战

3.1机遇

在自然地理条件上，我国国土辽阔，自然资源丰富，地貌环境变化丰富，不同地区的动植物具有较高多样性，为国家公园的发展提供了有利的支撑［5］。在政策方面，党的十八大报告将生态文明建设纳入了五位一体的总布局中，国家公园体制的完善无疑是生态文明建设的重要环节。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出要加快生态文明制度建设，并明确了建立国家公园体制的重要意义。由此看来，国家政策的保障是国家公园体制建立的有利契机。

3.2挑战

1）评价机制和申报评价体系缺失。国家公园体制的建立离不开体制内成员的选择，但是目前我国在国家公园的评价以及评选上未形成统一的标准，什么样的公园可以成为国家公园是我们需要最先制定的标准。在检索文献的过程中，笔者发现了很多相关的国家标准，如《国家森林公园评价标准》《国家矿山公园评价标准》等，但其中对国家公园的具体评价标准还很模糊甚至是缺少，标准缺失导致各地方政府各行其是，模糊国家公园与其他国家专类公园的称谓界限，随意将国家公园的名称在建设项目上进行使用，但实际成果往往与国际自然及自然保护联盟（IUCN）认定的国家公园存在不小的差距。2）不完善的管理体系与权职界定。目前，我国的国家级法律法规在国家公园的构建和保护方面尚处于空白。个别地方法规、条文上对国家公园有所提及，但都比较粗略，而且多是根据当地的产业需求设定，无法体现国家的集体意志。风景区被简单机械地划分成森林，水系等几个部分，分由不同的机构用于某一特定自然资源管理，然而后果却引发了不可避免的大量的权力交叠和权属不清的现象。各个部门争相管理，却不能协同治理，在此分割式管理的基础上，景区风景资源被拆分，丧失了整体性。3）单一的物质空间规划阻碍发展。国家公园规划具有很强的综合性。它决定了园区内的物质空间总布局与游览系统、管理系统的构建。以往的经验告诉我们，单一的以传统规划的思维去审视国家公园规划无异于杀鸡取卵，在快速获得近期工程政绩与经济效益后，缺乏生态资源保护与战略管理系统的园区将由于不可持续而逐渐走向衰落。美国在国家公园体制建立之初，因为缺少经验，更多地关注物质规划。当时认为国家公园的价值主要体现在经济价值和美学价值，需要向人们提供游戏场地和休闲场所［6］。这一阶段一直延续了三十多年，但是并没有给美国国家公园体制带来实质的改变。而我国现行的风景区规划正停留在这个阶段，所有的精力投入在物质层面的规划，因此导致资源保护与管理方面的内容被忽视，生态规划虽然被反复提及但是在规划中并没有合理发挥应有的作用。

4　对中国国家公园体制建设的启示

在国家公园的管理层面，制定合理而有效的机制和申报评价体系是建立国家公园体制的第一步，只有建立健全的申报评价体系才能应对当前的各类公园层级不清的混乱局面，并应当在完善体系建立之前停止地方对国家公园的自行建设，以保证国家宏观调控能力的系统性和有效性。另外国家公园的管理体系也是政府部门需要及时调整和完善的问题，在中国建立国家公园体系的一大挑战就是如何统一设立高效率的拥有排他性管理权的管理处，使管理体系隶属关系能够简约明晰，从而提升管理体系的效率。

在国家公园的规划层面，单一的物质空间规划并不能为国家公园带来可持续的发展，国家公园规划是公园内一切活动的基本依据，国家公园体系规划必须由物质规划转向管理型的综合规划。以往只解决各部分场地位置的规划已经不能满足国家公园长远规划的需求，而管理型规划的优势则在于在场地“底”的大体关系上，构建包括资源配置、生态红线、标识与解说系统等管理型规划。因此在规划中采用物质规划与综合管理规划相统一，建立相关法律法规等形成自上而下的有效管理规划模式将得到更综合的效益。

5　结语

通过对国内外国家公园的研判与解读，我们有理由相信国家公园制度是具有科学性和普适性的。国家公园体系不仅有利于对自然资源的保护和对大型郊野游憩系统的构建，也可以与PPP模式相结合，在管理和决策体系上进一步优化自然资源的生态服务功能。综上所述，国家公园制度对于我国并非不可实现的理念，然而我们必须认清国家公园制度建立虽然有一定潜力，也是政府的宏观政策方向所指，但是目前看来所面临的挑战大于机遇。我们应该寻求科学的规划管理模式，完善国家公园体制的内涵与外延，结合中国自身国情发展规划，推动和保障真正的国家公园体制得以实现。

参考文献：

［1］董波.美国国家公园：起源，性质和功能［J］.黑龙江水专学报，1996（2）：69-74.

［2］唐芳林，王梦君.国外经验对我国建立国家公园体制的启示［J］.环境保护，2015（14）：45-50.

［3］翟洪波.建立中国国家公园体制的思考［J］.林产工业，2014 （6）：11-16.

［4］庄优波.德国国家公园体制若干特点研究［J］.中国园林，2014（8）：26-30.

［5］周光迅，庞惠鸿.建立完善国家公园体制的若干思考［J］.浙江社会科学，2014（6）：93-97.

［6］杨锐.美国国家公园规划体系评述［J］.中国园林，2003 （1）：44-47.

The feasibility analysis of China’s national park system

Li Wanyi1Qian Yuyang2Li Xiong1*
（1. Garden School，Beijing Forestry University，Beijing 100083，China；2. College of Architecture and Landscape Architecture of Beijing University，Beijing 100871，China）

Abstract：Combining with the connotation and development present situation of national park system，this paper learned the main experience of foreign national park construction，analyzed the opportunities and challenges establishment of Chinese national park system，and put forward some suggestions for planning and management，pointed out that the national park system not only beneficial to the natural resources protection and large country system construction，also optimize the ecological service functions of natural resources.

Key words：national park，natural resource，management system

中图分类号：TU986. 5

文献标识码：A

文章编号：1009-6825（2016）09-0222-02

收稿日期：2016-01-14

作者简介：李婉仪（1991-），女，在读硕士；钱宇阳（1991-），男，在读硕士

通讯作者：李雄（1964-），男，教授