产村相融成片推进新农村建设——土地政策与新农村建设和产业发展

向　筱，杨胜廷

(1.四川省土地统征整理事务中心，四川 成都 610045；2.四川省农业科学院，四川 成都 610066)



产村相融成片推进新农村建设
——土地政策与新农村建设和产业发展

向筱1，杨胜廷2

(1.四川省土地统征整理事务中心，四川 成都 610045；2.四川省农业科学院，四川 成都 610066)

摘要：本文对基于国家现行土地政策的新农村建设和产业发展进行了研讨，阐述了现行土地政策，分析了新农村建设及产业发展的主要途径，总结了通过土地政策推进新农村建设的成效。为新农村建设提供了有益借鉴。

关键词：新农村建设；土地整理；增减挂钩

1国家土地政策是新农村建设的理论基础

社会主义新农村建设，是从我国基本国情和发展阶段出发做出的一项战略安排，是持续数10年、惠及数亿农民、全面提升我国现代化整体水平的一项重大而又艰巨的历史任务。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方面面，需要一整套完备的土地政策体系作支撑。经过20多年的改革探索，我国已经建立了一系列经实践证明是行之有效并需要继续坚持和完善的农村土地政策，归纳起来，新农村建设的土地政策要点有以下4个方面：

1.1坚持土地承包经营制不动摇，依法保护农民的土地承包经营权，稳定农业家庭经营的制度基础

我国农村土地承包经营制赋予了农民土地承包经营权，奠定了农业家庭经营的制度基础;同时，我国农民家庭经营的承包地，是农民重要的基本生活保障来源，因此土地承包经营制也是我国农村社会稳定的制度基础。

1.2依法规范土地承包经营权流转，积极稳妥地发展农业规模经营和农业产业化经营

新农村建设中，必须严格执行《农村土地承包法》，依法规范农地流转，保障农民在农地流转中的主体地位和自主决策权，结合农村劳动力流转和农村人口转移进程，在农民自愿选择和平等协商的基础上，通过农地的市场流转和适度集中，积极稳妥地发展农业土地规模经营。

1.3开展农用地整理，改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力

通过平田整地、归并零散地块、修筑梯田，促进土地集中和土地适度规模经营，为提高农业机械化装备水平和农业集约化程度创造条件;通过完善农业基础设施，为农业技术的大面积推广应用创造条件;通过合理安排田、水、路、林、村，能够有效改善农业生态条件和农村人居环境。农用地整理，无疑将是未来我国新农村建设的重要途径。在新农村建设中，应当坚持统一规划、分区指导、依法规范、公众参与的原则，以政府公共投资为主，充分调动农民的积极性、主动性和创造性，有重点有步骤地稳步推进农用地整理，不断改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力。

1.4开展农村建设用地整理，改善农村生活环境和村容村貌，因地制宜地推进村庄治理

目前我国农村居民人均建设用地总体上保持在180m2左右，东、中部地区一般在120～250m2，西部地区在150～400m2，山区和牧区更高。随着农村人口不断外流和迁移，一些农村的住房和宅基地随之废弃或闲置，出现了“空心村”等现象，而与此同时，大多数生活在农村的居民要求改善生活居住环境的愿望越来越强烈。总之，我国农村建设用地整理的资源开发利用潜力巨大，农民群众对建设用地整理的认同感和参与程度也在不断提高。在新农村建设中，要在村镇规划的统一指导下，开展农村建设用地整理，改善农村人居环境。

2用好相关土地政策，致力于新农村建设

建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，有效运用好集体土地流转、城乡建设用地增减挂钩和土地整理等土地政策，对于建设社会主义新农村具有极其重要的意义。

2.1集体土地流转与社会主义新农村建设

2.1.1集体土地流转集体土地流转主要指的是土地使用权，即承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，主要就是农村承包土地经营权的流转。集体土地流转推动新农村建设的积极意义在于集体土地流转的积极探索整合了农村中各种分散的土地资源，改变传统的单个农户家庭式低效率的经验模式，提高了土地的整体效益，同时也为土地的集中、集约化生产奠定了基础。因此，集体土地流转的积极探索有利于调整农业生产结构、发展规模集约农业和现代农业；有利于提高土地的使用效益，实现生产要素的合理流动和优化配置；有利于发展农村经济，增加农民收入。这对于实现新农村建设的首要任务“生产发展、生活富裕”必将具有积极的促进作用。

2.1.2集体土地流转应注意的问题目前，集体土地流转存在土地流转不规范、服务不到位以及流转机制不健全等问题，因此必须密切结合各村实际，落实农民群众对承包土地的“长期而有保障的使用权”和自主经营权，推动农村土地依法、有偿、规范、合理流转，并建立完善的社会保障机制和管理机制，采取各种措施鼓励农民采用多种形式进行农村土地的流转，从而加快农村土地适度集中使用，促进农业规模发展，使农业更快更好地与市场结合起来，早日实现具有中国特色的社会主义现代化农业，促进社会主义新农村的建设。

2.2城乡建设用地增减挂钩与社会主义新农村建设

2.2.1城乡建设用地增减挂钩国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中提出“鼓励城乡建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策具体来看，城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

2.2.2城乡建设用地增减挂钩推动新农村建设的意义其意义在于挂钩政策的实施，可以促进耕地和基本农田的集中分布，达到优化土地利用结构，提高土地利用集约度的效果；有利于推动农村居民点向中小城镇集中，统筹城乡发展，推动社会主义新农村建设；有利于为乡镇企业的发展争取建设用地指标，繁荣农村经济。

2.2.3城乡建设用地增减挂钩应注意的问题值得注意的是，当前挂钩政策在实施中也存在一定的问题如：规划欠科学，随意性大；重指标使用，轻实施管理以及资金缺口大，保障不到位等问题。因此实施挂钩政策时，必须紧密结合当地的自然条件和社会经济发展水平，依据土地利用总体规划，科学确定项目实施地点，合理布局，稳步推进。另外还应采取市场化运作方式，多渠道筹集资金，并完善相应的政策和法律，保障挂钩政策的科学实施。

2.3土地整理与社会主义新农村建设

2.3.1土地整理即按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境“。实施土地整理有利于盘活农村的各种土地资源，提高土地利用率；有利于改善农业生产条件，增加有效耕地面积，提升耕地质量，有利于提高耕地产出，增加农民收入；有利于改善农村生产生活环境，拓展新农村建设提出的”村容整洁“的内涵和范畴。

2.3.2实施土地整理时应注意的问题土地整理直接关系农民的切身利益，因此在实施土地整理项目时，应紧密结合各村实际，建立相应的制度和保障措施，不断适应社会主义新农村建设的需要，着眼从服务农业、服务农村、服务农民入手，积极推进社会主义新村建设。

2.4结论

集体土地流转、城乡建设用地增减挂钩和土地整理3项土地政策与社会主义新农村建设是相辅相成、相互促进的关系。这3项土地政策是社会主义新农村建设的重要手段和强大推动力，农村的综合发展也是实施这3项政策的出发点和归宿点。在社会主义新农村建设过程中，必须与这3项土地政策有机集合起来，利用集体土地流转实现农田向规模经营集中、借城乡建设用地增减挂钩项目实现农村住宅向中心村和小集镇集中、乡镇企业向工业园集中、通过开展土地整理实现田、水、路、林、村的科学规划，最终实现社会主义新农村的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总目标。

3城乡建设用地增减挂钩试点工作是推进新农村建设的重要抓手

城乡建设用地增减挂钩试点工作以科学发展观为指导，深入挖掘农村建设用地潜力，构建新型农民社区，带动涵盖农用地整理的全域综合整治，改善农民生产生活环境，改变农村面貌，提高农业现代化水平，是从根本上解决"三农"问题、促进城乡统筹发展和推动经济社会向前发展的一项重要措施。

3.1挂钩是建设社会主义新农村的重要手段

挂钩试点通过科学规划，因地制宜、循序渐进，合理设置拆旧区、农民集中居住区和城镇建新区，与项目区内土地整理项目同步实施，充分发挥挂钩的效果，同时也最大化释放土地整理项目的作用。挂钩试点应坚持集约节约用地的原则，以维护农民利益为宗旨，把改善农民居住条件作为核心，加快农村土地管理制度改革步伐，推动农村生产方式转变，促进增收和农村集体经济的快速发展，是建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的一项重要手段。

3.2挂钩是城乡统筹发展的“助推器”

城乡协调发展是国家现代化建设成功的重要前提，农村的变化与发展是国家进步和城市发展的基础与保障。加快农村地区发展，缩小城乡差距，打破城乡分隔的"二元"结构，构建"以城带乡，以工促农，城乡互动，协调发展"的新型城乡关系，成为破解“三农”问题和推进城乡统筹发展的突破口。挂钩试点整合各类资金投入农村发展，通过拆除原宅基地并复垦为耕地，建设新型农民集中居住区，修建道路、沟渠、生活广场等基础设施，并配套卫生、医疗、文教等公共服务设施，实现了城乡资源的交流与互动，优化了农村土地利用结构和产业结构，增加了耕地有效面积，改善了农村生产生活条件。同时，增强了城市经济对农村的辐射和拉动作用，促进了城市文明向农村延伸，扩充了农村科技文化的内涵。

3.3挂钩是农村经济发展的“动力泵”

实施挂钩试点，开展复垦耕地权属调整、农民集中居住区房屋分配确权等有关工作，加快了土地管理制度改革的进程，从制度上保障和推动了农村经济社会发展；城镇建新区实行有偿供地，获得的土地级差地租在扣除相关成本和税费后全部投入到拆旧区，使城市经济发展成果得以反哺农村。通过将散乱的农村居民点拆除并复垦，改变了农村土地利用格局，优化了用地结构，提高了耕地质量，为农村土地规模化经营创造了条件，为农村产业发展提供了必要的硬件环境；地方政府在项目具体实施中把农民利益放在首位，逐步实现其管理职能向服务“农村、农业、农民”的职能转变，为引进先进农业科技和现代化产业创造了良好的软环境。

3.4取得的成效

3.4.1推进城乡统筹发展和社会主义新农村建设我省把通过农村集体建设用地整理，提高土地集约节约利用水平，实现可持续发展的挂钩试点政策作为促进城乡统筹发展的重要手段。成都市双流、锦江、郫县等项目区，通过集中建设中心村、聚居点和水、电、气、光纤、通信配套服务设施，统一建设给排水设施、垃圾集中堆放点、村民健身娱乐设施、消防设施、小区绿化等配套基础设施，改善了农村整体面貌和农民居住生活条件，推动了城市基础设施、公益设施、现代文明向农村的延伸和覆盖，为实现城乡居民生活同质化和建设社会主义新农村奠定了基础。

3.4.2促进了节约集约利用土地，提高了耕地质量挂钩工作的重要作用在于通过盘活粗放低效利用的农村建设用地，提高土地集约节约利用水平。成都市农村人均建设用地150m2，利用效率低下，通过统一安排农民居住用地及配套生活设施用地，项目区建设用地布局更加合理，利用效率大幅度提高。据测算，新居点人均占地70m2，人均可节约建设用地80m2。阆中市项目区实施后，农民每户占用土地面积不超过120m2，仅此一项即新增耕地37.53hm2。双流县等项目区通过田、水、路、林、村综合整理，基本实现了坡地梯田化、水田格网化、田土平整化、灌排设施化，大大提高了耕地质量，项目区基本上成为稳产、高产、优质、生态的基本农田。

3.4.3推动了农业产业化进程，增加了农民收入部分项目区充分利用整理后的农用地良好的生产条件，积极开展农业规模化种植，大力发展现代农业，提高了农业综合生产能力。当地村民在农业企业就业，获取保底收入、分红收入和务工收入，促进了农民收入的增加。双流县金桥镇挂钩项目区土地复垦后，引入农业龙头企业20多家，成片种植无公害蔬菜、食用菌、日本黑大豆等，带动本地种植大户20余户，解决当地600余名农民就业，人均增收735元。锦江区挂钩项目土地复垦后，根据村民意愿，由农村集体经济组织将土地流转给区农投公司进行规模种植，公司向农户按每年1500元/667m2支付流转费用，农民还可通过在农业公司上班得到务工收入。

3.4.4解决保护资源和保障发展之间的矛盾，促进城市发展实施城乡建设用地增减挂钩有效地解决了双保矛盾：一方面通过宅基地拆旧复垦，有效地保护了紧缺的耕地资源；另一方面腾出的建设用地指标解决了城市发展空间不足的问题；再者，通过修建集中居住区提高了农村居民的聚居度。