《大气污染防治法》将温室气体排放纳入控制体系的评析

赵 俊， 孙宋龙

(上海政法学院 经济法学院，上海 201701)

环境法学界对温室气体控制是否应纳入《大气污染防治法》的调整范畴存在不少争议。2015年8月29日公布的新修订的《大气污染防治法》第二条第二款规定：“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”但这种规定并没有平息有关温室气体排放是否应该纳入《大气污染防治法》调整范畴的争论。本文认为，只有对温室气体控制与大气污染治理的相关基本问题进行梳理，才能为温室气体的立法和大气污染的治理指明方向。

一、 大气污染物与温室气体之间的关系

有学者借鉴《水污染防治法》中水污染的概念，*《水污染防治法》附则中第九十一条规定：水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。水污染物是指直接或者间接向水体排放的、能导致水体污染的物质。将大气污染定义为：大气环境因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响大气的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成大气环境恶化的现象。大气污染物是指直接或者间接向大气排放的、能导致大气污染的物质。[1]75从该定义我们可知，大气污染物有如下几个方面的特性：第一，大气污染物是外来介入物质，大气污染物质不是大气中本身存在的，是人类生产、生活等活动产生的；第二，外来介入物质导致大气化学、物理、生物或者放射性等方面的特性发生改变，这种改变影响了大气的质量，并影响了公众的财产安全和身心健康；第三，该污染物质的存在导致了大气环境恶化。常见的污染物质有二氧化硫、氮氧化物、有机废气污染物(如苯/甲苯/二甲苯)以及造成臭氧空洞的氟利昂、酸雾(如硫酸/盐酸酸雾)，还有垃圾焚烧过程中产生的强致癌物质二恶英等。这些物质绝大多数都是人类在生产、生活过程中产生的有害副产品，其进入大气中会导致大气发生化学、物理、生物或放射性等方面特性的改变，从而危害人体的健康，造成生态环境的破坏。

温室气体的主要成分是二氧化碳，而二氧化碳是空气的重要组成部分，是植物进行光合作用不可或缺的物质，也就是说，二氧化碳不属于大气的外来介入物质。二氧化碳并不必然导致大气的污染。况且人体本身呼出的就是二氧化碳，在一定程度和范围内，二氧化碳的增加不会对人体造成伤害。只要条件允许，植物能吸入大量的二氧化碳，所以二氧化碳的增加不会导致环境大规模的恶化。

综上，温室气体是大气正常组成部分，是植物进行光合作用不可或缺的物质。温室气体不符合大气污染物的特性，并不必然会导致大气污染和大气环境恶化，也并不必然危害人体健康和造成生态环境破坏。

二、 温室气体控制不应纳入《大气污染防治法》的调整范畴

(一)温室气体控制纳入《大气污染防治法》的理由批判

支持将温室气体排放纳入《大气污染防治法》调整范畴的学者提出了三个理由。

理由一：温室气体是导致地球变暖、海平面升高的基本原因，更有甚者将温室气体排放作为气候变化的罪魁祸首。其实，自然科学界对此的看法并不统一。*有观点认为，全球变暖和气候异常最主要的原因是太阳活动，温室气体排放所起的作用是很小的。具体原因见下文分析。

理由二：发达国家已有类似的做法。西欧等发达国家已经将二氧化碳等温室气体列入污染空气的黑名单，美国也已经通过判例将二氧化碳解释为空气污染物，并确立了环境保护署依据《清洁空气法》对二氧化碳排放进行监管。有学者认为，美国关于温室气体是否为大气污染物的理论发展历程对我国具有重要的参考价值。[2]美国在1970年和1977年修订《清洁空气法》时，并没有考虑将温室气体列入该法的调整范围。2007年，美国最高法院的9名大法官以5∶4的比例通过判决，将二氧化碳列入空气污染物的名单。2009年，美国环保署正式对外宣布将二氧化碳和其他5种温室气体一并列为“对公众产生威胁的污染物”。至此，有关温室气体是不是空气污染物的争论在美国结束了。

本文认为，美国作为最发达的资本主义国家，有着先进的能源清洁技术，其关于温室气体是不是空气污染物的争论尚且持续了三十多年。我国作为一个发展中国家，资金和技术都相对缺乏，将温室气体作为空气污染物纳入《大气污染防治法》是不可取的。新修订的《大气污染防治法》也没有将温室气体作为空气污染物看待，而是将其与大气污染物一起作为协同控制的对象。此外，美国是判例法国家，法官具有创设法律的权力，其裁判结果具有反复适用的普遍效力。我国是成文法国家，法官只能适用法律，不可能超越法律文本，更不能创设新的法律，所以，美国路径在我国是行不通的。

理由三：规制温室气体排放的专门立法缺位，将温室气体纳入《大气污染防治法》调整是对单行法缺失的最佳补位。[3]本文不否认控制温室气体排放最有效的途径就是对温室气体的排放进行立法规制，通过强制高效的行政执法对温室气体的排放进行控制。但经验告诉我们，对温室气体排放的控制要注意行政手段和市场手段相结合，积极探索排放权交易机制，保证经济增长和环境保护的协调发展。如果仅仅在《大气污染防治法》中规定一些原则性的条款，而没有相配套的具体措施和实施细则，该条款就仅具有象征性的花瓶作用，这对治理大气污染不仅没有益处，还会导致立法资源的浪费。

(二)温室气体控制不纳入《大气污染防治法》的原因分析

本文认为，不应将二氧化碳等温室气体的控制纳入《大气污染防治法》的调整范围，有五个方面的原因。

第一，温室气体是不是空气污染物，在全球范围内并没有达成共识。国际社会对二氧化碳的法律地位还存在着比较严重的分歧。[1]74在这种情况下，将温室气体纳入《大气污染防治法》的调整范畴有悖于法律的严谨性。1992年，国际社会签订了控制温室气体排放的《联合国气候变化框架公约》，并于1997年在日本东京通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》。在这两项法律文件的直接影响下，西欧和北欧等西方发达国家在20世纪初就开始征收碳税，作为控制温室气体排放的重要途径。日本也从2007年开始征收化石燃料税，其对象主要包括煤、石油、天然气。美国和加拿大等国家一开始态度较为保守，政府也都因保护环境不力被本国的环保组织告上法庭，但加拿大联邦法院驳回了环保组织的诉讼请求，其理由是：“联邦法院无权判定政府在履行国际公约时措施是否得力。即使有权决定，也没有切实可行的办法执行判决。这样的判决将变得毫无意义。”[4]美国的情况在上文中已经阐述，这里不再赘述。与发达国家的做法不同，大多数发展中国家在其国内环境立法中并没有把温室气体作为大气污染物来看待，更没有对二氧化碳的排放征收相关的环境税费。发达国家与发展中国家对于温室气体的性质及其法律地位的认定并没有达成一致的看法。

第二，温室气体减排是我国的国际承诺，不是法定义务。将温室气体控制纳入《大气污染防治法》与我国在气候变化领域的基本方针不一致。按照《联合国气候框架公约》和《联合国气候框架公约京都议定书》的有关规定，发达国家应当承担限制和减少二氧化碳等温室气体的法律责任，而发展中国家并没有此项义务。尽管中国作为发展中国家没有减排温室气体的义务，但中国政府在2007年的巴厘岛会议上提出了自愿减排的承诺，充分显示了负责任大国的态度。但欧盟和日本等国却对我国政府施压，要求将中国与其他发展中国家区别对待，其实质在于限制中国的发展，在政治上孤立中国。我国一直坚持以公约和议定书倡导“共同但有区别责任的原则”为准则，减排温室气体不是我国的法定义务，是我国对国际社会作出的负责任的承诺。如果将温室气体排放纳入《大气污染防治法》的调整范围，难免授人以柄，使我国在国际社会交流和谈判中陷入被动，与我国在气候变化领域中的基本方针不一致。

第三，将温室气体控制纳入《大气污染防治法》会带来执行难的问题。从法理上来看，如果将二氧化碳等温室气体纳入《大气污染防治法》调整的范围，或者将温室气体归入到空气污染物的黑名单，就应当对温室气体排放的单位和个人收取排污费，这是根据“谁污染谁负责原则”和“污染者付费原则”作出的正常的制度设计。还应对排放的单位和个人设定排放标准，这个标准包括二氧化碳等温室气体排放的总量、浓度等。超过标准的还要追究其相应的行政责任，甚至是刑事责任，这在我国目前来说执法难度较大。如果我们有法难依，执法不严，不仅会伤害法律的权威，在国际社会也同样会遭受发达国家的责难。

第四，温室气体控制单独立法，有利于《大气污染防治法》的宣传和实施。从法律规范的名称来看，《大气污染防治法》针对的是大气污染物的预防与治理，而不是对大气整体环境的整治。将温室气体排放纳入《大气污染防治法》的控制体系，容易误导公众对大气污染物的认知，不利于《大气污染防治法》的宣传和推广。

从法律规范的内容来看，《大气污染防治法》仅在第二条第二款规定，“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”，即将温室气体排放纳入协同控制体系。但该法的总量控制制度针对的仅仅是重点大气污染物和其他大气污染物，而对非大气污染物的温室气体排放并没有强制性的规定，这不利于《大气污染防治法》在温室气体排放问题上的适用和实施。

因此，本文认为，温室气体的排放和控制不仅需要较高的技术支持，还需要应对复杂的国际政治环境及经济博弈，这是一个长期的过程，离立法尚需一段时日，待时机成熟，适合在专项的立法中予以规范。温室气体控制单独立法，有利于《大气污染防治法》的宣传和实施。

第五，我国制订控制温室气体全国性立法的时机尚不成熟。从经济发展角度来看，目前我国正处于经济发展转型的关键时期，经济发展的稳定与否是关系到经济结构调整和经济发展转型升级成败的大问题，大幅度削减二氧化碳等温室气体排放不利于我国经济的稳定发展。欧洲的一些国家和日本等国国土面积小，多为沿海国家，各地区发展也相对较平衡，但应对气候变化能力弱；而我国幅员辽阔，应对气候变化能力相对较强，各地区经济发展不平衡，每个地区环境对于温室气体的承载能力和自净能力也不一样。统一温室气体排放标准的立法，实际上是剥夺了落后地区经济发展的权利，会引发新的发展不公平等问题，造成地区之间经济发展差距的扩大。统一立法、统一标准的做法也不符合我国东部地区和西部地区地理环境的实际情况。我国西部多高原和山林，环境自净能力强，但工业基础薄弱，故发展潜力巨大。在我国西部很多地区并不存在温室气体排放的环境污染问题，因此，在全国范围内实行统一的温室气体排放标准的立法时机还不是很成熟。

从以上的分析我们可以看出，将二氧化碳等温室气体纳入《大气污染防治法》的调整范围，无论是从立法的时间成本和可能遇到的执法难题等方面考虑，还是从国际、国内政治经济大环境考虑都是不可取的。

三、 治理温室气体排放的制度设计

(一)温室气体排放权概述

虽然本文认为不应将温室气体排放纳入《大气污染防治法》调整的范畴，但并不否认应当在法律层面对温室气体排放进行有效规制。温室气体排放权是公民、法人或其他组织享有的，根据生产发展的需要，在一定数量控制范围内向大气中排放温室气体的权利。有学者将温室气体排放权分为“生存排放权”“人均排放权”和“发展排放权”三类。[5]从性质上看，这三类排放权属于基本人权的范畴。在笔者看来，温室气体排放权有以下几个特征。

第一，温室气体排放权是在一定量范围内温室气体排放的基础上享有的，属于限定权利，超过规定的数量，行为人应当承担相应的法律责任。很多学者借用环境科学中的术语，将大气环境容量*《环境科学大辞典》将大气环境容量定义为：在一定的环境标准下，某一环境单元大气所能承纳的污染物的最大允许量。大气环境容量是在进行大气排放物控制时提出的概念，可分为大气化学环境容量、大气物理环境容量等。根据地区环境容量值，利用大气扩散模式和污染控制模式，计算在最不利的气象条件下，为满足各项环境标准时，各污染源容许造成的地面最大浓度，依此来确定该地区的容许排放总量。作为温室气体排放权的客体，*也有学者认为排放权的客体是自然资源。详见吴世彬《排放权客体制度的反思与重构》一文，载《社会科学家》，2012年第10期，第103页。这已经成为环境法学界的通说。对大气环境容量概念及其标准的界定，应该更多地借助于环境科学的知识，这也是环境立法科学性和技术性的体现。

第二，温室气体排放权是经许可的权利，非经法定程序不得享有。我国对温室气体排放实行总量控制制度，行为人如果想要获得排放温室气体的权利，需要根据相关的程序，准备有关材料向环境管理部门提出书面申请。环境管理部门对当地的大气环境容量进行评估，在温室气体排放总量的范围内以及对行为人申请资质进行实质审查的基础上，赋予其取得温室气体排放权的资格。从环境管理部门的角度来说，赋予申请人温室气体排放权是一种行政行为，是履行其行政职能，实现其管理目标的一种方式。

第三，温室气体排放权是可交易的财产权利，不具有专属性。温室气体排放权的可交易性是温室气体排放权可以进入市场交易领域的前提和基础，在这个基础上衍生出许多环境金融产品。行为人可以将剩余的温室气体排放权利在市场上出售，为自己获得更大的经济利益。这样能有效地促进市场竞争，迫使行为人改进生产技术，引进先进的生产设备，降低环境成本，达到最终促进生产发展和保护环境的双重目的。

(二)规范温室气体排放权的立法

为更好地控制温室气体的排放，规范温室气体排放权的行使，国务院及其职能部门出台了大量的法律规范性文件。如2014年发布的《国家重点推广的低碳技术目录》、2013年颁布的《低碳产品认证管理暂行办法》、2012年颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》、2011年制定的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》等，这些法律文件对温室气体排放统计核算制度、自愿减排交易机制以及碳排放交易试点等问题都作了比较明确和具体的规定，具有可操作性。由国务院及其职能部门以规范性文件的形式来规制温室气体排放要比在《大气污染防治法》中规定一些概括的、原则性的法律条文更有现实价值和可操作性。当然，由于处在环境执法的大环境下，对上述法律规范性文件的关注度远远不够；同时2011年制定的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》又具有时效性。要想政策方针得以延续，还必须将成熟的措施和方案上升到法律层面，由国务院或地方人民代表大会及其常委会出台相应的法律法规。

温室气体主要来源于能源产品的消费。从法律层面来看，我国颁布和出台了很多能源类法律法规，如《电力法》《煤炭法》《节约能源法》《可再生能源法》等，对于规范能源生产，控制温室气体的排放起到了积极的促进作用。在环境保护类法律中涉及温室气体排放的法律规范，有《固体废弃物污染环境防治法》《清洁生产促进法》，在《大气污染防治法》已有的法律规范中也有若干有关温室气体排放的法律条文。从目前已有的法律法规和其他法律文件来看，我国已经初步形成了规范能源生产、控制温室气体排放的法律规范体系。我们认为，在条件成熟的前提下，应当制定有关控制温室气体排放的专门性法律规范，而不是在《大气污染防治法》中再次增加若干无实践意义的法律规范。

(三)规范温室气体排放的制度设计

《大气污染防治法》的首要目的是治理大气污染问题，其中主要的制度设计应当用于对大气污染源及大气污染状况的预防和治理；对温室气体排放的控制则应另辟蹊径。控制温室气体排放最科学的方法是逐步建立系统和更加深入的政策体系。[1]76本文认为，温室气体排放的控制应当更多地采用市场手段和行政激励措施，双管齐下，并强调公众参与，倡导低碳生活，绿色生活，从社会生产生活各个方面减少温室气体排放源。温室气体排放制度规范体系可以从以下几个方面加以完善。

第一，认真贯彻落实《节约能源法》《可再生能源法》以及《清洁生产促进法》等有关能源生产与消费的法律规范，国务院及其职能部门应当制定与之相配套的具体实施细则，保证法律的精神和规范得以有效执行。在节约能源生产与消费、提高能源的利用效率、优化能源生产与消费的产业结构等方面，政府要加大投入力度，加快产能的转型升级。能源生产与消费是温室气体排放的“上游活动”，做好能源生产与消费的立法和执法也是控制温室气体排放的前提条件。在制定能源政策和法律规范时，要正确处理好能源消费和生产与控制温室气体排放之间的关系，做好能源消费和生产与清洁生产和低碳发展之间的有效衔接。清洁生产、低碳生活关系到温室气体排放量的多少，也能从源头减少温室气体排放。科学的能源政策和法律制度以及有效的执法措施是规范温室气体排放重要的支撑和保障。

第二，在坚持减缓与适应并重的基础上，在系统和深入调研的前提下，制定与环境相应的政策，按区域规定不同的温室气体排放量。我国目前的新型复合型大气污染，呈现为地区极端不平衡的复杂态势。[6]在一些经济发展较快地区与经济相对落后地区大气污染物的成分和性质差异较大。我国现行法律规范往往是建立在全国一盘棋的基础上，按照行政区划的范围进行管理，没有根据不同地区的实际情况设定区别对待的标准，这导致不同区域、不同性质的污染用统一的标准和方法来治理；又由于空气具有很大的流动性，最后造成不同区域之间的空气污染物相互影响，相互感染。治理大气污染应当分层分类，控制温室气体排放也是一样，对不同区域要有不同的排放标准。我国东西部地区，经济发展不平衡，地理气候环境差别很大，大气环境容量、大气的自净能力等情况也不尽相同。可以说西部地区应对温室气体排放的潜力要比东部地区大，但制定一个什么样的排放标准比较合适，这还需要充分的调查研究和反复的论证，不能拍脑袋决定。本文认为，控制温室气体排放制度的设计，在东部地区应以减缓为主，在西部地区则应更加强调排放标准与当地发展水平、大气环境容量以及大气自净能力相适应，做到按不同区域实际情况制定不同温室气体排放政策，分层分类对温室气体排放进行管控。为了应对大气流动性强的特点，在此基础上可以再配套制定相应的区域联防联控机制。

第三，充分运用市场手段，培育成熟的排放权交易市场。关于排放权的概念和特征在前文已经阐述，这里不再赘述。从世界范围来看，运用排放权交易的市场机制来治理温室气体排放基本上已经成为共识。美国是最早引入市场机制治理环境污染的国家，排放权交易市场已经相当成熟，并在排放权的基础上，开发了新的环境金融产品，其做法值得借鉴。引进市场交易机制，运用市场规律，让市场这只“无形的手”充分发挥其调节功能，按照优胜劣汰的自然法则，实现资源的优化配置，从而激励市场主体引进先进生产设备，改进生产技术，促使生产者转变生产方式，最终实现经济发展转型升级和治理温室气体排放从而保护环境的双重目标。对于那些在治理温室气体排放过程中表现突出的企业，还可以对其进行税收优惠和行政奖励，通过行政手段这只“有形的手”来进行调控，鼓励企业清洁生产，绿色发展。治理温室气体排放应当将市场这只“无形的手”与政府这只“有形的手”结合起来，双管齐下。

第四，积极倡导公众参与，让低碳环保的生活方式成为社会风气。《环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。可见，参与环境保护是每个公民的义务。据有关资料显示，大气污染物和温室气体中有相当一部分来自于汽车尾气排放和人类其他日常的生活消费。随着经济发展，人们的物质生活水平有了较大幅度的提高，但自然环境的优劣直接关系到生活的品质。消费决定生产。低碳环保的生活方式和消费习惯有利于企业降低生产的环境成本，促进企业绿色生产和发展。增强公众环保意识，倡导公众低碳生活，也能从“下游活动”中有效地控制温室气体排放。公众参与是控制温室气体排放的群众基础和社会保障。

四、 结 语

温室气体是大气的重要组成部分，不属于大气污染物质。《大气污染防治法》作为规范和治理大气污染物的专门法律，不应将温室气体控制纳入其规范范围。我国对国际社会作出自愿减排的承诺，显示了我国负责任大国的立场，但减排并不是我们的法定义务。我国有自己实现承诺的方式和途径，他国不应干涉。我国现阶段各地区发展情况不同，温室气体也有着其自身的特点，应当立足我国基本国情，按照温室气体自身的特点和规律，运用与之相适应的立法技术和治理规则，坚持市场交易机制与行政手段并用的原则，多管齐下控制温室气体排放。如果将大气环境治理的所有对象都纳入《大气污染防治法》控制体系，运用统一的理念、模式和手段进行治理，不仅不科学，也难以执行。

[ 1 ] 常纪文.二氧化碳的排放控制与《大气污染防治法》的修订[J].法学杂志,2009(5)：74-76.

[ 2 ] 唐双娥.美国关于温室气体为“空气污染物”的争论及对我国的启示[J].中国环境管理干部学院学报,2011(4):1-4.

[ 3 ] 姚莹.《大气污染防治法》规制温室气体排放的进路探析[J].环境保护,2014(18):55-57.

[ 4 ] 中国环保网.环保组织起诉加拿大政府被驳回[EB/OL].(2008-10-27)[2015-7-19].http://www.chinaenvironment.com/view/viewnews.aspx?k=20081027115853843.

[ 5 ] 史军，郝晓雅.气候变化与人权:何种温室气体排放权[J].阅江学刊,2011(6):35-40.

[ 6 ] 胡苑,郑少华.从威权管制到社会治理——关于修订《大气污染防治法》的几点思考[J].现代法学,2010(6):150-156.