18世纪俄国地方管理制度探析*

齐　嘉

(苏州科技大学 人文学院，江苏 苏州 215009)

18世纪俄国地方管理制度探析*

齐嘉

(苏州科技大学 人文学院，江苏 苏州 215009)

摘要：18世纪是俄国地方管理制度的重要转型期。伴随领土的不断扩张以及国家内部矛盾的演化，地方管理制度变革成为沙皇巩固政权的重要手段，更成为顺利完成其他各项改革的先决条件。由于缺乏完备的官僚体系，从彼得一世时期起，沙皇利用地方自治传统和制度，以地方选举的方式来吸引各等级共同参与国家地方行政管理，实施地方自治。宫廷政变及叶卡捷琳娜二世统治时期，伴随贵族等级自治的逐步形成，俄国地方自治的观念和意识也随之增强。但是，由于国家原则长期居于主导地位，俄国的地方自治完全不同于西方。俄国地方管理机关的选举机构均为国家自上而下垂直管理体系的组成部分，自治仅是中央管控地方的一种政治手段。可以说，18世纪俄国的地方自治，只有西方的形，而无自治的实。

关键词：18世纪；俄国；地方管理；自治

18世纪，伴随俄国对外战争以及对外领土的不断扩张，国内的等级问题、经济问题、民族问题、宗教与文化问题日益凸显，中央政权对地方管理机制的改造也越发迫切，由此出现的中央与地方相互关系成为俄国政权存续、发展的重大问题。中央开始要求地方管理组织增添更多的分支机构，承担更多的管理职能，在处理地方事务即协调关系中更具有效率和灵活性，其结果是俄国政权组织、结构及其性质均出现了急剧的变化，造成俄国的地方管理机制逐步变革。那么，俄国18世纪中央与地方关系是如何演进的？不同时期的沙皇政府都采取了哪些施政纲领？这一个世纪的俄国地方管理制度的变革又具有哪些特点？

一、彼得一世统治时期

俄国中央政权对地方机构改造的一些重要模式和特点，在彼得一世改革时期便已有所显现。这一时期，地方管理机关的改革，目的在于通过建立一套具有广泛权力并有详细实施办法的官僚机构，来竭力加强和巩固统治阶级在地方上的权力。[1]1698年，当彼得一世从国外返回俄国之时，其对欧洲的整体印象是“喧嚣而浓烟滚滚的机器车间、制造军舰的轻重工业工厂和船坞”[2]。出访期间，彼得一世走访了欧洲各大经济城市中心，如阿姆斯特丹、伦敦、维也纳，逐渐形成了一种观念，即欧洲强国以及重要经济中心的出现，主要是由各地方城市及其居民广泛参与国家治理并发挥主导作用的结果。与此同时，沙皇也一定注意到了西欧城市居民在管理自己城市方面所享有的较多权利和自由。由此，彼得一世可能获得了重要启示，即城市自治是促进国家经济繁荣的主要因素之一。所以，彼得一世回国后，以《马格德堡法》*《马格德堡法》(Magdeburg Law)，12—13世纪以马格德堡命名的城镇法，规定了城市和周围乡村各个等级以财产权为主的自治权利；13—14世纪以后传入波兰、立陶宛等地。为蓝本，于1699年1月30日颁布了有关地方管理机构改革的两个重要诏令。

第一纸诏令的内容主要涉及莫斯科的城市居民。“伟大的沙皇彼得一世深刻了解城市中的商人、手工业者以及所有居民总是由于各衙门的错误指令及拖拉作风遭受巨大财产损失，而这也间接损害到了国家整体的发展。因为市民在财产损失的同时也减少了国家赋税的收入。因此，从法令颁布之日起，彼得一世将莫斯科全体居民从过去各衙门的统治管理中解放出来，建议全体居民每年选举自己身边那些善良公道的人来担任管理职务，以决定和处理城市相关事务。”之后，彼得一世又在4月17日颁布的法令中对管理人员和机构进行了明确，指出城市委员会应由12人组成，每人以一个月为期限，轮流担任主席的职务，组建一个委员会议并建立负责处理日常事务的相应配套机构，由100百名士兵帮助执行。同年11月7日又将该委员会更名为莫斯科市政局(Московская ратуша)。起初，市政局的主要职能包括：向莫斯科居民征收各种赋税、调解居民间的经济纠纷、签署贸易协议等等。值得注意的是，相关法令明文规定，如果个别委员向市民征收了不当的税务，那么选民有权进行追究。[3]420-422

1月30日颁布的第二项诏令，主旨使莫斯科以外城市居民摆脱各地军政长官的管理统治，在各地区建立由选举产生“善良公正”的委员组成的自治机构。不过，与第一纸诏令中的莫斯科选举管理委员会相区别的是，其他地区的选举不是强制执行的，而是以自愿的方式执行。彼得一世认为，诏令的颁布是一项造福于民的举措，是“伟大的国君对民众的怜悯和爱护，因为这样就使得民众摆脱了军政长官和各级衙门的欺压、苛税和腐败”，所以自愿选择这样选举模式的地区都应该向国家缴纳双份的人头税。[3]422-423换言之，沙皇是希望民众以赎买的方式换取地方自治权，以促进地方经济发展。但结果却事与愿违。虽然各地民众都对军政长官及各衙门怨声载道，但只有极少城市同意为摆脱旧有管理缴纳双份人头税，大部分城市都向中央反映，加倍纳税力所难及，并且各地也选不出来合适的人选担任管理，甚至对“诚实善良”的地方军政长官和衙门官员表示“满意”。这种情况下，中央宣布改革势在必行，各地方城市必须严格执行管理委员会的选举，但取消了双份人头税的条件。事实上，从彼得一世所颁布的两条诏令中可以很明显地看出，对于“城市自治”的实施，完全是由以沙皇为代表的中央政府主导的，国家比各城市更需要民众的自我治理。其主要原因是在当时的客观历史条件下，彼得不再信任，也实在找不出更为称职的行政管理机构和人员。

除了个别偏远地区外(主要为波罗的海刚刚吞并的地区)，全国各主要城市均建立了选举产生的自治机关。起初，莫斯科市政局与其他城市市政局关系平等，其职能都局限于当地管辖范围之内。但不久，由于全国各城市市政局收缴的人头税都交于莫斯科，莫斯科市政局也自然转变为国家最重要的财政机关，并逐渐辖制其他城市，成为中央管理机关。这个以民选原则为基础建立的机关在18世纪初已转变为负责城市事务管理的国家机构，沙皇开始委派亲信担当常任主席，而由市民选举的管理员也根本不对选民负责，只是承担着沟通市民与中央政权的中间人角色。显而易见，1699年诏令所建立的自治机构只是徒具形式，自治从一开始就不是中央政权的目的，仅是构建垂直管理体系的一种权宜之计。事实上，早在1699年颁布第二个诏令时，各地方居民便有了这样的判断，所以不愿选举任何人成为管理员。人们大概基于两个方面的认识：一是经验性地对16—17世纪曾出现过的地方民选政令抱有怀疑，二是当时的俄国市民也的确没有任何自治的实际经验，况且城市居民也非统一体，总是存在着相互竞争的不同利益集团。直到18世纪的后期，伴随市民阶层自我意识的增长，对城市选举活动的认识才有所改变。

1702年至1705年，彼得一世着手县级改革，试图吸收各地方贵族参政议政，将地方上的军政长官和县衙门置于当地贵族团体监督之下，并在地方机关建立委员会制。但由于散处于庄园的贵族集团对中央所赐予的权利均抱淡漠态度，再加上军政长官阳奉阴违，所以这次县级改革的尝试戛然而止。彼得一世连年征战，各地方兵役、赋税问题的矛盾极为严重，在阿斯特拉罕、顿河流域和巴什基尔等地都爆发了人民起义，而中央为镇压各地暴动，开始准备在各地方建立强有力的地方政权机关。1708年12月18日，彼得颁布谕旨，开始了省制改革。确定将341座城市划属八个新的行省大区，而后于1713年至1714年又建立了三个行省。各省由各省长或总督管理。起初，彼得为限制各省长地方专权，规定各省建立由地方选举产生的8～12人的政务委员会，以投票表决的方式处理一些重要的省级事务，但实际上由于中央参政院未完全执行以及各省长的抵制，改革也不了了之。

由一个省中心来管理数量众多的县，造成地方行政效率低下，因而需要建立中间区域单位，这样就出现了以军政长官为领导的“州”。1719年全国在省级下划分出50个州，每个州又下辖若干个由专员管辖的县，各县专员及军政长官的身边要臣组成州委员会，由当地贵族自行选举。县公署依靠村长以及百人长管理村社具体事务(主要为征税和兵役)。

在省制改革的同时，各地方城市成立了隶属当地的财政机关，莫斯科市政局逐渐丧失了中央部门的地位，职能萎缩，受莫斯科省长的辖制。与此相应，各地方城市自治机关也处于新成立的省级机构的节制之下。1710年，包括莫斯科市政局在内的各地方城市机构均改名为市政公署(магистрат)。从1719年起，在新首都彼得堡建立了总公署(Главный магистрат)，规定各地市政公署均归总公署管理。之后，在州和县一级都分别设立自治局，形成总公署→市政公署(省级)→地方自治局(州级)→地方自治局(县级)。县级的地方自治局除了日常行政人员外，还包括海关、税捐代征所、酒类与食盐经销处等机构。事实上，尽管总公署、市政公署、自治局的建立思想以及名称的使用都受到欧洲的影响，但彼得一世改革所形成的地方机构与欧洲类似机构完全不同。俄国的这些地方机构不是等级管理机关，也不是自治，而是典型的官僚组织。正如史家Е.В.阿米谢莫夫所言，“综合总公署议会章程内容来看，彼得创建该机关及其附属市政公署的目的并非是为了给予俄国民众如欧洲一样的自治体系，而是要以严苛措施来对城市居民实施监管，以确保市民能够全部承担国家的各项义务与苛捐杂税”[4]。

总体而言，彼得大帝时期的地方机构改革初看起来存在内部矛盾，一方面希望依靠各地方自治(民选原则)的力量来改变旧有地方行政管理的分权与混乱；另一方面却在实践中不断扩大各级地方机构的权限，建立垂直于中央政权的官僚系统。造成这一矛盾的主要原因有以下两个方面：一是以彼得一世为代表的中央政权并不完全掌握足够的人力物力来完成强国的目标和任务，因而不得不利用地方民间的自发性组织、传统自治模式和制度，使其从属于中央并逐步引导其完成国家自身无力履行的各样职能。因此，所谓的民选原则和地方自治只是加强中央集权的手段，而非目的。真正的目的是禁锢所有阶层，并以纳税的形式控制社会所有的力量，以完成对外战争，扩张国家领土边界。另一主要原因是，彼得大帝执政时的俄国民众，上到贵族下至市民、农民都没有要求自治的意识和观念，因为地方自治的先决条件是等级自治，而彼得一世统治期间，包括贵族在内的所有等级都无法摆脱国家兵役与赋税的义务束缚，再加上各地方等级之间矛盾重重，所以地方自治的积极性很难唤起。总之，18世纪初的俄国还不具备地方自治的现实土壤。

二、宫廷政变时期

彼得一世逝世(1725年)到叶卡捷琳娜二世即位(1762年)这段时间，被俄国著名历史学家В.О.克柳切夫斯基称之为“宫廷政变时期”[5]。一些历史学家认为，这一时期是一个肤浅、混乱和腐朽的时代。[6]事实上，尽管这一时期俄国宫廷内不断上演皇族们的悲喜剧，但在这37年中，俄国政治制度依然还在变革与发展，宫廷政变的结果使整个贵族等级的政治意义得到加强，其影响早已超出宫廷范围，涉及俄国的根本制度。1725年1月28日，彼得大帝逝世，留给后继者的不仅是未来得及指定的皇位，还有连年战争导致的经济危机。在国家政治和经济均面临陨崩之际，国家新任统治者被迫变革彼得留下的各项制度及其法规，因此从某种意义而言，宫廷政变时期的统治政策不是对彼得改革的继承，而是一种现实的检验和修正。

为了摆脱中央政权的财政困境，国家必须坚持开源节流。一方面大力发展贸易，尤其需要加强对外贸易，以弥补国库的空虚；另一方面，尽量压缩政府支出，特别是要减少军费和国家机关的开支，而这样做的结果便会造成对彼得时期已有国家管理机关结构的变革，并触及与自治制度相关联的各种要素。

管理体系的变革既牵涉中央，也关涉地方权力机关。对中央而言，最重要的变革是1726年2月叶卡捷琳娜一世所创立的最高枢密会议。这个最高权力机构取代了彼得当政时期的最高中央机构参政院，由6名大波雅尔组成，负责处理“特别重要的国事”，而这也意味着沙皇绝对性的权力开始遭到削弱。对地方而言，这一时期的一个重大变革是各地方军政长官权力的恢复。在1719年彼得一世进行的第二次省制改革中，全国建立了50个州，并在各州实行行政权和司法权分离的政策，军政长官主要掌管司法职能。但在彼得一世逝世后，由于军政长官掌管着警察和部分军队，其权力不断扩大，逐渐夺得了各地行政大权。1727年2月，县级军政长官控制了城市自治局，与此相应，中央各省的市政公署也逐步处于各省军政长官及其下属办公厅的管理之下。这种情况下，彼得一世时期创立的总公署权力遭到架空，几个月之后被完全取缔。[7]87如果说彼得一世在城市管理方面建立了一个自上而下垂直管理与形式性自治相结合的体系，那如今城市管理已完全归属各地方军政长官的执行机关了。

宫廷政变时期国家政治出现的最重要变化是贵族开始走向团结及等级意识的觉醒，俄国贵族逐渐转变为一支独立的政治力量。1730年，未满15岁的彼得二世死于天花，罗曼诺夫家族绝嗣。经过一番复杂而混乱的斗争后，最高枢密会议推举伊凡五世的女儿安娜·伊万诺夫娜继承皇位，并与新任女皇约定很多极为苛刻的限制性条件。从目前保存下来的枢密院大臣所起草的草案来看，贵族们的主要意图是扩大贵族阶层特权，建立一系列新的代议机构，改组国家政权。例如，“国家的最高权力应属由《官秩表》中1～5品的官员共同选举产生的贵族会议，并且各省省长及委员会成员都需选举产生”[7]90。在此种情况下，女皇也被迫向贵族妥协，颁布了《贵族子弟服役及退役宣言》。该宣言规定：“所有贵族7岁至20岁期间都应该学习科学知识，从20岁开始进入军队服役，其服役期限缩减为25年。服役期满之后贵族可以退役，并获得晋升一级职务奖励。若有贵族希望继续服役，亦可满足其愿望。在服役期间以伤病为由申请退役的贵族要提交证明，获得批准之后可提前退役。如果一个贵族有两个或两个以上的儿子，可以留一人在家里经营家业。”[8]贵族服役期限明确之后，其服役义务不再是终身制了，由此俄国贵族在法律上的等级意识开始觉醒，而此时的俄国也已然站在了君主立宪制的门槛。然而事实表明，18世纪的俄国历史还是没能跨过门褴，因为最高枢密院大贵族出于自身的狭隘和排他利益，使得贵族内部矛盾重重，关系紧张。不久后，安娜利用近卫军与其他一些贵族的支持，撕毁了先前接受的条件，并废除了最高枢密会议。在安娜女皇统治的十年间，德意志人开始影响俄国朝政，并出现了比伦专权。

1741年11月，彼得大帝的女儿伊丽莎白·彼得罗夫娜登上王位。由于王权是靠宫廷政变获得，为了获得权力的合法性，新任女皇颁布诏令，“彼得死后的历任沙皇均践踏了彼得大帝所制定的各项政策原则，而如今必须将其恢复”[7]92。执政初期，伊丽莎白便恢复了之前被取缔的各类委员会和总市议会，并同时将议会划分为中央省级议会、地方省级议会和各城市议会等不同部门级别。与此相应，一些小城市、县级和地方贸易管理中心也建立议会，分别隶属各地方省级、中央省级议会，并最终由总市议会统一管理。这样，彼得大帝时期的垂直的、以选举原则为基础的地方管理方式不仅得以恢复而且还获得强化。不过，从1744年起，参政院多次向女皇提交完全恢复彼得大帝时期建立的整个地方管理体系的计划，均被否定。其中的主要问题是涉及地方军政长官职位的去留，女皇担心取缔军政长官，会造成地方议会独权以及财政危机。

在随后伊丽莎白执政的二十年间，俄国的管理和自治体系没有发生重大的变化。不过值得关注的是，这一时期出现了各种有关国家改革的方案，虽然这些方案未得以实施，但也反映出了这一时期俄国社会意识和政治思想的发展演进。为了制定一部新的法律汇编，中央于1754年建立了法典编纂委员会(Уложенная комиссия)。委员会的领导者是女皇的重臣П.И.舒瓦洛夫伯爵。其制定的草案打算在各地方修改管理制度，向中央省、地方省和各县派驻特派专员。特派专员的主要职责是负责各地方粮食征集、交易和保管，从总体上保证军队的粮食供给。另外，这些专员还应负责监督包括省长和军政长官在内的各地方政府机关、财政和司法部门的主要负责人，以清除地方上的贪污受贿、卖官鬻爵现象。草案要求：“如果各中央省的特派专员及其助理职务由参政院任命，那么各省和县的专员职务则应以选拔的方式，从那些省和县所有贵族中选出当地最优秀的诚实而公正的人来担任；县级专员应当每年召集地方贵族会议以讨论相关事务，并选举出一位林务官来看管公家林木的砍伐；最后，各专员有义务尽心竭力督导臣民时时怀有敬畏上帝之心、正义和忠诚之心，坚持互帮互助的传统美德，在善与美的环境下培养教育后代，让他们学习阅读，不再亵渎上帝、不再弄虚作假。”[7]93舒瓦洛夫的草案还打算建立一个和谐的体系，其中包括在各级地方机构的空余位置安排地方贵族，并由贵族青年组成一支特殊军队——中央省士官生。这样做的目的是希望通过贵族以小团体的方式进行自治，由国家给予较高工资，各地方就不会受贿，从而完全杜绝贪污腐败。尽管舒瓦洛夫的这一草案未被沙皇采纳，但他的另一草案在一定程度上得以落实。例如，1753—1754年间的海关改革就取缔了海关之前的各种特权。此前海关不仅主管商品征税，也仲裁各类贸易纠纷。改革后，其职能被隶属市议会和市政局的等级法庭取代，而法庭每年由地方商界选派两位贵族主持工作。

总体而论，宫廷政变时期的地方管理制度与彼得大帝时期有较大不同，其中最为重要的区别是作为地方自治前提的等级自治开始出现。“参加宫廷政变培养了贵族的等级精神，使他们认识到了自己的力量。”[9]每一次宫廷政变之后，贵族等级的权利和特权都会得到进一步扩大。在这一时期内，贵族等级事实上已经享有了一定的统治权，他们决定着俄国皇位继承等国家重大事项，在国家内外政策的制定中发挥着至关重要的作用。[10]109彼得三世于1762年3月18日颁布的《贵族自由宣言》对贵族而言又是一个良好的历史契机，很多贵族从军队和国家机关离职，回到自己封地。回到县里的贵族相互之间建立了广泛联系，他们普遍认为，如果监督很难在中央层面实现，那至少应当在地方层面得以落实。这样，贵族等级的地方利益不断形成扩大，开始确立在国家地方管理制度中的地位。

三、叶卡捷琳娜二世执政时期

1762年仲夏，叶卡捷琳娜利用近卫军发动宫廷政变，结束了其丈夫彼得三世的短暂统治。女皇继承的不仅是岌岌可危的皇位，还有七年战争后百废待兴的帝国。

《贵族自由宣言》的颁布使得贵族成为俄国第一个被免除国家义务的等级，成为拥有独立政治地位的社会阶层。众多贵族解甲归田，回到自己乡间庄园，各省所建立的“贵族家园”逐渐发展成为各地方经济和文化的中心，贵族开始极力要求对各地方政权实施监督，要求在选举基础上直接参与地方管理的想法越来越被广泛提及。对于女皇而言，大量贵族退役，直接导致大批官职空缺，国家也需要各地方大量的具有一定文化素养的管理人才，也只有贵族方能履任。这种情况下，叶卡捷琳娜于1763年指派彼得罗夫娜执政时期的参政院总检察长Я.П.沙霍夫斯科伊公爵编订一个内容广泛的地方改革草案。这个草案中的很多重要内容只是在随后的十年中才逐步得以落实。Я.П.沙霍夫斯科伊草案首先建议重划国家行政区域，建立七个总督省，每个总督省下辖几个行政省，由一位总督领导。在总督之下组建一个咨议机构，由各地方选举产生的贵族和商人组成顾问团。每个附属行政省也需建立两个类似咨议性机关：一个由贵族组成，另一个由商人组成。不过，这些顾问的特权是不相等的。贵族顾问可以经常去总督办公厅并参加所有事务的讨论，而商人顾问则只能讨论与商界有关的事务，主要是贸易和工业的发展问题。贵族顾问由国家直接发放工资，而商人顾问的薪水则建议由市民承担。事实上，该计划草案的目的是想在地方上为贵族集团创造一个新的、有体面收入和影响力的公职，将其纳入国家正式官僚系统之中。但对于商人市民而言，则成为了另一种变相的义务。

沙霍夫斯科伊草案还建议在各省建立一个权力机关。每位省长都需配备四位助理，由两位年长者和两位年轻者组成。其中一位年长者和两位年轻者助理由中央政府任命，另一位年长者则由地方贵族和所有纳税居民以选举方式产生。此人的主要工作职责为监督人头税的征收以及管理地方商品贸易事务。从这一草案的内容来看，编纂者不仅要求经选举产生的贵族官员成为代表中央管理地方事务的责任人，还希望这些官员能够成为地方居民利益的维护者。对于各县级军政长官的权力范围，草案也进行了明确。要求县级军政长官的管理机构以及各城市的行政部门均应由选举产生的贵族代表组成，他们需承担两个方面的主要职责：一是确保城镇居民不受军政长官的欺压，二是保证军队能够依法从县和城市获得必要的军需。为了选举制度可以真正落实，草案还首次制定了贵族的选举程序。选举应当每年举行一次，所有地方贵族均有义务参加；不论任何情况，参加选举的人数不能少于40人；被选举者应当符合“善良、正义、诚实”的标准。并且规定，如果某人在选举过程中恶意诽谤他人，或被选举者不愿承担为公共利益服务的职责，那就应该根据事实免除其所承担的一切职务，并承担相应罚金。[7]105

由于叶卡捷琳娜担心Я.П.沙霍夫斯科伊公爵僭越王权，便对其进行了政治打压，这也使得草案于当时并未得以实施，况且女皇也曾表示，就现阶段而言，她还没有准备好在地方执行机关施行城镇居民的选举代表制。取而代之的是中央于1763年12月15日颁布了一份关于地方机关重新编制的文件。该文件的主要内容包括：各地方管理机关权责统一，确定各级官员的工资标准，并为各地军政长官配备了一些助理，但这些助理均非选举产生，而是由中央或省级任命。但这一诏令在实施中也出现了困难，主要原因是政府财力有限，根本无法支付所有官员的薪俸。[7]107

1760年代中期，叶卡捷琳娜逐渐认识到，仅仅依靠自己的一些亲信官僚来实现其启蒙思想与君主专制相结合的改革计划是不现实的，必须通过召集以选举为原则的各地方各层级的代表大会来扩展改革的社会根基，并委派代表大会编制一部全新的法律汇编，以必要的立法和社会等级机构作为自己统治的坚实基础。1766 年 12 月 14 日颁布了《在莫斯科建立法典委员会及选举委员会代表的法令》[11]，下令各县选举法典委员代表，期望通过各个等级代表的合作编纂出一部新的法典。各县成立了县级贵族团体，选举出了本县首席贵族(предводитель дворянства)，由县首席贵族将本县所有贵族登记造册，统计出本县参加选举会议的贵族人数，领导本县贵族选举法典委员会代表。选举产生的县首席贵族也就成为了俄国第一个贵族等级管理职务。[12]法典委员会共计有572 位来自各个等级的代表，来自贵族等级的代表165人。[7]106-107法典委员会于1767年7月30日开始编纂法典。法典委员会最终制定出了《贵族权利宣言草案》，规定了一系列贵族等级应享有的等级特权。1768年12月俄土战争爆发，女皇宣布终止法典委员会的活动。法典委员会虽然并未能给俄国制定出一部新法典，但通过法典委员会代表们提交的陈情书，女皇充分了解了各个等级的愿望和要求，以及地方行政机关管理中存在的不足之处，并决意对地方行政管理机构进行改革。[10]115

地方治理问题一直是法典委员会代表们关注的重要内容，但代表们的争论以及所呈交女皇的奏文都使叶卡捷琳娜感觉到问题远比想象的更为复杂。正如史学家П.Н.米留科夫所言，“代表们呈给女皇的书函展示出了数个世纪以来，俄国权力上层在取得国家和社会进步的同时所造成的地方管理的局限与混乱。展示了农村地区的发展现状，即没有一个法庭、也没有任何行政管理，政府司法和行政机关根本没有深入基层农村，村民也得不到任何法律保护”[13]。不仅如此，女皇着手进行地方管理改革还有另一个重要推动力，那就是1773—1774年爆发的普加乔夫起义。农民起义期间，女皇亲眼目睹了各地方政府机关不作为、玩忽职守和徇私舞弊现象。这场农民运动促使政府和贵族之间关系的性质发生了变化。如果说之前叶卡捷琳娜已经意识到，贵族是一支强大的政治力量，为了确保自己政权的稳固必须重视贵族的利益，那么在农民运动爆发之后，她则更清醒地认识到，在国家出现危机的情况下只有贵族会全力支持自己，因而应当满足贵族的意愿，至少应当把部分地方治理权交给贵族。而经历了农民运动打击的贵族也希望借助于国家政权的力量，巩固自己在地方的地位，扩大对农民的支配权。国家与贵族之间再次达成了妥协，政府不遗余力地吸引贵族参与地方行政管理，扩大贵族在地方管理中的权力。[10]115

改革始于1774年年末。第一份改革文件为《百人长及其助理的管理细则》(Инструкиия сотскому с товарищи)，其中规定每个乡村都需在村民中选举百人长、五十人长和十人长。这些人必须向沙皇宣誓效忠，并担负催缴税款、召集乡村大会、提供必要军备等相关职责。国家实质上希望这些人成为农民与各级政府之间联系的纽带，并利用选举方式吸引普通村镇居民参与国家地方治理。1775年11月7日，叶卡捷琳娜颁布了一份地方管理改革的重要文件——《全俄帝国建省管理体制公告》，人们通常称之为“省制改革”。此文件内容非常广泛，不仅关涉国家行政区划的变动，也有重新建立地方权力机构的举措，并且在法律上还将司法权与执法权相分离，这也充分表现出女皇深受孟德斯鸠三权分立思想的影响。[7]114-115

1775年省制改革实质上是1763—1764年Я.П.沙霍夫斯科伊改革草案的一种延续，原草案的很多内容得以落实。改革主要为两方面内容：一是废除了省、州、县三级管理体制，实行省、县两级管理。将之前的20多个省根据居民人数重新划分为50个省，每个省大体拥有30万～40万人，省下又划分若干拥有2万～3万人的县。二是每省一律设行政和司法建制。省级行政制度的主要机构是以省长或总督为首的省级行政公署。这是一个集警察和管理职能于一体的执行机构。省辖县级机关是以县警察局长为主席的地方初等法院，也是警察职能机关。司法建制方面，在省一级设立高等法院，由两位主席和十位陪审员组成(陪审员由当地贵族选举产生)，并分成两院——刑事法院和民事法院，各院下设不同等级法院。县级参照省级司法建制，分别设立低级法院。[14]改革调整了地方管理机构，加强了贵族在地方政权上的作用，巩固了贵族在地方管理方面的决定性的支配地位。贵族等级自治机构的建立不仅仅是时髦的启蒙主义思想的产物，而且还是解决地方官员匮乏问题、吸引贵族参与地方管理的有效途径。叶卡捷琳娜二世通过实行省级管理制度改革吸引贵族的注意力，并借贵族之手重新控制和优化了地方管理。国家政治生活的焦点开始从首都转向了各省，使俄国政府当局和以贵族为代表的社会力量之间达到了相对的平衡，从而取得了国内政治局势的长期稳定。[10]1161785年4月21日，叶卡捷琳娜又颁布了两份重要诏令：《贵族解放诏书》和《城市解放诏书》。国家最高权力赐予贵族自由和城市权利，标志着俄国地方管理和等级制度的最终形成。总之 ,在叶卡捷琳娜二世改革时期,地方管理和等级自治原则发生了重大变化,俄国建立了一种与专制制度相联系的等级自治体系。等级性质的选举机构从此具有了国家性质,成为地方管理的基础。[15]

四、18世纪俄国地方管理制度的特点

18世纪，从彼得大帝到叶卡捷琳娜女皇，中央对地方管理制度的变革具有三个方面的重要特征。

一是沙皇专制与地方自治相联系。从彼得大帝统治开始，俄国领土面积不断扩大，国内存在多种民族、多种信仰和多种文化，俄国已然成为地跨欧亚的帝国。17世纪原始而古老的行政管理体系已经很难按照传统模式进行运转，对于新领土的征服与管理也必须建立现代化的国家管理体系。国家的现代化要求中央政府把全国所有经济、财政和人力资源都集中起来，最大程度地发挥管理效力，而其中最为关键的是要清晰而迅速地向各地方通报中央的决议和指令，并迅捷地得以实施。但18世纪的历史现实是，俄国严重缺乏具有专业技能的官僚人员，更缺乏培养官僚骨干的教育系统和选拔机制。由此，国家只能依靠吸引地方居民代表参与国家管理。但沙皇政府的目的不是放权，而是要在专制统治的模式下使国家正常运转。正是吸收各阶层代表进入国家政权这样的不得已之举，为以贵族为代表的等级自治创造了必要条件。

二是地方管理制度变革与贵族自治相联系。地方自治需以等级自治为前提，因此彼得一世时期的所谓“自治改革”只能流于形式。宫廷政变时期，贵族政治力量逐步增强，开始出现了自我等级意识。为了进一步确立并扩大等级特权，贵族们开始更为主动地要求参与地方事务的管理。叶卡捷琳娜二世颁布的一些政令，使贵族成为俄国最早获得“解放”的等级，成为地方管理系统中最为重要的力量。但在贵族获得相应权利和地位的同时，俄国农奴制则不断恶化，使得农奴制度得以加强和扩大，造成贵族和社会底层广大民众之间的鸿沟越来越宽，逐渐走向了西方式地方自治模式的反面。

三是欧洲地方管理体制的影响。从彼得大帝访历欧洲到安娜女皇宠信德国人再到叶卡捷琳娜二世的启蒙思想，18世纪俄国的沙皇和上层贵族开始逐步吸收欧洲国家的发展经验，希望将欧洲的文明成果嫁接到俄国。在地方管理制度的历史演进中，尤其是在很多未得以实施的改革草案中随处可见欧洲地方自治理念的影子。但历史现实是，由于俄国国家原则(集权原则)的根深蒂固，欧洲经验在俄国这片土地上无法生根发芽。选举机构仅是国家自上而下垂直管理体系中的一部分，是国家机构一种延伸。欧洲文明也只是对统治阶级上层具有一定影响，社会下层民众则普遍采取消极抵制态度，俄国社会内部结构遭到割裂。

总之，整个18世纪是俄国地方制度变革的重要时期，俄国逐步形成了一套具有自身特色的行政管理体制，其形式上类似于西方的地方自治，但实际上却与西方有着本质区别。西方的地方自治主要以城市自治为中心，更多强调商业贸易的自由发展，而俄国的所谓“自治”则是沙皇专制政治统治的一种手段。直到1864年亚历山大二世的地方自治改革，俄国才开始真正迈向西方的地方自治道路。

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(责任编辑：王寺月)

* 收稿日期：2016-04-04

基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究项目“16—18世纪初俄国政治制度变迁研究”(2015SJB559)

作者简介：齐嘉，男，苏州科技大学人文学院讲师，历史学博士，主要从事俄国史研究。

中图分类号：K512.34

文献标识码：A

文章编号：1672-0695(2016)03-0101-08