山西国有林区林地管理存在问题与对策

王惠君（山西五鹿山国家级自然保护区管理局，山西　蒲县　041200）



山西国有林区林地管理存在问题与对策

王惠君
（山西五鹿山国家级自然保护区管理局，山西蒲县041200）

【摘要】结合当前山西国有林区林地管理工作中存在的问题，分析了国有林区林地管理面临的挑战，提出了提升林地管理工作的对策建议，旨在提高林地管理整体工作水平，促进生态文明建设。

【关键词】山西国有林区；林地管理

1　当前林地管理工作面临的形势

1.1林地管理是生态文明建设的要求

党的十八大把建设生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。生态文明建设的核心是尊重自然、顺应自然，牢固树立敬天为民的理念，坚持造管并重，继续推进山西省林业“六大工程”。生态兴则文明兴。林业建设是生态文明建设的主阵地、主战场，发挥着不可替代的重要作用，所以加强林地管理保护是生态文明建设的重要内容。

1.2林地管理是林地保护规划的重要落脚点

历时三年的全国林地保护利用规划已经完成，这标志着我国在林地保护和利用方面有了重大突破，全国林地“一张图”建设将有力规范林地资源管理，有利于加强森林资源监督。必须严格实施《全国林地保护利用规划纲要》和各地林地保护利用规划，积极推进立法保护，确立全省生态公益林保护红线，用法制思维和法律手段从根本上加强林地管理，确保全省林地“只增不减”，生态环境日益改善。

1.3林地管理是坚守国家生态红线的重要手段

国家林业局已划定了四条国家生态红线，分别是：林地和森林红线、湿地红线、荒漠植被红线、物种红线。这四条生态红线，既是保护民生福祉的“生命线”，也是必须坚决守住的底线，是实现国土生态安全的重要保证。

2　当前林地管理工作面临的挑战

2.1资源型省份特点给林地管理带来挑战

山西是典型的资源型省份，全省经济总产值主要依靠资源消耗产业经济的带动，全省以煤炭为主，铁、铝、镁、石等为辅的矿藏资源丰富，矿质开采与林地保护之间的矛盾在一定时期内将长期存在，这种性质决定了林地管理工作的复杂性。

2.2政府违规、领导意识不强，给林地管理带来挑战

长期以来，一些地方政府为了追求区域经济利益、拉动地方产业发展、吸引资金急于上项目，往往忽视了对林地的控制和管理，未批先占的现象时有发生。加之，林地植被保护和恢复措施不力，使得林地遭受损失，由于政府的介入也使得林业管理部门在林地管理上非常被动。

2.3林地管理任务重、人员少给林地管理带来挑战

在当前的现实基础条件下，面对林地管理工作带来的各种挑战，林地管理的任务非常繁重。林地管理不仅要对管辖区域进行日常巡护、摸排和宣传，还要对占地企业的占地行为进行跟班和把守，还要对占地情况进行定期监测和调查、对植被恢复进行监督和检查。而由于体制等诸多原因，相对于林地管理任务，林地管理从业人员数量相对不足，难以使林地管理实现节约型管理，给林地管理工作带来挑战。

3　林地管理工作中存在的问题

3.1对林地管理责任意识不强，红线观念淡薄

很多基层的管理者，普遍存在着对林地管理的责任意识不强、红线观念淡薄的问题，甚至认为山上的地，没有必要斤斤计较，在林地管理上抓大放小，避重就轻，有时候注重经济创收，忽视林地保护，没有真正把保护林地作为第一要务来抓。有的领导在林地管理中只听汇报，不去实地查看，难以掌握一线资料，在工作中不能够深入实地、解决问题。林地保护管理手段滞后，举措不力，甚至听之任之，致使林地受损或一些历史遗留问题长期得不到解决。

3.2对占用林地行为没有形成动态管理能力

占用林地得到批复后，也存在着监管不力、检查不到位的问题。占用林地得到批复后，在后期的建设实施中，往往会存在着超占或者改变林地用途的行为，这就要求林地管理者全程监管，严格按照批复的四至界线作业，在施工中不因工程机械或其他辅助措施形成对林地新的毁坏。要通过跟班、定期检查、划定界桩、拍摄影像等多种手段形成对林地的动态管控能力，同时也要加强对因占用林地而产生的护林防火问题进行宣传和监管。而有的林场在占用林地批复后，认为就万事大吉了，没有责任了，只注重签订协议，而没有实施严格的监管措施，没有形成有效的动态监管能力。

3.3以罚代证的现象在一定范围内仍然存在

对于违法占地行为，林场通过森林派出所进行查处后，也要下达停工通知书，但是在后期的查处中执法不严。加之其他外界因素的干扰，使得非法占地的行为得不到彻底根除，存在着以罚代惩的现象，认为交了罚款就等同于办了手续，还在肆意的非法占用；有的时候顾及人情、疏于法律，对占地行为采取了放任的态度。很多小型的采石采矿厂、石料加工厂跟林地管理者打游击战，断断续续隐蔽生产的现象也是存在的，对林地资源进行着缓慢蚕食。

3.4林地管理人员业务素质需要进一步提高

林区一线的林地资源管理、管护人员，由于缺乏系统的培训，对有关林地管理方面的法律法规、管理规定、有关制度并没有完全掌握，所以对林地管理的重要性、紧迫性认识也不够。近年来，林地资源管理方面的相关规定和知识也在不断更新调整，新的审核审批规定和管理权限、收费标准、处罚标准等都有所变化，需要加强培训与学习。作为林地资源管理和保护的工作人员，需要进一步提升自身业务素质，并且广泛宣传，才能把林地管理工作做得更好。

3.5占用林地费用测算标准偏低

在占用林地的四项费用测算中，林地补偿费和安置补助费按照山西省人民政府《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号文）执行，测算标准与现行社会经济发展水平基本相适应。但是植被恢复费和林木补偿费一直执行的是《山西省森林植被恢复费使用管理实施办法》（晋财综[2002]155号）和《山西省征用、占用林地补偿费收取暂行办法》（晋价涉字[1994]第32号文），这两个文件中规定的测算标准偏低，事实上已经不适应当前的社会经济发展水平。这样被占地单位各项补偿偏低，也对因占地导致的森林防火、林地管理、植被恢复造成了困难，对林地保护和增长产生了不利的影响。

3.6林权纠纷的存在给林地管理带来挑战

由于历史原因，林权纠纷长期以来客观存在。据不完全统计，全省国有林区各类林权纠纷面积达6.67万hm2，分为有证纠纷和无证纠纷两大类。对于这些林地的管理较为复杂，不可避免地存在着许多矛盾，当占地发生时，就存在着无人管理和多头管理两种极端，给林地管理工作带来很多困难。

4　对策和建议

4.1提高认识，加强对林地保护工作的领导

林地是森林资源的重要载体，是生态环境建设的重要基础。依法强化林地保护管理，加强生态环境建设，对于推动全社会和谐发展、建设美丽中国具有重要意义。林地保护和管理从业者要认真查摆林地保护与管理工作中存在的问题，要有对历史和未来负责的态度，增强保护林地的责任感和紧迫感，高度重视生态环境建设，认真贯彻落实林地保护管理法律法规，切实加强林地保护管理工作。

4.2广泛宣传，增强依法使用林地意识

要向全社会大力宣传林地保护管理有关法律法规，宣传林业生态建设的特殊作用。要充分利用各种渠道、多种形式进行广泛宣传，使保护林地、建设生态意识深入人心。还可以通过正反面典型的宣传教育，彰显各级政府依法治林决心，提高人民群众依法用林的法律意识，并转化成全民爱林护林自觉行动。

4.3主动服务，严格林地监管力度

林地管理部门要转变观念，变“找我审批”为“主动上门”，在认真履职的同时，要增强主动服务意识。对已确定的拟征占用林地的重点工程项目实行提前介入，主动深入企业向其宣讲有关政策规定、法律法规和办事程序，提前进行现场勘验，准备有关申请资料，指导和帮助企业在不影响生产开发的情况下，尽可能实现少征占用林地，以最大限度地保护。要特别强化占用林地的后续监督管理工作，尤其注重对占用林地的动态管理，严格控制占地四至范围，对建设过程进行监督，严防附属设施及工程建设垃圾、便道对林地的破坏；定期对工程建设使用林地情况进行执法检查，对未批先用、少批多用、超时用地的违法使用林地行为，及时发现、限期整改、依法查处。

4.4重拳出击，严厉打击违法犯罪行为

要组织力量对征占用林地情况进行全面清查。依法对非法占用林地进行处理，情节较轻、主动整改的，具备办证条件的可依法为其补办占用林地手续，不能形成以罚代征的情况；情节严重、影响恶劣，不具备办理占用林地手续的，坚决予以查处并责令恢复林地生产条件；达到刑事立案标准的，森林公安机关要立案查办。

4.5积极推进林权纠纷调处，提高林地管理水平

林权纠纷存在由来已久，应本着互谅互让、面向未来的精神协商解决，可采取置换、按比例分配，林地使用权、所有权分离或者签订保护使用协议等方式，争取使林权纠纷调处取得进展，使纠纷林地的管理使用权限固定下来，做好林地保护和管理工作。

4.6强化林保规划数据在林地管理中的应用

林地保护一张图的建设，使林地在空间、数据和权利属性等方面实现了无缝对接，应当充分发挥其在林地管理中的主导作用和数据管理作用。在林地管理中，要统一依据林地保护数据进行录入、调查、审批、变更和备案，同时要建立健全林地保护系统的年度变更制度，逐步使林地保护数据的更新与林地实际状况同步，建立起动态管理体系。

4.7建议适度修改林地补偿费用标准

林木补偿费和植被恢复费一直执行的是1994年和2002年的标准，迄今为止没有出台过新的依据和标准。由于时间跨度的问题，社会发展水平的差距，现行测算标准难以满足对林地的补偿和恢复，使林地所具有的综合生态价值得不到合理补偿，在一定程度上对林地管理部门的工作造成消极影响。所以建议，综合社会发展水平以及林地的多功能效益，适度提高林地补偿费用相关标准，迫在眉睫。

【中图分类号】F307.2

【文献标识码】B

【文章编号】1005-4707（2016）02-007-03

doi:10.3969/j.issn.1005-4707.2016.04.002

【作者简介】王惠君（1981-），女，2008年北京林业大学毕业，现任山西五鹿山国家级自然保护区管理局工程师。

【收稿日期】2016-02-25；【修回日期】2016-03-10。