“空心村”宅基地整治潜力评价——以宋庙村为例

◎文/王思雨 郭素芳

“空心村”宅基地整治潜力评价
——以宋庙村为例

◎文/王思雨 郭素芳

近年来，随着农村劳动力的大规模转移，许多家庭举家外迁，农村地区空心化的程度越来越高。空心化直接导致大量农村宅基地荒废，造成土地资源的浪费。本文以安徽省濉溪县百善镇宋庙村为例，通过实地调研，运用相应数理统计方法，对宋庙村宅基地整治潜力进行了评估。结果表明，宋庙村宅基地闲置率较高，用地粗放现象比较严重，存在着较大的整治潜力。同时，文章进一步分析了宋庙村宅基地整理的瓶颈，并提出了相应的对策建议，这将为相关部门的决策提供一定的参考。

空心村；土地闲置；宅基地整治

一、引言

改革开放以来，随着城乡壁垒的逐步消除和城乡差距的日渐拉大，传统的农业耕作收入已经无法满足农民的日常消费需求，农村的劳动力开始大规模向城市转移，有些村子已经出现举家外迁的情况，进城务工已经成为当前农民的主要收入来源。伴随这些现象而来的是各地的农村出现不同程度的空心化，并且随着我国经济的发展，这一问题有加剧趋势。空心化带来的直接问题是大量农村宅基地荒废，根据中科院测算，2013年全国宅基地总共约有1800万公顷，而空置的约有760万公顷，几乎占到了四成。宅基地废弃，带来了诸多的危害：首先，作为一个人多地少、人口压力大的国家，宅基地的荒废会对我国粮食安全产生负面影响；其次，宅基地的废弃会破坏村子的环境，降低村民的生活质量；再次，由于无人管理，经年累月，废弃房屋随时都有垮塌可能，给村民的人身安全带来威胁；最后，因为废弃的宅基地存在，增加了村庄基础设施提供成本，在一定程度上制约了农村经济的发展。

基于上述问题，理论界开始围绕空心村宅基地的荒废问题展开研究。目前已有不少成果，归纳起来包括以下几个方面：

首先，在“空心村”概念的界定上，部分学者从地理学的角度作了如下定义：空心村是指农村新建住宅集中在村庄外围，内部宅基地闲置，新旧住宅之间存在明显的异构特征的村落。张志胜（2009）根据多次农村调查经验，从地理学与经济学互动视角对“空心村”现象进行概念化，即“空心村”指因大批文化素质相对较高的青壮年劳动力进城，致使村庄老龄化严重，并出现田地抛荒、宅基地闲置等现象的村落。

其次，关于农村宅基地废弃原因的分析上，赵庆双（2010）认为导致农村宅基地废弃主要有两个方面的原因，一是因求学、进城务工、经商等导致的人去房空；二是户主移居新房的同时保留旧房而导致的一户多房。陈亚婷（2010）从政府管理的角度认为，“空心村”问题的持续加剧，与政府政策制定的不完善、执行力不足有直接关系，并提出有效治理宅基地的前提是完善政府职能。

最后，在“空心村”治理问题上，不同学者也阐述了各自的观点：刘桂珍（2013）认为完善农村宅基地流转相关的法律法规，着力推动宅基地流转，是解决“空心村”问题的关键。赵庆双（2010）认为“空心村”治理应坚持“因地制宜、规划先行、群众自愿”原则，对不同类型的“空心村”应采取不同的治理模式，切忌盲目一刀切。许彦彬（2012）从人口学的视角下研究了“空心村”的治理问题，他认为空心村治理前提应该把“空心村”看作一个人口问题，并提出空心村治理应该立足于提升空心村的人力资本。

二、基本情况分析

宋庙村位于安徽北部，处于豫皖交界处，行政上属于淮北市百善镇管辖，距离市中心直线距离约为50公里，距离百善镇行政中心直线距离约为10公里，境内有S06省道及X022县道经过，交通相对便利。村民传统收入来源主要是小麦、玉米种植以及一些家庭副业，如养殖等，然而近些年，由于我国经济的发展，外出务工渐渐成为村民的主要收入来源。

（一）宋庙村人口现状调查

宋庙村下辖王楼庄、后许家、前许家、庙李庄、土营子、宋庙村、程庄、小陈庄、渊庄、土营十个自然村，根据相关统计调查，截至2015年12月，宋庙村现有总人口5808人，总户数1684户，其中有526人已搬入城镇居住，有2676人常年外出务工，其余均在村内居住，具体情况如表1所示：

通过上述统计可知村民外出务工率较高，总体达到了46.07%，部分村落甚至超过了50%，远高于同期全国26.7%的水平，结合笔者的调研来看，出现这种状况主要有三个方面的原因：首先宋庙村人口众多，人均耕地拥有量较低，加之近些年大宗农产品价格偏低，土地耕种收入已经难以维持村民的日常开支，迫使村民外出务工；其次由于机械化程度的提高，把农民从土地里解放出来，使他们有条件把更多的时间用于外出务工；再者由于宋庙村距离长三角较近，交通较为便利，也促进了村民的外出务工。从调查中我们还发现，随着城镇化的推进，村民的外迁率也逐年提高，截至2015年12月，宋庙村的总体外迁率达到了9.06%，外迁主要原因包括升学、做生意以及投奔亲友等。

表1 宋庙村人口情况统计

（二）宋庙村宅基地利用现状调查

农村宅基地利用现状主要用人均居民点用地面积、农宅空置率和农宅废弃率等指标来衡量。根据第二次土地调查结果显示，宋庙村所辖土地共711.87hm2，其中除耕地外的村庄建设用地共计为36.74hm2，而村内宅基地面积共计为29.22hm2，可见村内存在着大量的土地被闲置，并且现有的宅基地也由于各种原因被荒废，具体情况如表2所示：

表2中的调查数据集中反映了宋庙村及下属各自然村宅基地空置及废弃的情况，数据表明宋庙村宅基地空置及废弃率较高，总体达到了30.58%，因而存在很大的整治潜力。

三、宋庙村宅基地治理潜力评估

做好宅基地整治工作的前提是做好宅基地整治潜力的评估。目前，农村宅基地综合整治潜力计算方法主要有人均建设用地标准法、户均建设用地标准法、农村居民点内部宅基地闲置率法等。虽然人均和户均建设用地标准法简单易行，但只能得到理论上的宅基地整治面积潜力，并没有考虑到其他譬如社会、经济、文化传统等方面的因素影响；而农村居民点内部宅基地闲置率法考虑的因素则过于单一，对村内结构调整获得的潜力及实现的难易程度未加考虑，因而本文将在上述方法的基础上，扬长避短，从多角度出发，采用筛选法、多因素综合法、整体调控法等相结合，对宋庙村的宅基地治理潜力进行全面的评估。

（一）指标体系的建立

建立指标体系是评价治理潜力的核心。在对宋庙村实地调研的基础上，本文决定从可扩展空间潜力、土地利用效率、基础设施情况、经济状况、社会状况这五个方面，综合对宋庙村的整治潜力进行评价，具体评价指标如下表所示：

表中可扩展空间潜力指对目前村庄内部闲置和低效利用空间的整治可直接获取的宅基地面积；土地利用效率因素指通过对村内空间结构及布局进行调整所能节约出来的面积；基础设施状况直接影响村民的生活质量，基础设施越完备，村民生活水平越高，村庄整治潜力就越小，因而是负指标；经济因素是从整治资金需求的大小和当地经济承担能力来衡量整治活动的可实施性；社会因素是对整治所受的社会阻力的估计，包括政府和群众对整治所持的态度。上述各个影响因素的评价指标因子如表中所示，不再一一列举。

表2 宋庙村各自然村宅基地空置、废弃情况统计

表3 宋庙村居民点整治潜力评价指标体系框架

（二）综合潜力计算方法

综合潜力的计算分为三个步骤：首先通过专家打分法确定各单项指标因子的权重值；其次计算参评单元的单项评价指标因子值，并进行标准化消除因子量纲，使其具有可比性；最后使用加权求和的多因素综合评价法对参评单元进行综合评价。

为了使农村宅基地评价体系更加科学精确，我们对不同因素层及评价因子层按其对宅基地整治影响的程度分别赋予不同的权重，这些权重的具体数值由专家打分法来确定，具体数值如下表所示：

为了测定上述评价指标因子，我们设计了调查问卷，分别就年人均纯收入、房屋建造年代、对宅基地整治的支持度以及对基础设施的满意程度等问题进行了问卷调查，并对调查数据进行标准化消除量纲处理，处理结果如表4所示。

表4 宋庙村居民整治潜力评价指标体系及权重设置

表5 宋庙村居民整治潜力评价因子标准化值

使用加权求和的多因素综合评价法对参评单元进行综合评价，通过上述分析综合潜力值的计算公式可以归纳如下：

式中，A为宋庙村规划建设用地面积；Bij为第i层因素层里第j项指标因子标准化后的指标值；Wij为第i层第j项指标因子在该层里的权重；n为影响因素层中因素的个数；m为第i个影响因素中指标因子的个数。

通过实地调研我们得知，截至2015年底宋庙村实际规划建设面积为36.74hm2，进而通过上述评价方法，计算出宋庙村综合整治潜力为13.88hm2，结果说明从社会、经济、文化、土地利用效率等方面综合考虑，宋庙村存在着较大的整治潜力，通过宅基地的整治将在改善村民生活质量的同时，节省出大量耕地。

四、制约宋庙村宅基地整治的瓶颈

（一）农村宅基地管理的法律法规不健全，土地流转渠道不畅

虽然《中华人民共和国土地管理法》对农村宅基地归属有明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”但是，在有关农村宅基地管理方面的法律法规很少，除《中华人民共和国土地管理法》的第二十六条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”外，全国竟然没有一个专门关于农村宅基地管理的规范性文件。对于宅基地的闲置、废弃行为，由于没有相关法律条文来限制、规范，因而也无法对相关农户进行处理和惩罚。此外，国家对农村宅基地的产权关系、分配制度、用地性质、流转等方面也缺少相关的制度规定和政策指导，致使农民难以对闲置宅基地进行有效地流转，也在一定程度上加剧了“空心村”现象。

（二）治理成本高，资金问题难以解决

农村宅基地整治是一个耗时耗力的工程，在整治过程中，不仅需要拆除不合理的建筑、回收修复荒地，同时还涉及对相关村民进行补偿和安置等问题，这些都需要大量的资金支持，然而修复回收的土地又很难在短期内产生明显的经济效益，因而整治的资金只能通过地方政府和农户共同分担；对于经济条件较好的地区，地方政府和农户有一定的资金支持整治行动，而对于落后地区，靠地方政府与村民自筹资金完成整治可谓是杯水车薪。以宋庙村为例，其所在的淮北市为劳务输出型城市，经济上一直处于全国同类城市的下游；而宋庙村2015人均可支配收入仅为10886元，靠农户自己承担整治费用也不现实。

（三）农民思想观念落后，土地保护意识不足

我国《土地管理法》中明确说道：“农村宅基地归集体所有，农民只有使用权，任何个人和单位不得私自转让和买卖。”但是通过实际的调查，我们发现在农村地区，由于宣传不到位，加上村民文化水平较低等因素，导致村民法制观念薄弱，大部分农民意识里没有宅基地属于集体所有这一概念，相反，他们把土地看作自己的私人财产，随意占用承包地建造房屋，造成耕地的浪费。其中还有一些村民，由于迷信思想的影响，认为老房子是“祖宗留下的，拆除是对祖宗的不敬”，影响“风水”，因而他们在建新房的同时却不拆除旧房。经调查走访我们发现在废弃率较高的自然村宋庙村，就有50处左右的房屋被废弃，而他们原有的主人多为已故老人。

五、宅基地废弃问题的治理举措

农村宅基地治理是一个长期过程，应根据各地的不同情况，有针对性地加以解决。经过上述分析，对于宋庙村宅基地的整治问题，本文认为应从以下三个方面着手：

（一）推进农村宅基地流转相关的渠道建设，促进闲置宅基地有效流转

随着城镇化的推进，农村地区出现越来越多因人口迁移而被废弃的宅基地。从宋庙村的统计情况来看，全村有大约9%的人口已经搬迁，直接造成四万多平方米宅基地的废弃，如何使这些废弃的土地得到快速有效的利用，我认为进行宅基地流转是一条可行之道。而流转的关键是要建立起一个自下而上、多功能、全覆盖的宅基地流转体系，在这个体系之下，我们可以通过建立宅基地流转中介组织的方式，使买家与卖家的信息沟通渠道更加流畅便捷，从而降低宅基地流转的难度；这就要求政府建立健全农村宅基地流转市场，通过鼓励和引导农民自发组织成立诸如宅基地信用社、合作社等形式的组织，开展宅基地供需登记、价值评估、法律咨询、租约谈判、合同签订等功能服务，从而促进农村宅基地有效流动，发挥出废弃宅基地价值。

（二）引导村民集中居住，减少宅基地的违规占用

对较小的或居住分散的村落进行合并集中，把居民密度调节到合理的水平，也能有效提高土地利用效率。但在合并过程中，需要我们根据各个地区空心村的村庄建设结构、经济发展水平、民俗文化、生活习惯等各个方面综合考虑，因地制宜，制定科学合理的集中方案。目前宅基地的集中整治主要有四种不同的模式：

“填实插建”模式：根据制定的村庄建设规划，对村庄内闲置和废弃的宅基地进行重新翻建整修，重新利用，将散乱的村庄布局逐渐进行整合。

“部分搬迁”模式：把旧的村庄较为合理的部分当作主体，重新规划村庄的发展区域，将原有的散落于所划定区域之外的农户进行搬迁。

“整体搬迁”模式：即将村庄整体搬迁，在未开发的土地上建设新村，腾出原来的宅基地复耕，通过整体拆迁的办法，进行集中建设、统一安排。

“迁村并点”模式：即把居住分散、人口较少、占地面积较大、交通不便、生产条件差、经济落后的小自然村，合并到集体经济条件发展较好的大自然村中，或者直接由同一区域的若干个小自然村在条件较好的地方联合组建一个中心村。

表6列出了上述四种整治模式的优缺点对照。

宋庙村具有以下特点：村庄交通相对便利、规划较为合理，但由于经济发展水平滞后、宅基地闲置废弃率较高并且经过综合评价整治潜力较高。因而我认为宋庙村应该采用“填实插建”与“部分搬迁”相结合的模式进行宅基地整治。

表6 “空心村”宅基地整治模式对照表

（三）加大宣传力度，破除落后思想，充分发挥宅基地的经济价值

在整治初期，各级政府及相关部门要有意识有组织的通过广播、电视、报纸、宣传栏等对村民进行科学教育，不仅要让村民懂得法律法规，还要了解土地的重要价值，要让村民在参与空心村改造的过程中看到实实在在的经济效益，进而提高村民们参与的积极性。例如在宋庙村的渊庄，由于村内空心化较为严重，村内存在大量的废弃土地，因而村民自发组织起来，利用废弃的房屋建起了养殖场，取得了良好的经济效益，提高了村民的收入水平。这也带动了一些其他的村落，积极开发利用荒废的宅基地。可见，发挥废弃宅基地的经济价值，也能有效解决宅基地荒废问题。

[1]祁全明.我国农村闲置宅基地的现状、原因及其治理措施[J].农村经济，2015，（08）.

[2]陈亚婷，张超，杨建宇.中国东南沿海农村居民点整治潜力评价方法[J].农业工程学报，2010，（26）.

[3]张志胜.土地流转视域下的空心村治理[J].新视野，2009，（02）.

责任编辑：张丽恒

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1006－1255－（2016）07－0019-06

本文系天津社会科学规划项目《基于城乡统筹视角的农村生产要素整合研究》（TJYY15-034）阶段性成果。

王思雨（1992—），天津师范大学经济学院。邮编：300387郭素芳（1965—），天津师范大学经济学院。邮编：300387