库区发展与脱贫攻坚模式创新——兼以江西水库移民典型实践为例

郑瑞强， 曹国庆， 张春美

(江西农业大学 经济管理学院， 江西 南昌　330045)



库区发展与脱贫攻坚模式创新
——兼以江西水库移民典型实践为例

郑瑞强， 曹国庆， 张春美

(江西农业大学 经济管理学院， 江西 南昌330045)

缓解和消除库区贫困，应以国家精准扶贫政策为导向，组织和动员社会各个方面的资源，从多元视角对库区移民精准扶贫战略与可选模式予以研究，共同作用于地方经济发展和消除贫困的双重目标，从而提高库区移民精准扶贫水平，促进区域减贫和移民贫困人口脱贫。基于江西水库库区扶贫开发实践，对接精准扶贫“五个一批”工程推进思路，在反思库区发展与减贫关系的基础上，提出了“十三五”期间库区精准扶贫策略：构建完整的扶贫攻坚架构体系；摸清底数实现库区扶贫对象的精准管理；实施多元组合模式推进扶贫开发；依托“互联网+”创新扶贫模式；优化库区扶贫开发工作环境保障等。

库区移民；精准扶贫；模式创新

一、精准扶贫与多维解贫视角下的库区移民发展

2016年中央一号文件明确提出：实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，分类扶持贫困家庭，坚决打赢脱贫攻坚战。较之于传统扶贫政策，精准扶贫是社会大扶贫格局下的认知提升，是互联网时代背景下的技术呼唤，是全面小康目标导向下的路径选择，是协作共赢视野下的资源配置优化。解析扶贫对象的多维致贫原因，多是发展要素组合效率低下或者要素功能疲软所致。扶贫开发过程中形成的传统多元参与的社会大扶贫格局，有助于集聚整合扶贫资源，助推扶贫朝着“社会参与”和“扶贫治理”方向发展，在扶贫对象基数较大、贫困区域较广的扶贫初期阶段作用显著。随着减贫脱贫工作逐步步入改革攻坚期，扶贫对象脱贫速度下滑、相对贫困与区域贫困特征明显、减贫资源渗漏严重与资源投入边际效益下降等挑战并存，扶贫开发工作需要进行理念更新和认知提升，明确主次矛盾并系统梳理各类贫困生成机制，因时因地因人展开针对性发展策略探讨，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗，转变传统“普惠式、社会运动型”扶贫为“普惠式与适度竞争式”扶贫相结合、彰显扶贫开发责任担当与权益保障的精准扶贫，立足于但又超脱于传统扶贫。作为新时期我国扶贫开发的战略导向，精准扶贫政策的提出是对接经济新常态要求扶贫资源优化配置和发展质量提升的政策回应，与我国扶贫开发政策从普惠式向适度竞争式转变精髓一致，旨在重整扶贫工作在社会系统中的地位以及强化扶贫工作与其他社会工作的关联，重在关注扶贫对象意愿瞄准、理顺扶贫资源作用体系并进行业务流程再造，提高扶贫效率，促进贫困人口脱贫。

水库移民一直是扶贫工作的重点，也是制约水利水电工程建设的难点[1]。江西省是水库移民大省，全省列入后期扶持范围的大中型水库移民161万人，分布在全省11个设区市的118个县(市、区、经济开发区、风景区)，涉及1200多个乡镇，10000多个村委会，40000多个村组。由于政策、经济、自然条件等多种因素的影响，库区和移民安置区基础设施比较薄弱，库区移民生活水平总体还比较低，存在的困难和问题还比较多，库区社会稳定压力还很大[2]，库区贫困呈现出贫困面广、贫困程度较深、极贫人口长期存在等特征，贫困问题十分突出。扶贫工作开展的成效，关系着移民群众的长远发展，关系着江西水利水电工程效益的稳定发挥，更关系着江西“到2018年基本消除绝对贫困现象，到2020年现行扶贫标准下的贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽”的脱贫攻坚和全面小康社会建设目标的顺利实现。自“十二五”大中型水库移民后期扶持规划实施以来，各地认真贯彻落实《江西省大中型水库移民后期扶持规划实施管理办法》，采取多项有效举措，坚持以解决移民最关心、最直接、最现实的困难和问题为重点，科学合理分配使用资金，精心组织项目实施，取得了良好成效。

1.移民生产生活条件明显改善

针对库区基础设施条件差，移民生产生活不便等问题，各地大力开展基础设施建设，切实加大通路、通电、安全饮用水、农田水利和信息通讯等基础设施建设力度，夯实发展基础。如赣州市宁都县始终把解决库区行路难、饮水难、上学难、看病难等困难和问题作为工作之重，投入绝大部分资金用于移民路、水、电和灌溉等基础设施建设。5年间共安排项目资金2267.44万元，整合部门和社会资金2230多万元，实施项目266个。投入后扶资金1537.73万元，实施项目136个，新建通村组公路85.47公里、硬化村组内路面34.25公里、新修便道9.4公里，新建公路桥梁20座、桥涵3座，为58466村民解决出行难、运输难问题；投入后扶资金422.92万元，实施农田水利项目66个。新建排灌站4座、堤坝1.14千米、灌溉渠道43处871.51千米、渡槽0.21千米、涵闸10座、维修加大灌溉山塘2座，有效解决4960多亩农田的灌溉难问题；投入后扶资金164.69万元，实施农村饮水安全工程15个。新建自来水工程4个、建蓄水池4座、库区移民改水801户，有效解决1800多移民饮水难问题。

2.移民村庄整治建设成效显著

一方面将库区贫困村中宜居村庄作为新农村建设的重点，重点选择和打造一批农户相对集中、交通相对便利、产业基础相对较好的扶贫村庄整治移民示范村，另一方面大力推进公共服务，帮助贫困地区建设移民新村。以新余市为例，“十二五”期间该市投入移民扶持资金8710万元，大力进行村庄整治和示范村的建设，高标准建成移民示范村112个，新建房30800平方米、改造危旧房52690平方米，新建村内水泥路83公里、环境整治11290处、绿化美化740220平方米，新建亮化工程1142处，移民村“脏、乱、差”现象得到有效整治，移民新村设施齐全，环境优美，村容村貌焕然一新。

3.特色产业开发项目取得实效

统筹农业产业化、农业综合开发、林业产业发展、土地整理等方面政策资金，大力支持移民贫困村发展现代农业，完善产业、生产和经营“三个体系”，辐射带动贫困户参与产业开发。以抚州市资溪县为例，“十二五”期间该县按照移民产业扶持示范和试点的要求，在多个移民村组实施了苗木、养猪、白茶、草莓、养鸡、养蜂等示范项目。建设苗木基地1200亩、年出栏4000头养猪场一座、白茶基地400多亩、草莓基地20亩、年产肉鸡6000尾养鸡场一处、养蜂10000箱。项目总投资1300多万元，自筹1000万元，移民部门扶持300多万元，受益移民2200人。

4.库区和移民安置区社会稳定

各地加大了政策宣传力度，项目扶持过程中强化移民知情权、参与权、监督权，矛盾化解力度逐步增强。以上饶市弋阳县为例，五年累计完成移民干部和移民两后生培训585人次，移民干部政策水平和业务素质不断提高，移民生产技能不断增强，移民群众来信来访人次逐年减少，干群关系日益和谐。

二、库区发展中减贫反思与精准扶贫方向

1.发展中的减贫反思

减贫已成为当前区域经济社会发展的重要任务，持续的经济增长对于缓解贫困的作用非常明显。但同时发展在很大程度上是一个同质化的过程，这个过程在增加经济收入的同时也带来一些社会问题，如收入差距扩大、环境退化及区域传统的断裂等，库区移民同样如此。由于历史等方面的原因，当时移民主要安置在偏远的山区和库区，其生产生活条件比较恶劣。随着国家改革开放和经济社会的发展，在国家惠农政策和水库移民后扶政策的扶持下，许多地方的移民通过自身努力，改变了贫穷落后面貌，有的还走上了致富的道路。但还有一些地处偏远的深山区、库区、贫困地区的移民，由于受地域条件、发展环境、个人文化素质等因素的制约，其生产生活仍然面临很大困难，有的还未解决温饱问题[3]，主要表现为“自然资源匮乏性贫困”、“与市场连接不足或过度依赖而导致的贫困”、“开发过程中制度缺失导致的贫困”，以及“基本社会服务体系欠缺而导致的贫困”[4]。

我国政府主导减贫的过程可以被看作是政府强力推动的市场化过程，在这个干预过程中，外来的资金，以及由资金所带来的理念、信息和技术也无可避免地进入库区落后地区；而在进入的过程中，发展所带来的问题也会不断地显现出来。发展可以促进库区经济繁荣并提高当地人收入，但是发展也会带来许多与原有预期不同的结果。库区经济发展并不意味着当地居民一定受益，更不能保障当地贫困人口一定受益：贫困被认为是发展所导致的[5]，自此，扶贫工作的精准扶贫、参与治理等扶贫开发的指导理念出现。

2.库区精准扶贫工作方向

经济新常态下进入改革攻坚深水区的扶贫开发工作，利益增进与利益调整愈加困难，需要通过扶贫体制机制创新，实施精准扶贫、精准脱贫战略才有可能实现全面脱贫目标。正如习近平总书记指出：要在精准扶贫过程中将“扶持谁”、“谁来扶”和“怎么扶”三个关键问题统筹考虑。根据贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程(发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)，开展多维扶贫攻坚。“国家现在强调精准扶贫，针对水库移民应该有特殊的规划，如果依然是均等化扶贫，对于基础薄弱的地方不公平”[6]，缓解和消除库区贫困，应以国家精准扶贫政策为导向，组织和动员社会各个方面的资源，从多元视角对库区移民精准扶贫战略与可选模式予以研究，共同作用于地方经济发展和消除贫困的双重目标，从而提高库区移民精准扶贫水平，促进区域减贫和移民贫困人口脱贫。

对接“十三五”期间国家精准扶贫工作推进的社会背景特征与“五个一批”工程推进要求，综合考虑库区移民教育、产业、社会保障、生态等多维贫困特点，库区移民扶贫问题是随着社会情况及农村贫困实际情况的变动而变动的，扶贫模式也是紧跟社会和区域形势的发展和变动而不断创新和完善，综合起来，应考虑妥善处理以下三个方面的关系。

一是库区移民精准扶贫中处理好政府、市场与社会之间的关系。提高扶贫绩效从根本上讲要提高资源配置效率。在市场经济条件下，提高资源配置效率的根本在于充分发挥市场机制的作用。然而贫困问题的解决又不可能通过市场的自发作用实现。市场经济条件下经济成果的分配在本质上并不是偏向贫困者的，这就需要政府通过一定的政策来引导分配。在库区移民精准扶贫问题上，政府如何保证与扶贫相关的政策不会妨碍市场在资源配置中起基础性作用，对这个问题的处理是否恰当决定着扶贫最终效果的好坏。

二是设计好库区产业发展的贫困者参与机制。扶贫产业发展除了要能够发挥本地的资源优势外，还必须让贫困者能够参与到产业发展中去。贫困者作为理性的经济主体，是否参与扶贫项目取决于其自身的判断。只有当贫困者参与到扶贫项目比不参与所带来的净收入更高时，贫困者才会有积极性参与扶贫项目。但是，即使扶贫项目能够给贫困者带来更大收益，也不一定能保证每个贫困者都能参与进来。

三是最大化发挥多元扶贫开发模式的协同效应。库区移民精准扶贫过程中多元扶贫模式并存，各种扶贫开发模式均有其适用对象、适用条件与使用环境的不同要求，各扶贫模式的利益相关者利益诉求各异，面临着纷繁复杂的风险，依据“利益即责任”原理，求同存异，构建合理的多元扶贫开发模式协同机制则是提升库区移民扶贫开发绩效的关键。

三、库区精准扶贫的策略研究

为做好“十三五”库区移民扶贫开发工作，应以推进精准扶贫、精准脱贫的减贫方略为指导，凝练脱贫攻坚工作中的典型扶贫开发模式和借鉴江西扶贫开发经验，准确把握致贫因素与扶贫对象发展意愿，按照“六个精准”的要求，找准“穷根”，靶向扶贫，依据库区区域及移民贫困人口贫困特征，分类施策，创新产业扶贫、安居扶贫、保障扶贫等扶贫工作模式，完善扶贫体制与机制建设，优化扶贫开发工作的思路和办法，凝心聚力，精准发力，提高扶贫资源配置效率，推动库区贫困人口减贫脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战，实现同步小康。

1.构建完整的扶贫攻坚架构体系

库区移民扶贫攻坚任务繁重，责任重大，根据脱贫攻坚“省级监管、市负总责、县抓落实”的管理体制，应依据库区行政区划与区域经济辐射范围等影响因素，加强库区扶贫工作队伍建设，尤其是注重建立强有力的村级基层组织，选好配强村两委班子，强化发展村级集体经济，并发挥党建扶贫的作用，建立健全第一书记驻村扶贫机制，组织开展党员干部结对帮扶工作。

2.摸清底数实现库区扶贫对象的精准管理

精准识别是扶真贫的重要基础，要切实做好库区移民扶贫信息管理系统中贫困村与贫困人口的数据更新，在精准识别的基础上，根据贫困户家庭人口、资源状况、居住条件、就业渠道、收入来源等情况，分析致贫原因，了解发展需求，将贫困户划分“扶贫开发户、扶贫低保户、纯低保户和五保户”等类型，按照“是否有发展潜力”标准将扶贫对象划分并对接不同的发展方式，建档立卡。同时建立贫困人口动态管理机制，按照“脱贫出、返贫进”的原则，技术进行数据更新，使得“已脱贫者”及时退出，贫困群体得到更为集中的扶持。

3.实施多元组合模式推进扶贫开发

一是加大产业扶贫力度，立足库区生态、特色农业等资源优势，选准产业项目，延伸产业链条，形成产业优势，大力支持贫困村、贫困户发展产业、就业创业，加快发展农民专业合作经济组织，积极促进金融、保险制度改革，加大产业发展帮扶力度，推进“一村一品”特色扶贫产业体系建设；

二是扎实推进搬迁扶贫，对库区就地脱贫难度大、成本高的贫困群众，按照群众自愿、规模适度、梯度安置的原则，整合部门资源，强化到户扶持，有序引导贫困人口向县城、工业园区、中心集镇等搬迁转移，形成“土地流转建园区，移民搬迁进社区、农民市民化”的发展模式，引导移民挪穷窝，断穷根；三是优先支持库区贫困村发展教育，同步实现标准化和现代远程教育，对接“雨露计划”，强化贫困生教育资助力度，尤其注重开展贫困生职业学历教育，大力实施“金蓝领工程”，让库区贫困人口子女能就近享受公平优质教育资源，提升就业技能，切实防止贫困群体代际传递；四是关注库区发展与生态环境保护共赢，进一步探讨生态补偿实施机制，因地制宜，实施库区旅游扶贫，充分利用江西“红色旅游胜地与生态文化旅游重要目的地”的发展战略定位，对具有旅游资源禀赋、发展潜力大、前景好的库区村庄，加强旅游基础设施和公共服务设施建设，提升贫困群众发展旅游产业的专业技能和水平，实现“旅游致富库区”的目的；五是大力提高救助水平，健全库区医疗保障制度、养老保险制度和最低生活保障制度，探索库区移民扶贫小额保险制度，并且积极完善临时救助制度，积极推进“救急难”工作，对库区因病、因灾、因残等特殊原因致贫的困难家庭实施及时的扶持救助。

4.依托“互联网+”创新扶贫模式

“互联网+”作为一项新的经济形态，颠覆了传统社会经济系统发展的产品观、时空观等传统思维，对于传统资源要素与发展整体展开了“碎片化”分解基础上的“重构”，为各领域发展带来巨大的激励和新的思考[7]。结合库区特色资源丰裕与交通条件约束等典型发展特征，坚持实施电商扶贫工程，全力推进“电子商务进农村”工程，完善物流等电子商务基础设施，支持电子商务平台与农村新型经济合作组织、农业种养基地、农产品营销大户、龙头企业、家庭农场开展合作，帮助扶持贫困人口实现电商就业、创业；大力推进库区光伏扶贫，主要包括实施分布式光伏扶贫和集中式光伏扶贫，尤其是利用库区荒山荒坡、符合要求的林地等建设光伏电站，支持贫困人口以地权入股、出租等方式参与其中，增加贫困人口收入，切实提高贫困群众运用现代科技脱贫致富水平。切实加强金融扶贫方式创新，发挥扶贫资金担保贷款的“杠杆”撬动作用，实现扶贫资金成倍放大，解决库区移民贫困人口发展生产资金不足的问题。

5.优化库区扶贫开发工作条件保障

一是改革库区扶贫开发的考核机制，把库区扶贫村整村脱贫、贫困人口数量减少和贫困人口生活水平提高作为重要考核指标，完善扶贫开发绩效评价体系；二是建立库区精准扶贫与贫困识别结果结合机制，健全完善扶贫开发与农村最低生活保障、城乡居民社会养老保险、新型农村合作医疗等社会保障制度和专项扶贫措施与贫困识别结果有效衔接制度，建立库区贫困人口法律援助、教育救助、人文关怀制度，完善库区留守老人、留守妇女、留守儿童扶持措施；优化财政专项资金管理机制，探索库区发展扶持竞争性分配、政府购买公共服务等有效方法，提高资金使用效率；加强行业扶贫的组织协调，创新社会扶贫参与机制，凝聚社会合力，进一步提高社会扶贫的协同帮扶作用。

[1]唐传利．创新水库移民工作精准实施水利扶贫[J]．中国水利，2015(24)：33-34．

[2]韦韡．广西库区移民精准扶贫工作的思考[J]．中共南宁市委党校学报，2015(3)：27-30．

[3]邓丰昌．紧密结合扶贫开发和新农村建设 切实做好水库移民的解困工作[J]．中国农业大学学报：社会科学版，2015(4)：5-14．

[4]王建民，陆德泉．加强少数民族地区扶贫开发研究[M]//黄承伟，王建民．少数民族与扶贫开发．北京：民族出版社，2011：1-6．

[5]王晓毅．反思的发展与少数民族地区反贫困[J]．中国农业大学学报：社会科学版，2015(4)：5-14．

[6]刘婉婷．库区扶贫，搬得出去，住得下来[N]．农民日报，2016-03-16(01)．

[7]冯雪飞，董大海，张瑞雪．互联网思维：中国传统企业实现商业模式创新的捷径[J]．当代经济管理，2015(4)：20-23．

[责任编辑：马建平]

2016-05-23

国家社会科学基金规划项目“连片特困区扶贫资源配置效应与优化机制研究”(14BJL077)；江西省自科项目“江西扶贫资金配置绩效评价与制度优化研究”(GJJ14300)；2016年江西省智库项目“江西实现领跑脱贫攻坚更高要求的对策建议”(ZKJD201609)。

郑瑞强，男，江西农业大学经济管理学院副教授，技术经济与管理学博士。曹国庆，男，江西农业大学党委书记，研究员。

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1672-6219(2016)05-0019-04