关于加大森林防火行政问责力度的几点思考

周绪梅

（海南省森林防火指挥部，海南　海口　570203）



关于加大森林防火行政问责力度的几点思考

周绪梅

（海南省森林防火指挥部，海南海口570203）

2015年8月中共中央、国务院颁布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》），是继十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局的又一重大举措。《办法》制定出台是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会有关部署和习近平总书记系列重要讲话精神、适应经济发展新常态的必然要求，对加强党政领导干部损害生态环境行为的责任追究，促进各级领导干部牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，增强各级领导干部保护生态环境、发展生态环境的责任意识和担当意识，推动生态环境领域的依法治理，不断推进社会主义生态文明建设，具有十分重要意义。

森林火灾是地球上发生最频繁、处置最困难、危害最严重的自然灾害之一，具有突发性强、破坏性大、危险性高的特点，是生态文明建设成果和森林资源的最大威胁，甚至引发生态灾难。“枝繁叶茂一百年，化为灰烬一瞬间”。森林防火是生态文明建设的基础保障，是森林资源保护的首要任务，是国家应急管理的重要内容，事关人民生命财产和森林资源生态安全，事关国土生态安全，事关“山水林田湖生态共同体”建设，责任重于泰山。1987年大兴安岭特大森林火灾催生了新《森林防火条例》，2004年4月14日国务院办公厅印发的《关于进一步加强森林防火工作的通知》（国办发〔2004〕33号）提出：“在防火期内，有林的地方政府要把森林防火工作作为头等大事来抓，主要领导要亲自抓、负总责，分管领导要坐镇指挥。地方各级人民政府要对本地区森林防火工作全面负责，政府主要负责同志为第一责任人，分管负责同志为主要责任人”。历经实践，2008年11月修改颁布的《森林防火条例》提出“森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制”，进一步明确各级政府在森林防火工作中管方向、管人事、管投资、管防扑的职能，明确了森林火灾扑救中领导干部靠前指挥的职责等，为森林防火依法治火提供了政策和法律遵循。与《森林防火条例》、国办发〔2004〕33号文相比，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》最突出的特点是一是“党政同责”，二是“终身追究”。更严、更符合实际，纠正了以往追究政府有关部门工作人员多，对做出决策的领导干部特别是地方党委、政府主要领导成员难以追究到位，容易出现“权责不对等”的现象，达到推动党委、政府对生态文明建设共同担责，落实权责一致原则，实现了追责对象的全覆盖。这是最有杀伤力的“撒手锏”，用好了将极大促进森林防火工作上新台阶。

1　各类问责情形概述

1.1《办法》规定的适合于森林防火问责的16种情形

1.1.1针对地方党委和政府主要领导成员问责的6种情形

①贯彻落实中央生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的；②做出的决策与生态环境资源方面政策、法律法规相违背的；③地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的；④本地区发生主要领导成员职责范围内的严重环境污染和生态破坏事件，或者对严重环境污染和生态破坏（灾害）事件处置不力的；⑤对公益诉讼裁决和资源环境保护督察整改要求执行不力的；⑥其他应当追究责任的情形。

1.1.2针对地方党委和政府有关领导成员问责的3种情形

①对分管部门违反生态环境和资源方面政策、法律法规行为监督失察、制止不力甚至包庇纵容的；②对严重环境污染和生态破坏事件组织查处不力的；③其他应当追究责任的情形。

1.1.3针对政府有关工作部门领导成员问责的5种情形

①制定的规定或者采取的措施与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；②执行生态环境和资源方面政策、法律法规不力，不按规定对执行情况进行监督检查，或者在监督检查中敷衍塞责的；③不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏（灾害）事件信息的；④对应当移送有关机关处理的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索不按规定移送的；⑤其他应当追究责任的情形。

1.1.4针对利用职务影响的党政领导干部问责的2种情形

①指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的；②其他应当追究责任的情形。

1.2《森林防火条例》等规定的问责情形

《森林防火条例》规定了6种问责情形：①未按有关规定编制森林火灾应急预案的；②发现森林火灾隐患未及时下达森林火灾隐患整改通知书的；③对不符合森林防火要求的野外用火或者实弹演习、爆破等活动予以批准的；④瞒报、谎报或者故意拖延报告森林火灾的；⑤未及时采取森林火灾扑救措施的；⑥不依法履行职责的其他行为。

《海南省森林防火条例》规定了10种问责情形：①未按照有关规定编制森林火灾应急预案和应急处置办法的；②未按照森林防火规划落实森林防火设施建设的；③截留、挤占、挪用森林防火项目资金的；④发现森林火灾隐患未及时下达森林火灾隐患整改通知书的；⑤对不符合森林防火要求的野外用火予以批准的；⑥发生森林火灾后，未及时采取森林火灾扑救措施的；⑦瞒报、谎报或者故意拖延报告森林火灾的；⑧未组织签订森林防火责任书的；⑨对森林火灾事故未及时调查处理的；⑩不依法履行森林防火职责的其他行为。

从以上对比看，不论是《森林防火条例》还是《海南省森林防火条例》，其追责的情形更多聚焦在执行层面，而对做出决策的领导干部特别是地方党委、政府主要领导成员缺少问责的规定。

2　界定森林防火追责任情形以及追责形式

在森林防火工作实践中落实《办法》，要围绕《森林防火条例》《关于进一步加强森林防火工作的通知》（国办发〔2004〕33号）《国家森林火灾应急预案》的要求来执行。根据森林防火“五条标准”：即“一是乡（镇）级以上森林防火指挥部及其办事机构健全稳定、精干高效；二是森林防火指挥部要明确其成员单位森林防火责任区，签订防火责任状，加强对火灾预防工作的领导，并经常深入责任区督促检查，帮助解决实际问题；三是森林防火基础设施纳入同级地方国民经济和社会发展规划，纳入当地林业和生态建设发展总体规划；四是森林火灾预防和扑救经费纳入地方财政预算；五是一旦发生森林火灾，有关领导及时深入现场组织指挥扑救”的总要求进行追责。

2.1界定追责的情形

第一，对国务院、国家森防指召开的森林防火工作会议不传达，对本区域森林防火工作不进行动员、部署，致使发生重大、特别重大森林火灾的。

第二，没有将本区域森林防火工作纳入当地国民经济和社会发展规划，年度财政预算中没有将森林火灾预防和扑救经费纳入预算，森林防火工作存在机构不健全，人员不稳定，经费无保障，导致一个月内发生5起或者一个森林防火年度（12月1日至次年11月31日，海南情况）内发生10起以上森林火灾或者一个月内发现火情热点15个以上的。

第三，发生跨行政区域森林火灾，推诿扯皮，不担当、不作为，致使火灾蔓延受害森林面积超过1000亩（含）以上的或者造成恶劣影响的。

第四，发生单次森林受害面积100 hm2（含）以上或者年度内发生森林受害面积33.33 hm2以上、100 hm2以下累计3次（含）以上的。

第五，因森林火灾造成人员死亡或者重伤的。

第六，森林火灾发生6小时后，市、县政府分管负责人没有到达火灾现场组织指挥扑救的；12小时后，市、县政府主要负责人没有到达火场组织指挥扑救的。

第七，对上级部门森林防火检查发现严重问题，下达的整改要求执行不力的。

第八，《森林防火条例》及地方性森林防火法规（《海南省森林防火条例》）中规定的应当追究责任的情形。

2.2追究责任的形式

第一，给予该地区（市、县）党政主要领导通报批评。

第二，约谈该地区（市、县）政府森林防火第一责任人和分管责任人，向省政府作书面检查。

第三，对地方（市、县）实行森林防火重点管理。取消当年评先评优，该地区（市、县）森林防火第一责任人和分管责任人不得提拔重用。

第四，对未在规定时间内赶赴火场组织指挥火灾扑救，导致严重后果的，按规定追究失职、渎职责任。

第五，实行责任倒查制度。责成该地区（市、县）对相关乡（镇）和部门政府领导干部履职情况进行倒查，追究相关人员失职渎职责任。

2.3责任追究案例

2015年清明节期间，受高温天气影响，海南省森林火灾呈现频发态势，4月1日至7日全省共发生森林火灾51起，其中儋州市23起。对此，省森林防火指挥部办公室对儋州市森林防火工作开展专项督查，责成儋州市启动森林防火工作行政问责。

经查，2015年3月30日至4月7日，儋州市中和镇发生森林火灾5起，过火面积最大的为4月2日的中和镇水井、高第村委会森林火灾，过火面积137.07 hm2，其中林地面积123.80 hm2；儋州市王五镇发生森林火灾4起，过火面积最大的为4月5日的王五镇东光村委会周宅村森林火灾，过火面积62.23 hm2，其中林地面积57.33 hm2；儋州市峨蔓镇发生火灾（甘蔗及灌丛地）9起，过火面积最大的为4月2日的峨蔓镇田井村委会火灾，过火面积227.87 hm2。

经儋州市纪委监察局调查核实，王五镇、中和镇、峨蔓镇党委、政府不认真履行森林防火职责，森林防火责任落实不到位，森林防火基础工作不扎实，清明节森林高火险期间，野外用火管控不严，火灾防控措施不落实。王五镇政府11名干部、峨蔓镇政府5名干部、中和镇政府1名干部清明节森林高火险期间不遵守工作纪律，导致辖区内森林火灾频发，给国家和人民群众的财产造成了较大损失，在社会上产生了不良影响。

儋州市纪委监察局2015年10月22日决定，给予王五镇、中和镇、峨蔓镇党委政府全市通报批评，并对分别负责王五、中和、峨蔓三镇森林防火工作的王五镇党委委员兼镇政府副镇长陈旭、中和镇党委委员兼武装部长林元汉、峨蔓镇党委宣传委员符文田三名党政领导干部给予行政记过处分。针对儋州市森林防火指挥机构不健全、人员不落实的问题，儋州市委、市政府同意，市编制委员会2015年7月9日研究决定，设立儋州市森林防火指挥部办公室，为隶属儋州市农委正科事业单位，核定财政全额预算管理事业编制3名。

3　建立和完善考核常态机制

1988年国务院颁布《森林防火条例》，为加强贯彻执行，海南省于1994年6月出台了《海南省森林防火百分制考核标准》，从森林火灾受害率（40％）、预防工作（25％）、扑救工作（16％）、日常工作（19％），增加森林火灾受害率指标10分，共110分的年度考核标准，每年由省森林防火指挥部组织一次考核评定。同时规定：获100分以上的，评为全省森林防火先进标兵单位；90～99分的，评为先进单位；80～89分的全省通报表扬；69分以下的全省通报批评，第二年不得享受森林防火专项经费。

近几年，随着森林防火形势发展，我们不断修改完善《海南省森林防火百分制考核标准》，目前已发展为《海南省森林防火责任目标年度考核评分标准》，考核内容也已发展为森林防火行政首长负责制（20％）、森林火灾预防（16％）、森林火灾扑救（11％）、设施、队伍建设及经费（18％）、火灾控制指标（19％）、日常工作（16％）和奖励加分（10分）共38项具体内容进行考核评定，比原来的标准更加细化、更具可操作性。同时，考核结果分先进（90分以上）、合格（89～80分）、不合格（79分以下）三种等次。

3.1强化考核结果的运用，维护考核严肃性

1）奖罚分明。我们规定：根据考核情况，评定一等奖1名、二等奖2名、三等奖3名，给予表彰奖励；考核不合格的，全省通报批评。

2）实施森林防火重点市、县管理。确定为重点市、县管理的，省政府核发的市、县年度林业生态建设与森林资源保护绩效计0分；调减林地占用指标和森林防火的项目、装备、资金安排；通报批评市、县，省指挥部函询政府主要负责人（森林防火第一责任）和分管负责人（森林防火主要责任人）；约谈市、县林业局局长，市、县政府向省政府作书面检查并提出整改措施；责成市、县按规定对有关乡（镇）党政主要负责人及相关人员实施问责；整改期间不能评优评先，森林防火第一责任人和主要责任人不得重用提拔。

3.2提高考核组规格，提升考核的权威性

尽可能从省政府森林防火指挥部成员单位中抽调人员组成省考核组，开展森林防火年度检查考核，提升考核的权威性，推动市、县森林防火行政首长负责制的落实。

（责任编辑：陈小华）

收稿日期：2015-12-15