可持续发展对外政策视角下的欧盟气候变化国际合作方略

柯 坚

(武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072)

1992年，联合国环境与发展大会不仅达成了可持续发展的全球共识，而且通过了国际社会应对全球气候变化的基本国际法律文件——《联合国气候变化框架公约》。时隔23年后，将于2015年12月召开的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会巴黎会议将是一次全球性的气候变化盛会。在这次会议上，缔约方能否达成温室气体减排新的法律共识？能否确立后《京都议定书》时代各缔约方的强制性减排义务？对于这些涉及全球气候变化合作前景的关键性问题，其答案尚不得而知。面对严峻的气候变化挑战，国际社会对巴黎气候变化大会既充满了期待，又充斥和交织着各种矛盾和冲突。“山雨欲来风满楼”，在气候变化国际谈判与合作博弈的这个艰难而关键的时期，作为最大的发展中国家和最大的温室气体排放国，中国所承受的压力和挑战是不言而喻的。欧盟是国际社会应对气候变化的倡导者、引领者，其在巴黎气候变化大会的影响力不可小觑。本文试图从欧盟可持续发展对外政策的宏观视角出发，分析和研究欧盟气候变化国际合作方略及其谈判立场，以期对我国参与气候变化的国际谈判和合作博弈有所启示。

一、 欧盟可持续发展对外政策及其立法演变

环境问题关涉人类的生存和发展，人类社会需要在可持续发展的价值指引和战略导向下，在社会、经济发展与环境保护之间寻找到合理的平衡。1972年，在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议开启了全球性的环境保护政治议题，并吹响了全球环境保护的号角。1987年，世界环境与发展委员会报告——《我们共同的未来》提出可持续发展这一概念后，通过1992年里约联合国环境与发展大会签署的《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等政策法律文件，可持续发展的价值及其战略已成为国际社会的广泛共识。目前，世界人口已经达到70亿，预计到2050年世界人口将上升到至少90亿。在可持续发展战略导向及其政策与法律框架下，人口的不断增长、经济的快速发展、消费水平的飞速提高，都对环境保护和自然资源可持续利用提出了更高的要求。

自1952年欧洲煤钢联盟建立始，该组织如今已经发展成为一个拥有27个成员国、总人口超过4.8亿的超国家组织。环境保护是可持续发展的基础，伴随着欧盟的成长和壮大，环境保护日益成为欧盟政策与法律关注的主要内容之一。总体上，欧盟内部的环境保护经过几十年的发展，经历了从各成员国自行规制到共同体法律行动，从污染控制为主到生态环境保护，从事后治理到事先预防，从国家到区域整体性行动，从关注区域环境问题到关注气候变化等全球性环境问题的过程，环境保护成为欧盟政策与法律的重要组成内容。欧盟环境政策与法律的涵盖范围从最初跨界污染与建立共同市场两个特定领域，逐步发展到废油、地表水、废弃物和洗浴用水等领域的管控、治理和利用，进而扩大到核安全与放射性废物管理、水资源保护与管理、大气污染防控、噪声污染防治、化学品工业风险与生物技术管理、土壤污染控制、气候变化控制、动植物保护、废物管理、自然资源与环境空间利用、生物多样性保护、环境责任，乃至全球性气候变化等环境问题领域。[1]

随着欧盟环境保护政策与法律的发展与深化，综合地考虑环境保护与社会、经济发展问题，并将环境保护要求纳入到欧共体其他政策的制定与执行之中，不仅成为欧盟环境政策与法律的基本要求，而且推动了欧盟可持续发展政策的形成和发展。与此同时，可持续发展也逐步成为欧盟对内、对外政策所致力的一个基本战略目标。

首先，在欧盟可持续发展的政策维度，自欧共体《第三个环境行动规划》(1982—1986)、《第四个环境行动规划》(1987—1992)以来，将环境问题纳入到欧共体的其他政策之中已成为欧共体环境政策的基本要求。欧盟1993年发布的题为《欧洲共同体有关环境与可持续发展的政策和行动的规划》的《第五个环境行动规划》(1993—2000)中，使用了“可持续发展”的表述代替以往的“有利于可持续”的表述，并确立了从社会、政府和地方以及经济部门、利益集团、公民和消费者的全方位的可持续发展行动方针。同时，它将环境要求纳入到工业、能源、交通运输、农业、区域发展等其他政策领域之中。2001年，欧盟通过了题为《环境2010：我们的未来，我们的选择》的《第六个环境行动规划》(2002—2012年)，确立了欧盟的实现可持续发展目标、环境行动优先领域以及具体措施。《第六个环境行动规划》识别了气候变化、自然和生物多样性、环境与健康、自然资源与废物管理四个环境优先领域，并规定了确保环境法律的实施，将环境考虑纳入到所有相关政策领域之中，与企业和消费者紧密合作寻找解决方案，确保公众获取环境信息以及增强土地利用环境意识等五项具体措施。

其次，在欧盟可持续发展的立法维度中，可持续发展的立法条款在欧盟基本法中从无到有，其立法表述不断明确，法律规定不断强化。1987年《单一欧洲法》第130R(2)条款规定，环境保护要求必须成为欧共体其他政策的一个组成部分。1992年签署的《欧洲联盟条约》(《马斯特里赫特条约》)对社会、经济发展与环境保护的一体化政策作出了明确的规定。它要求将环境保护要求纳入到其他共同体政策的界定和执行之中，包括工业、农业、能源、交通运输、贸易、区域发展等各个部门的决策。1997年修订的《欧洲联盟条约》则在欧盟最高立法层次明确提出了“可持续发展”的共同体目标，并进一步做出了环境保护要求必须纳入到共同体政策及其行动之中的规定。该条约第2条开宗明义地指出：欧盟的基本目标之一是促进经济活动的协调、均衡发展，以及可持续的、没有通货膨胀的、尊重(重视)环境的增长。该条约3K条款指出，实现这一目标的措施之一就是制定环境领域的政策，即将环境政策作为欧盟的官方政策。[2]以联盟的可持续发展目标为导向，《欧洲联盟条约》还较为完整地确立了欧盟环境法与政策的基本原则，包括预防原则、污染者负担原则、高水平保护原则、一体化原则、源头控制原则、公众参与原则、国际合作原则、风险防范原则等。[3]此后，1999年《阿姆斯特丹条约》进一步确认了可持续发展目标在欧盟的优先性地位。2001年颁布的《里斯本宣言》则对可持续发展的概念进行了界定。它采用了《我们共同的未来》的表述方式，规定：“可持续发展是既满足当代人需要又不损害后代人满足其需求能力的发展方式，它应当成为条约的基本目标，并要求经济、社会与环境政策相互协调，共同发挥作用。”

2004年《欧盟宪法条约》(草案)进一步将可持续发展置于欧盟法律与政策的核心地位，并开创了欧盟可持续发展对外政策的立法先河。该条约I-3(3)条款规定，可持续发展是欧洲的基本目标，而不仅局限于欧盟的经济活动领域，欧盟的宗旨之一就是从经济、社会和环境角度实现“欧洲的可持续发展”；同时，《欧盟宪法条约》I-3(4)条款首次将促进“地球的可持续发展”作为欧盟的对外政策目标，从而为欧盟的可持续发展对外政策奠定了法律基础。虽然由于荷兰和法国全民公决的否决，《欧盟宪法条约》最终未能生效，但是于2007年签署、2009年生效的《里斯本条约》取代并沿用了《欧盟宪法条约》关于可持续发展的规定，明确规定联盟的目标之一就是促进欧洲的可持续发展，在高水平要求下保护和改善环境质量(第3条第3项)。《里斯本条约》规定，在联盟与各成员国环境职权的划分方面，联盟的环境职权的行使必须有助于追求明确的环境保护目标，即维护、保护和改善环境质量，保护人类健康，促进审慎和合理地利用自然资源，以及在国际层面采取环境保护的措施，以应对区域或全球性的环境问题。《里斯本条约》除了强化欧盟的可持续发展目标外，还明确要求欧盟支持和提升可持续发展价值，为地球的可持续发展做出贡献。《里斯本条约》将可持续发展作为欧盟对外政策的基本目标之一，要求欧盟采取国际性的措施来保护和改善环境质量，以及加强全球自然资源的可持续管理(第21条第2项)。由此，欧盟宪法性法律文件不仅明确提出可持续发展的目标，而且将其由联盟对内政策目标扩大成为对外政策目标。

应对气候变化是欧盟可持续发展对内、对外政策的关键领域之一。自20世纪90年代以来，欧盟一直是应对气候变化全球环境合作的主要倡导者和积极推动者，并将应对气候变化作为其可持续发展对外政策和环境外交的优先议题。2007年的《里斯本条约》将气候变化列为目前人类面临的最大的环境、社会和经济挑战，并将减缓气候变化以及采取应对气候变化的集体行动作为欧盟对内、对外政策的目标，明确要求欧盟在气候变化的世界舞台上发挥领导作用。欧盟委员会2010年3月3日公布的《欧洲2020战略》将可持续增长以及在增强自身竞争力的同时确保资源得到更有效利用作为促进增长的三大驱动力之一，并提出实现“20/20/20”的气候和能源目标：即在2020年之前将温室气体排放量减少20%，将可再生能源所占份额提高至能源使用总量的20%，以及将能源效率提高20%。

二、 欧盟可持续发展对外政策发展的内因与外因

欧洲是可持续发展思想和价值观念的策源地，也是全球可持续发展战略的主要倡导者和推动者。尤其是在1992年联合国环境与发展会议之后，欧盟更加重视环境保护与可持续发展问题，并开始代替美国扮演全球环境治理领导者的角色。[4]欧盟把可持续发展对外政策和环境外交置于其整体战略和外交策略中加以考虑，可持续发展和环境保护事务在欧盟外交关系中占有重要地位。[5]2002年，欧盟外交部长理事会通过了将环境问题纳入外交和贸易政策的战略性文件。2003年，欧盟决定启动“绿色外交计划”，强调环境要融入到对外关系中。以《里斯本条约》的相关法律规定为基础，欧盟积极寻求通过其联盟扩大政策以及对外贸易、环境、外交等政策来推动可持续发展战略在超越欧盟的更大范围内得以实施。[6]71

可持续发展既是欧盟对外政策的一个重要议题，也是其在国际舞台试图扮演领导者角色的一个关键领域。在欧盟环境保护和可持续发展的政策与法律实践中，可持续发展的思想、观念和方法逐步被纳入欧盟的对外政策和外交之中。欧盟可持续发展政策从内部到外部，从区域到全球，从气候政策到其他政策领域，彰显了可持续发展政策对于欧盟这个独特政治体的价值。目前，可持续发展对外政策和环境外交已成为欧盟对外政策和外交的重要组成部分，为促进欧盟区域性乃至全球性环境和可持续发展问题的解决发挥着积极作用，尤其是在推动气候变化等全球治理方面，欧盟在国际社会扮演着领导者的角色。从更深层次分析，以推行可持续发展的普遍性价值和发展战略为基础的欧盟对外政策及其环境外交，正是欧盟试图在国际社会建构和展现其“软权力”的举措。欧盟之所以致力于推行可持续发展的对外政策，并积极展开环境外交，既是强化欧盟内在价值、推动欧盟内部一体化进程的需要，又顺应了全球社会对于可持续发展的价值诉求，两者之间具有相互促进、相互制约的关系。

首先，欧盟推行可持续发展的对外政策，积极扮演气候变化等全球性环境事务倡导者和推动者的角色，有利于强化欧盟成员国之间共同的价值，增强欧盟自身的凝聚力，并有利于推动欧盟一体化的深化发展。

考虑自身利益和满足自身利益需要，是各国、各地区推行或参与可持续发展对外政策的根本动力。对于欧盟而言，推行可持续发展对外政策同样主要是基于自身利益和需要的考虑。欧盟作为高度一体化的国际组织，共同的价值目标是联盟形成和发展的前提。在欧盟政治与法律的演进过程中，特别是在2004年《欧盟宪法条约》流产以后，欧盟的一体化进程遭受挫折，因而需要通过在对内、对外政策中推行可持续发展等价值观念，增强其内部凝聚力，并寻求一体化发展的共同价值目标和驱动力。可持续发展是具有道德规范性的人类社会的新的价值观念。欧盟确立的可持续发展目标及其对内、对外政策主张，正好反映和代表了欧盟民众环境保护的强大呼声和共同愿望。因此，有学者分析认为，气候变化等全球性环境问题为欧盟同时进行其内部和外部的认同和合法性“战略建构”提供了一种绝佳途径。作为一种“话语建构”，它一方面可以进一步加强其外部认同和合法性的建构；另一方面，由于积极的气候立场受到广大公众的接受和广泛支持，这种领导作用的显示也加强了欧盟内部的认同和合法性的建构，有力地推动了欧盟一体化进程。[7]86

其次，可持续发展价值目标顺应了国际社会在环境危机背景下的普遍性价值诉求。而欧盟作为国际社会可持续发展的一种“规范性力量”(Normative Power)，全球性的可持续发展价值诉求与欧盟的共同价值目标具有一定的内在契合性。

基于欧洲文明的人文精神与价值理想的传承，以及对于欧洲历史的深刻反省，欧盟坚信，其社会理想、政治结构和伦理主张等顺应了全球化发展的未来趋势，其多边治理经验也有着普遍性的推广价值。因此，欧盟非常重视新欧洲模式的塑造，*所谓新欧洲模式，正是基于欧盟的自我认知、区域责任感和历史感，它不同于已经存在的其他区域内的治理模式。具体论述详见宋黎磊的《欧盟特性研究：作为一种规范性力量的欧盟》，见《国际论坛》2008年第2期。而不是仅仅关注联盟内部的利益。一些欧洲学者认为，在欧盟对外政策及其外交议程中，居于首位的是意识到“需要让这个世界变得更美好，而这要从欧洲做起”。[8]560伊恩·曼那斯(Ian Manners)则透过欧盟的建构主义视角，将欧盟界定为一种“规范性力量”，认为欧盟在其创立的近六十年时间内，确立了一系列兼具独特性和普遍性的价值规范。它们体现了欧盟的基本价值观及其自我认知、对外交往的自觉意识，是欧盟自身建构及其对内、对外政策的基本准则。[9]曼那斯概括的欧盟五项核心规范包括和平、自由、民主、法治和人权，四项次要规范包括社会团结、反歧视、可持续发展和善治。[10]我国有学者认为，欧盟这种责任感和历史感在现代政治外交活动中合乎逻辑的发展，皆体现在欧盟所倡导和执行的这九项价值原则中。可持续性和平是欧盟最为核心和最为根本的价值理念，是基于欧盟创建永久和平梦想的历史感，社会性自由和一致性民主是欧盟区域责任感的体现，相互联系的人权、包含性公平、社会团结与可持续发展是可持续和平的基础，超国家的法治与善治则是其他价值得以实现的前提与保障。[6]71

当今世界，气候变化是涉及人类社会可持续发展的热点问题、焦点问题。气候变化谈判与合作博弈是各个国家、地区之间的一个复杂的互动过程，既涉及控制与竞争，又涉及协调与合作。在气候变化谈判与合作博弈过程中，权力政治与理性利益同时穿插其中，即战略机制与规范机制共存于欧盟气候变化政策之中。欧盟可持续发展对外政策表明，欧盟不仅仅局限于权力—利益机制，而是以可持续发展和多边主义规范作为贯穿整个欧盟外交政策的价值链，为欧盟外交政策提供规范与理念基础，并进而输出这类相似的价值观念。[11]92对于欧盟内部而言，对气候变化议题的重视及其政策、法律实践的展开，具有推进欧洲一体化发展，促进共同体环境保护，提供技术革新和产业升级换代契机，以及增进能源结构的改善与变革等作用，这些符合其现实与长远利益。然而，不可否认，欧盟对于可持续发展价值的话语建构及其对外政策的展开，为国际社会应对全球性的气候变化问题注入了新的动力，并提供了一种独特的“绿色规范性力量”(Green Normative Power)。

三、 基于可持续发展对外政策的欧盟气候变化国际合作方略

近些年来，国际政治格局多极化，国际权力分配趋向均衡，世界经济全球化加快，国际体系处于深刻的变化和转型过程中。尽管国际社会接受了可持续发展的观念和战略，可持续发展目标的实施依然存在着重重障碍。在气候变化领域，后《京都议定书》时代的国际气候谈判进入了一个艰难而关键的时期。发达国家许多承诺尚未得到切实履行，发展中国家面临的应对气候变化的挑战依旧严峻。欧盟在气候变化领域的对外政策和外交策略、路径选择，是其可持续发展对外政策观念、思路和方法的延续。以可持续发展对外政策为基础，欧盟在推行气候变化对外政策与外交过程中，首先是战略层面的考虑，其次是政策制定过程的考虑，最后是工具选择层面的考虑。[11]89-90

第一，可持续发展是国际社会共同认可和接受的一项长期性、综合性的战略目标，也是欧盟气候变化政策与外交遵循的基本原则。欧盟将应对气候变化作为一项重要议题融入到其宏观的可持续发展战略目标之中，并运用环境、经济和社会议程综合化、一体化的方法推动可持续发展战略的实施，以及实现社会、经济发展和气候行动之间的协同共进。气候变化与不同国家和地区的社会、经济可持续发展以及环境安全、能源安全等议题具有紧密的联系，它不是一个单纯的环境问题，其本质是一个可持续发展问题。因而，应对全球气候变化问题的挑战，需要其与经济、社会发展联系起来，在可持续发展的战略目标之下应对气候变化的挑战。欧盟认识到公平是全球范围内实现可持续发展的基石，呼吁采取可持续的环境与自然资源利用方式，呼吁改变由于目前的经济发展模式、能源消耗方式在全球和国家层面造成的持久和日益扩大的公平差距。同时，当代人和后代人公正、公平地获取和分配资源是发展和消除贫困的一个重要前提。欧盟主张包容、健康、安全和公正的社会发展方式，尊重人的基本权利并加强文化多样性的保护，创造平等机会并反对一切形式的歧视。在全球可持续发展责任的公平分担方面，欧盟重申，应当遵守共同但有区别责任的方法、风险防范原则、污染者负担原则和生产者责任的延伸原则，保障国际社会可持续发展公平的实现。[12]1

基于共同体内部的可持续发展政策与法律实践经验，欧盟主张运用环境、经济和社会议程综合化、一体化的方法推动可持续发展的实施。1992年，《里约环境与发展宣言》明确要求将环境保护考虑纳入其他政策的制定与执行之中，并指出：“为了实现可持续的发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程来考虑。”在可持续发展的战略目标下，将环境与发展进行综合考虑和一体化决策，是欧盟解决环境问题、促进可持续发展的基本思路。欧盟敦促加强环境、经济和社会议程之间的相互联系、相互依存，综合性地应对消除贫困、卫生、粮食、就业、性别平等、气候变化和能源供应等方面的多重挑战，并主张将保护生物多样性、生态系统服务和自然资源纳入国民经济核算、发展规划以及消灭贫穷计划和战略之中。欧盟提出可持续发展向处于不同发展水平和具有不同经济结构的所有国家提供了机会，应对气候变化的挑战不是放缓增长，而是促进绿色经济的可持续增长，绿色增长是双赢的发展政策。[12]1

第二，欧盟倡导通过多边主义的对外政策和外交立场推动全球可持续发展，并主张建立一个开放性的可持续发展的全球治理结构，强调通过赋权公民的措施，改革与完善可持续发展的体制框架。同样，在气候变化领域，欧盟倡导通过多边主义和全球治理的方法促进气候变化的国际合作，这种立场和主张一定程度上会影响到气候变化谈判的未来方向和结果。

多边主义是欧盟对外政策和外交的一贯立场。欧盟认为，任何国家和地区都无法单独解决可持续发展问题，各国、各地区之间相互联系、相互依存，可持续发展的国际社会的合作比以往任何时候都更重要。欧盟是把多边主义作为全球治理核心支柱的最强烈的支持者之一，并将多边主义和国际法视为可持续发展国际合作的基本准则。[7]87相应地，欧盟在国际气候变化合作领域主要采取的是多边主义的柔性外交政策。它倡导在《联合国气候变化框架公约》的基础上推动国家间合作，主张建立覆盖所有缔约方的、具有法律强制力的、全球统一的温室气体减排体制和框架。欧盟主张通过谈判、协商的方式，分配各个国家和地区温室气体减排的指标，并形成实现中长期的温室气体减排的国际法律机制。

近年来，欧盟多边主义的气候变化对外政策与外交遭受到一定的挫折。不满于其推行的强制性的全球温室气体减排体制和框架的缓慢进展，欧盟试图运用所谓的单边主义方法，将其气候变化政策与法律的适用范围向域外扩展。例如，欧盟通过其区域层面的立法，强行将航空领域的温室气体排放纳入排放交易体系的做法，就是一个明显的例证。因此，有学者认为，在气候变化领域，欧盟已经卷入一种“偶然的单边主义”战略。这种战略包含两个核心部分：第一，它涉及把欧盟自身的气候变化法案应用到欧盟之外，产生域外效力；第二，如果国际性的或第三方气候变化的充分管制已经到位，欧盟也许会同意不坚持要求对外部世界应用其气候变化法案。[13]469-494

在推行多边主义的可持续发展政策与外交的同时，欧盟主张建立一个开放性的可持续发展的全球治理结构，以改革与完善可持续发展的体制框架。善治(Good Governance)是欧盟的基本价值规范和政治主张，而基于环境保护的社会治理是欧盟区域治理、全球治理的观念、方法和手段的一个关键实施领域。环境治理要求建立一个市民社会基础之上的公开、参与、合作、民主和可问责的社会治理结构。欧盟主张可持续发展需要良好的环境治理社会结构，以超越传统的制度安排，建立包括透明性、问责制和公民参与的可持续发展体制。在认可1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》原则10确认的公众参与原则的基础上，*《里约环境与发展宣言》原则10规定：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”欧洲议会认为，国际社会迫切需要提高可持续发展治理，并呼吁重视私营部门等关键利益相关者的参与，强调企业和市民社会特别是非政府组织、社会运动和土著社区，需要发挥其在可持续发展方面的突出作用。它特别强调发展中国家和发达国家的企业和市民社会之间合作的重要性，鼓励公民参与可持续发展的社会行动，以改变社会不可持续的价值观念、消费模式和行为，促进公民和企业作出负责任的决策。

重视基本人权保护并将其与环境问题挂钩，是欧盟可持续发展全球治理的基本立场和主张。根据欧盟的观点，为了在消除贫困过程中实现向可持续发展的转变，必须加强环保和人权的联系；发展绿色经济和促进私营部门参与，不应该转移欧盟赋予公民权利、促进良好环境治理的注意力，任何管制性的制度安排，只有与信息公开和公民参与相结合才能成功。实际上，这也是欧盟在对内环境保护政策与法律实践中取得的经验。*1990年欧共体发布了《有关自由获取环境信息的90/313指令》，规定任何自然人、法人都有获得环境信息的权利。为此，欧盟分别发布了1993年《有关公众获取理事会与委员会文件的法令》、1994年《有关公众获取委员会文件的94/90决定》、1997年《有关公众获取理事会文件的97/731决定》、2001年《有关公众获取欧洲议会、理事会及委员会文件的1049/2001条例》，确立了欧盟机构环境信息公开的法律依据。为了加强第90/313/EEC号指令以及推进《奥胡斯公约》在欧盟的实施，欧盟发布了《公众获得环境信息第2003/4/EC号指令》《公众参与起草有关环境规划第2003/35/EC号指令》和《实施奥胡斯公约关于信息知情权、决策中的公众参与、公共体机构环境问题中的诉讼权利第1367/2006号规章》。这些欧盟法律文件成为欧盟机构处理环境信息获取、公众参与决策及环境司法等问题时的主要法律依据。欧盟主张，为了实现可持续发展的目标，自下而上的方法及其价值观念非常重要，继续在环境保护中赋予公民权利是实现可持续发展目标的基本要求和重要保证。欧盟多次提出，应该重视和分享欧盟执行《里约环境与发展宣言》原则10和联合国欧洲经济委员会《关于在环境事务中获取信息、公众参与决策和获得司法救济的公约》(简称《奥胡斯公约》)的经验，加强国际社会的可持续发展治理。欧盟也一直呼吁，超越联合国欧洲经济委员会框架，通过一个全球性的环境治理公约，或者对联合国欧洲经济委员会以外国家开放签署《奥胡斯公约》。鉴于因环境灾害导致的流离失所者越来越多，欧洲议会建议，确立因气候变化或环境变迁而出现的难民的国际法地位，并在可持续发展政策中推行一套全面且行之有效的方法，以实现尊重人权原则，并保护受气候变化影响最大的人群。[14]1

在气候变化领域，欧盟同样采取一种开放性的全球治理方略。它试图通过政府、利益团体、社会组织以及大众媒体等不同社会力量，共同建构应对气候变化的社会价值观念和政策、法律机制，并试图通过诱导、强制或规劝的方法，促进其他国家对其价值观念、政策与法律的认同和接受。外交层面对非政府组织的开放，增加对外关系中的非政府比重，进而塑造规范行为体新的规范认知，是欧盟在气候变化国际谈判和国际合作中的重要做法。[13]469-494不可否认，国家是国际政治和国际法的基本主体，对基于国家及其利益最大化追求前提下的全球气候变化合作而言，全球治理观念、方法和手段的运用，以及社会公众、民间团体、大众传媒等不同社会力量对全球气候变化的政策过程和法律规范的塑造，一定程度上能够矫正和超越因追求狭隘国家利益而形成的工具主义的谈判价值取向及其权力利益机制。

第三，通过联合国框架下的全球合作机制推动可持续发展，并通过国际法规范和塑造全球可持续发展的体制、基本框架和法律制度，是欧盟的一贯主张。在气候变化领域，欧盟特别注重以《联合国气候变化框架公约》为基础，通过达成各个国家、地区共同遵守的国际法律条约，确立各个国家、地区的温室气体减排的法律义务与责任，并形成相应的执行和奖惩机制。

欧盟一贯主张运用联合国框架下的全球合作机制，促进和推动国际社会的可持续发展。欧盟认为，联合国是改进促进全球可持续发展、推动全球环境治理的最佳途径，为全面解决可持续发展的社会、经济和环境三大支柱之间的关系提供了一个关键的全球性机制。欧盟一直主张加强联合国环境规划署在联合国系统的地位和作用。欧洲议会特别强调将联合国环境规划署发展成为联合国的一个类似于国际劳工组织的专门机构，并呼吁在联合国环境规划署的主持下，建立科学家组成的国际气候变化专门小组，负责审查和评估世界各地的、跨部门的与生物多样性和可持续发展有关的最新科学、技术和社会经济信息。欧盟理事会则倡议提高联合国可持续发展委员会和经济与社会理事会的作用，并增强国际金融机构对可持续发展的参与。此外，欧盟主张建立国际环境法庭解决国际环境争端，并提出至少需要建立国际权威机构的监察员制度，赋予其对缔约国履行国际环境条约进行监督调解的权力，以使全球环境条约具有更强的法律约束力和强制执行力。在气候变化政策与外交领域，欧盟同样认为，全球气候变化问题只有在联合国的多边框架下通过多边途径才能得到解决。[8]560

与建立联合国框架下全球合作机制的主张相呼应，欧盟重视国际法在促进可持续发展和气候变化合作方面的特殊作用。以《京都议定书》为例证，欧盟对于应对全球气候变化的机制构想，实质上就是一种自上而下的具有法律约束力、强制力、执行力的全球性统一减排的法律框架设计与法律制度安排。鉴于气候变化问题的紧迫性，欧盟强调2015年达成的协议应是一项对所有国家、地区缔约方都具有法律约束力的国际协议，并覆盖各个国家、地区的温室气体排放。欧盟希望新的议定书在覆盖范围、减排强度、实施力度等方面能够超过《京都议定书》的规定，主张新的议定书应当包括确保共同责任原则、总体目标、分阶段目标、路线图和时间进程表，规定缔约方承诺水平和明确减排义务，确保执行的公开透明，明确报告和审核要求，具有监测、报告、核查的遵约机制，以及运用市场机制等方面的内容。

第四，在欧盟主张和推行的强制性国际减排机制前途未卜的情况下，欧盟对于气候变化问题采取了更加灵活、务实的立场，重视气候变化的能源关联领域、气候变化适应、气候变化减缓森林机制等应对气候变化的新思路、新对策。

气候变化作为全球性的环境问题，不仅是科学问题，而且是政治问题、经济问题。这种状况直接决定了应对气候变化挑战的艰巨性、复杂性和长期性。将气候变化定位为可持续发展战略，实际上体现了解决该问题的必要性、复杂性、综合性和长期性。欧盟对于国际社会达成一个具有法律约束力的强制性目标和遵约机制的坚持，一定程度上也是来自于其内部气候变化政策与法律实践取得的经验。然而，以寻求2012年《京都议定书》承诺期结束后新的气候变化温室气体减排体制、责任和义务为目标的哥本哈根气候变化大会，尽管在最后关头达成了《哥本哈根协议》，确定了2℃的温控目标，然而，并未达成实质性的温室气体减排共识。根据《联合国气候变化框架公约》第17次缔约方大会德班会议通过的决议要求，国际社会将最晚于2015年底谈判达成一个新的2020 年生效的规定国家减排义务和责任的全球性气候变化协议，即《京都议定书》的二期议定书，使涉及温室气体减排义务和责任的国际法律文件能够延续下去。事实上，2015年底达成的具有法律约束力的《巴黎协议》确立了将全球平均气温较工业化前水平升高的幅度控制在2 ℃之内，以及承诺“尽一切努力”使其不超过1.5 ℃的目标。在确立全球长期温控目标的基础上，《巴黎协议》还对国家自主贡献、适应机制、损失损害、资金机制、能力建设、透明度、全球盘点、市场机制等内容进行了系统性安排。《巴黎协议》的特点之一在于，这些系统性安排并未按照欧盟原有的想法，对各缔约国采取简单地设定严格的减排目标和违约惩罚机制，而是采纳了尊重国家主权、各国自主确定行动目标，采取非侵入、非对抗模式的评价机制，以最大程度获得国际社会的共识和保证各个国家的参与。

随着国际权力分化趋向均衡、国际政治格局多极化和世界经济全球化的加快，国际体系处于深刻的变化和转型过程中，国际气候谈判也进入了一个艰难而关键的时期。二十多年的国际气候变化谈判与合作历程，经历了不同缔约方力量的消长、谈判集团的不断解体和重组的曲折过程。面对联合国气候变化巴黎大会，欧盟在哥本哈根气候变化缔约国大会主张的强制性国际减排机制遭受的挫折，以及其内部的金融危机等方面的困扰，迫使其必须采取更加灵活、务实的气候变化对外政策立场和谈判策略。在欧盟提出的强制性国际减排方案难以获得认可和接受时，应对气候变化灵活、务实的主张和方法有助于其在国际气候变化合作博弈中具有更多的伸缩性，并为欧盟气候变化对外政策增加新的选项和筹码。

事实上，近些年来，欧盟将气候变化领域的很大一部分注意力转移到与气候变化密切相关的领域，尤其是能源领域的提高能效与新能源、可再生能源的开发利用问题上。欧盟呼吁将能源政策由原来对能源供应的关注转向对能源效率、新能源、替代能源的重视，并实行需求侧管理，以应对气候变化问题。欧盟关注到传统的石油、天然气或煤炭等化石能源对气候变化产生的巨大影响，提出对非传统能源应进行环境和生产效率的影响评估，能源价格应反映能源供应的外部成本。欧盟还认为：向绿色经济过渡需要能源部门的根本转变，以促进可再生能源的使用和能源效率的提高；呼吁建立全球性的能源目标和措施，以增加可再生能源的使用和提高能源使用效率；可再生能源和高能源效率能促进减缓气候变化，提高能源供应的安全性以及给人类社会提供环境和健康的惠益。针对近些年出现的一些能源开发、利用的相关问题，欧盟反对在北极等环境脆弱地区进行海上石油勘探和开采，反对从焦油砂和油页岩提取石油，认为生物燃料和生物能源产品的开发与利用必须充分尊重人权和环保。同时，考虑到福岛核污染危机造成的灾难，欧盟呼吁，确保共同体的核安全以及促进国际社会的核安全最高保护水平。[14]1

与此同时，欧盟对于气候变化问题从以往单纯地强调温室气体减排扩大到对气候变化适应性、气候变化减缓的森林机制等问题的关注。面对频繁发生的洪水、干旱等气候变化灾害，2013年通过了《欧盟气候变化适应战略》，强调在未来一段时期欧盟应对气候变化的政策中，气候变化适应将成为与减缓气候变化同等重要的战略。该文件对保持欧盟内部气候变化议题的重要性，提高气候变化的共同意识具有一定的推动作用。同时，欧盟强调所有国家建立可持续性社会的重要性，并提出由于最贫穷的国家和世界上最贫穷的人群受气候变化的影响最大，需要对其气候变化适应能力予以特别的支持，特别是需要考虑妇女和最弱势群体的需要。欧盟还呼吁增加缓解和减少全球环境灾害风险以及建立环境灾害风险防范和应对机制的投入。另外，气候变化减缓森林机制也是欧盟关注的一个新议题。欧盟主张在《联合国气候变化框架公约》下，气候变化减缓森林机制的设计应确保森林保护目标的实现以及对相关社区人民利益的关注，尊重人权并遵守《生物多样性公约》的规定。它强调REDD、REDD+机制*REDD是Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation的英文缩写，意为“减少森林砍伐和退化导致的温室气体排放”。在2009年哥本哈根会议上，REDD机制增加了通过森林保护、森林可持续管理增加森林碳储量的内容，统一被称为REDD+机制。设计应超越减缓气候变化，提高生物多样性的保护和生态系统服务的效益，分配有关资金和监控应提高透明度，使其有助于提高依赖森林为生的人民的权利，特别是改善土著和地方社区的生计。

第五，重视发展中国家在应对气候变化中的地位和作用，是欧盟气候变化国际合作的基本方略。为了适应发展中国家强烈的发展需求，欧盟将应对气候变化纳入其可持续发展对外政策之中，将气候变化问题与发展中国家的发展需求予以通盘考虑，以提高其参与气候变化国际合作的积极性，并增强其应对气候变化的能力。当然，欧盟气候变化国际合作方略，也越来越重视将发展中大国与不发达国家予以区分。

无论是可持续发展还是应对气候变化，都需要建立全球范围内的广泛合作，特别是发达国家与发展中国家的合作。在1997年欧盟部长理事会发布的《可持续发展领域里发展中国家的环境措施》政策文件中，规定了欧盟与发展中国家环境合作的基本立场和关键领域。该文件表明，欧盟试图通过积极的环境外交政策扩大与发展中国家共同利益的基础，加强与发展中国家的可持续发展合作与对话，促使其积极地参与气候变化等全球环境合作法律机制。欧盟认识到，发展中国家需要一个长期稳定的财政支持、能力建设和技术转让的框架，以超越能源和碳密集型工业化国家的传统发展模式，促进可持续发展的实现。欧盟呼吁明确工业化国家的责任，支持发展中国家实现其发展的目标，并使其不重蹈工业化国家环境污染和生态破坏的覆辙。

欧盟强调只有发达国家和发展中国家紧密合作才能有效地减缓和适应气候变化。如何公平、合理地分配国际社会的减排责任和义务是达成国际气候变化法律协议的核心问题。减排时间表和资金、技术落实也是发达国家和发展中国家分歧的焦点。随着发展中大国经济的快速增长和温室气体排放量的大幅增加，中国、印度、巴西等发展中大国已经成为温室气体的主要排放国。因此，作为欧盟气候变化国际合作的重要方略，它越来越注重将“主要经济体”“新兴大国”与最不发达国家区分开来。在2008年以来的后《京都议定书》时代的国际谈判中，欧盟越来越强调发展中大国的现实和未来责任，要求中国、印度等发展中大国承担更大的温室气体减排义务，并主张重新解释与适用《联合国气候变化框架公约》所确认的共同但有区别的责任原则，试图将全球气候变化减排机制确立的依据从历史累积责任转向着眼于现实与未来的集体责任。

与发展中国家的气候变化谈判与合作，欧盟主要是通过提供技术和资金的方式予以展开的，特别是对不发达国家提供技术和资金方面的支持。欧盟在2013年将气候变化目标通过一系列措施和具体目标的实现纳入其2014—2020年的预算中。欧洲议会通过的2014—2020年预算案，批准将欧盟总体预算的20%用于气候变化政策领域及其相关项目实施。该预算不仅意味着未来7年在欧盟主要政策当中用于气候开支的总额将达到1800亿欧元，而且，气候变化的预算份额是以往所占比重的三倍。[15]需要指出的是，在与发展中国家的气候变化合作与交流中，欧盟注重借助于气候变化议题推广其可持续发展、多边主义、联合国机制、全球治理、人权和国际法规范的价值观点和政治主张。在具体做法上，欧盟注重通过加强议题联系，将气候变化价值观念、政治主张的输出与其对发展中国家的发展援助政策相挂钩，以传播自身的价值观念和政治主张。不能否认，这些价值观念和政治主张在很大程度上也为气候变化国际合作机制的达成，提供了规范性的价值指引和路径指向。

四、 结 语

在国际舞台，欧盟对于推动可持续发展、应对气候变化发挥着倡导者和引领者的作用。世界地缘政治在过去二十多年发生了巨大的变化，目前一些发展中国家正在成为主要的经济和政治角色，这种变化带来权力和影响力的新的平衡，并形成新的角色和新的责任。欧盟特别重视新兴发展中国家在气候变化领域所扮演的角色和承担的责任，注重增强与中国、印度等新兴国家的对话与合作。作为最大的发展中国家，中国经济总量已经增长到世界第二位，温室气体排放总量超过美国上升到世界第一位，人均二氧化碳排放已接近发达国家。可以说，中国正面临着严峻的社会、经济与环境可持续发展的挑战，并在应对全球气候变化的国际集体行动中具有举足轻重的地位。

中国与欧盟之间存在着可持续发展与应对气候变化的共同利益，彼此之间的合作具有广泛而深远的意义。2013年11月中欧共同发表的《中欧合作2020战略规划》，从促进可持续发展的战略高度，明确地确立了双方在气候变化领域的合作内容。中国需要关注欧盟气候变化的对外政策与外交立场，重视与欧盟建立多边和双边的对话及沟通机制，利用中欧全面战略伙伴关系整体框架的优势，加强与欧盟在气候变化领域的战略合作，不断寻求双方气候变化合作领域的契合点，拓展和创新应对气候变化合作的机制、途径和领域，创新环保、能源等可持续发展领域的技术、知识产权、市场、资金等合作机制和模式。

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