“城中村”旧宅基地退出与流转路径选择

郭 平（南阳师范学院，河南 南阳 473061）



“城中村”旧宅基地退出与流转路径选择

郭 平
（南阳师范学院，河南 南阳 473061）

摘要：由于受到城乡二元土地管理结构的限制，目前一些城市在城中村改造中，对旧宅基地的退出与流转模式始终没有跳出“一宅两制”的制度限制，包括宅基地置换等模式，依然具有“被征收”“被退出与流转”的性质。因此，文章以渐进的形式构建一种通过宅基地入股到宅基地信托制，并最终建立复合型所有制形式的城中村旧宅基地退出与流转路径，将对“城中村”旧宅基地的改造利用具有十分重要的借鉴价值。

关键词：旧宅基地；入股；信托；城中村

“城中村”改造中，旧宅基地退出与流转问题是实践工作的难点，又是理论界关注的热点。关于我国城镇化过程中出现的城中村旧宅基地流转问题，学界多从保护农民基本生活保障角度主张应该限制宅基地流转，或者从充分提高土地资源使用率的角度分析促进其市场化流转，诸多分析始终停留在“流转”与“禁止流转”争执层面。

但是，我们认为，在现实中，国有建设用地已经不能满足城市化和工业化的需要，而在城中村旧宅基地闲置率、使用率都十分低下的情况下，我国城中村“旧宅基地”流转问题，实质上已经不是一个理论与政策“放”与“禁”的争议问题，而是一个程序问题—即已经被城镇化包围的“旧宅基地”使用权从法律政策层面如何逐渐开放实现流转的问题，特别是中共十八届三中全会明确指出，要“建立城乡统一的建设用地市场”，完善“国家、集体、个人的土地增值效益”的合理分配机制。因此，以积极的态度和实证的方法探讨我国城中村旧宅基地改造流转问题，显得更具现实意义。

一、当前常用“城中村”旧宅基地改造流转模式

通过继承或买卖房屋的方式。一是按照地随房走的原则，当村民死亡之后，其合法继承人继承其房屋时，也同时获得了宅基地的使用权，对此，在问卷调查中显示，有91%的村民认为“本村宅基地能够被继承”，持否定观点的村民仅有3%；二是通过购置房屋获得宅基地的使用权，这种情况可分为合法与不合法型。所谓合法型，就是本村居民因子女结婚后选择与父母分户，自律作为“户”成员，通过村集体组织许可，购买本村闲置住房并同时获得宅基地的使用权；所谓不合法型，是指非本村村民或者已经拥有一份宅基地。三是通过隐性市场或者熟人介绍购买农民闲置房屋并获得宅基地的使用权①。

通过宅基地置换的方式。宅基地置换有几种：一是因拆院并院或者拆房建房而置换新的宅基地。二是因旧村庄改造而置换小产权房，这两种情况均是在村集体经济组织内部的宅基地转让，是一种退旧宅换新宅行为，仅仅是退出旧宅基地使用权，获得新宅基地的使用权②。三是因政府征收宅基地，对原住村民进行异地安置，在安置过程中，农户的宅基地被征收后，政府给出一定的房屋拆迁补偿和宅基地征收补偿，并在政府主导下，顺利置换商品房和社保资金。

二、宅基地改造流转模式的评价

通过继承或买卖房屋实现宅基地的流转，从根本上没有改变“一宅两制”的模式。因为农户仅仅是获得使用权，并没有拥有产权及收益权等，加上农村宅基地的管理混乱，就必然带来上述宅基地的诸多问题。究其根源，在于我国城乡二元结构的土地管制。

《中华人民共和国宪法》第十条明确规定，宅基地也属于集体所有”，“任何非法转让土地的形式是不允许的”，尽管在《宪法》中没有禁止土地使用权的流转，但是，国务院一系列法规明确规定了农村宅基地退出、流转及转让的路径。如1999年国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》、2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28号）》等法规，以明文规定农民宅基地不得私自出售，禁止城镇居民在农村购置宅基地等。这些法律法规，已经对农民宅基地的流转做出单一方向性的规定，只能流转给特定的集体成员，禁止向本村农民之外的任何人流转。在这种制度规定下，就形成我国特有的“国有土地”和“农村集体土地”的绝对分割土地管理模式，因此，正是由于“国有土地”和“农村集体土地”壁垒的存在，对农村宅基地的退出流转问题，人们就只关注其“空间属性”，忽视了它的“经济属性”，退出流转的领域只能在农村集体土地这个大框架内，超越这个边界等于僭越法规，甚至会受到严惩。

宅基地置换的方式仅具有暂时性。通过宅基地置换方式实现宅基地的流转，尽管可以缓解城镇化过程中的建设用地需求压力，但是从发展角度看，依然存在理论和现实困惑。从理论角度看，这种宅基地流转的主体依然是政府，是在政府主导力量控制下，决定同谁置换、如何置换，拥有宅基地使用权的村民仅仅是有限参与，个人的自愿往往受到集体力量的影响和淹没，在这种置换过程中，经常发生“集体组织决策淹没少数不同意宅基地置换之使用权的意愿而强行推行”的现象③。这种缺失农民参与的“宅基地置换”，在实际操作工程中，往往演变为强制性的拆迁与征用，事实上已经削弱农民的处置权和收益权，并没有保护失地农民的财产权和发展权。“这种方式，就是用一些好的远景把农民弄得糊里糊涂，把地给骗走④”。

因此，在现实生活中，采用“宅基地置换”模式改造后的城中村，在政治稳定、社会安定与和谐等方面留下了较大负面效应，这种负面影响有时远远超过城中村改造所带来经济效益，成为城市转型发展的新问题⑤，如影响城市品质、影响城市土地的集约利用、影响村民宅基地的权益等，因此，这种通过“宅基地置换”模式实现宅基地的流转，只具有暂时性，依然是城乡二元结构下的历史产物⑥。

城中村宅基地商品化流转的不可逆性。事实上因“城中村”所处的特殊区位，在城中村中几乎没有耕地或者说很少耕地，绝大部分土地已经被征收，成为国有建设用地，仅存的只是宅基地和少量的集体建设用地；在城中村中，尽管保持着传统的农村管理体制和户籍制度，但是村民的劳动方式早已摆脱了日出而作日落而息的农耕方式，从事着和城市劳动者几乎一样的工业和商业活动，他们通过商业活动或者依靠出租房屋来维持日常生活，日常作息和生活运行方式和城市基本没有本质区别。在这种情况下，村民宅基地的退出和流转企图依然依据现有的二元土地政策，让农民的宅基地在退出后恢复为集体用地或者再耕地，已经完全没有可能也不符合城市化发展的实际。同时，仅存的集体土地包括宅基地已经被繁华的城市包围，并随时可能被不断扩充的城市吞灭。农民死守着维护生存的宅基地及旧房屋已经不是为了恋旧而依依不舍，而是这块居住已久的宅基地在城市化过程产生的价值增值，但这一土地价值化又往往不被征收者认同和接受。当今在城中村拆迁过程中的“钉子户”“赖迁户”实质上就是希望征收者认同他死守的这块宅基地的土地价值。

因此，我们在城中村旧宅基地改造过程中，必须以足够的勇气和创新力量，寻求一种符合村民普遍意愿的宅基地流转路径，彻底杜绝“被改造流转”和“被拆迁”现象的再次发生。特别是一些完成“村改居”城中村的农民，仿佛身份已变成市民，但连同自已居住的宅基地在内并没有享受到城镇市民应该享受的基本待遇和权利，同一条街道甚至是隔壁邻居分别享受两种截然不同的房屋及宅基地流转政策。这种巨大的政策鸿沟带来村改居后的居民实际权利的缺失，实质上是政策滞后性所造成的。所以，为了使“城中村”农民特别是实现“村改居”后的居民与市民享有同等的土地使用权，我们必须对现行的制度有所突破，取消限制“城中村”宅基地使用权流转的相关规定。⑦

三、新型城镇化下“城中村”旧宅基地流转创新路径

既成房屋宅基地权属登记，清理非法所得宅基地。推动城中村宅基地有效退出和流转的基础性工作，就是要对现有宅基地进行普查清理，进一步查清宅基地的权属、空间位置、使用情况等。只有弄清楚现在宅基地的家底，并在此基础上通过集体土地确权登记发证，才能进一步确认村民的宅基地使用权利。同时，在这个确权发证过程中，认真清理违规“多占”“乱占”宅基地情况，确保宅基地流转前农民利益的一致性，防止少数村民借机侵占宅基地；同时，对由于历史原因获得多份宅基地，要区别对待，包括对价购买、继承取得、赠予等，拥有多份宅基地的村民，不应该按照多占乱占宅基地问题对待，应该承认他们对现有宅基地拥有的合法权利。

以宅基地入股形式，先行破解二元制结构壁垒。在现有的法律与制度框架下，城中村改造所设计的各种拆迁补偿模式，始终具有一次性，特别是对土地的级差估价和增值评估总使原住村民有一种无法接受的感觉和委屈；尤其是对那些宅基地被征收后变成商业用地，拆迁前的补偿总是难以得到拆迁户的接受，使得谈判过程和谈判成本过大。采用宅基地入股形式，将“彻底打破了以往的拆迁补偿模式，不会再纠缠所谓的‘拆赔比’问题，村民以宅基地入股城中村改造项目并参与项目利润分配的方式，也建立了一种合理的土地利益分配新机制，有利于各方利益的平衡⑧”。

因此，采用宅基地入股形式实现城中村旧宅基地的流转，既不触及现有法律法规关于宅基地的权属的法律规定性红线，又可以废除传统的按照建筑面积设“拆赔比”拆迁补偿方案，消除其负面作用，城中村农民不仅因在参与城中村改造过程中获得尊重而感到公平，而且因自己成为股东而获得了长久的收益权。这样的改造方式，不仅从外观上把“村”变成了“城”，而且把农民与土地的关系转变为现代组织管理的股东与股份的关系，客观上提升了农民的城市化思维能力，较好地实现了人的现代化。这种改造方式，在本世纪初的深圳市已经成功实施，成为深圳城中村改造的重要模式⑨。

建立宅基地信托制，让村民分享土地增值所带来的利益。如何在城中村宅基地有效退出过程中，让失地村民的一次性补偿转变为长期而又稳定的收入，确保失地村民获得被征收后的土地增值效益，同时，朝着有利于破除城乡二元结构下的宅基地管理模式，模糊现有的集体土地与国有土地的绝对界限，新型土地信托制度是过渡时期较好的制度选择⑩。新型土地信托制，使城中村集体土地实现信托管理，通过设立第三方的信托机构，为现有的城中村集体土地提供土地归档、土地流转、土地经营、土地收益管理、土地信托利益分配、土地收益凭证交易流通，直至土地流转各个环节的综合分线控制等覆盖土地流转过程中的全链条、全方位的金融服务，从而一方面能将城中村改造带来的即时补偿转换为长期信托收益，为城中村失地村民提供相对长远的收益保障，另一方面在不违背现有土地法规的前提下，较好地实现宅基地的所有权、使用权和收益权的相互分离，并实现权责明确，既较好地维护了宅基地使用者的基本收益权，又实现了城镇土地资源合理配置和集约管理，有效化解宅基地生活保证功能与当前市场需求与流转限制的矛盾。

以复合型所有制形式，实现宅基地所有权与使用权的结合。建立城乡统一的土地交易市场，一个核心的问题就是彻底打破土地二元制管理结构，赋予各类土地统一的法定权利。长期以来，我国居民宅基地流转受到限制，实质上就是其使用权与所有权的分离，特别是我国现有《宪法》明确规定宅基地属于集体所有，农民只拥有宅基地的使用权，这种“一宅两制”的产权制度使得农民在出售房屋的时候，不拥有城市居民出售私人房屋一样的权利，客观上限制了宅基地的充分流转与正常交易，造成城中村宅基地资源大量闲置和浪费，同时，宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，也造成了城中村居民财产利益的损失，并导致复杂的社会矛盾及冲突。

因此，在维护现有的“一户一宅”和面积限额的保护性政策规范下，实现城中村居民对现有的宅基地具有永久使用权，并赋予这种永久使用权的使用、收益、转让、继承等私有物权，与此同时，集体组织不再分配新的宅基地，只享有对宅基地的规划权和使用监督权，农民一旦放弃了这种永久的使用权及其相应的物权，将是永久失去。这种复合型的宅基地所有制形式，不仅能够有效保护城中村农民的基本权利，而且将极大刺激农民实现土地流转的积极性，实现现有城中村土地资源合理配置，提高现有土地资源的利用率，促进城镇化的快速发展，为城中村的改造和新型城镇化建设铺平道路。

注释

① 周奥杰：“宅基地城乡间流转研究—基于T县城镇化的调查”，《四川理工学院学报》（社会科学版），2014年第1 期.

② 李仁玉，董玲君：“我国‘城中村’宅基地使用权流转问题探析”，《中国检察官》，2012年第7期.

③ 曹泮天：“宅基地置换法律问题—基于‘天津宅基地换房’的考察”，《苏州学刊》，2013年第1期.

④ 张曙光：“集体建设用地地权的实施和保护—兼及‘小产权’房问题”，天则经济研究所，http://www.unirule. org.cn/Second-web/DWContent.aspDWID=417，2010年11月12日.

⑤ 阮梅洪：“‘宅基地安置’模式下的新城中村问题研究”，《设计师》，2013年第6期，第82页.

⑥ 阮梅洪，虞晓芳，牛建农：“宅基地价值及其在城中村改造中的应用研究—以义乌经济开发区为例”，《规划师》，2010年第8期，第100页.

⑦ 张建华：“农村宅基地使用权流转模式探析”，《中国房产》，2005年第3期，第11～14页.

⑧ 杨丽蕰：“宅基地入股：城中村改造新模式”，《北京房地产》，2007年第1期.

⑨ 谢良兵：“宅基地入股：城中村改造的深圳模式”，《中国新闻周刊》，2006年第42期.

⑩ 林雪梅：“城中村改造的法律困境及其破解”，《光明日报》，2014年1月23日，第016版.

⑪ 秦炜：“土地流转信托推广徐先迈二元制土地结构门坎”，《证券日报》，2014年8月8日，第B01版.

⑫ 于宵：“建立国家信托制度，解决宅基地流转问题”，《中国社会科学报》，2013年2月27日，第A07版.

（责任编辑：刘玉凤）

基金项目：本文系河南省软科学研究计划“河南省中小城市‘城中村’之旧宅基地改造利用研究”中期成果，项目编号：132102310306