试论加强法官队伍建设

□周 庆，李 蔚

( 郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

试论加强法官队伍建设

□周 庆，李 蔚

( 郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

司法改革如火如荼已到攻坚期，法官队伍建设是其重要的先行部分。高素质法官是现代法治国家的中坚力量，职业化的法官队伍是法治社会的建设者、维护者。目前，我国法官队伍亟待建设，存在着职业能力不足、职业保障不够、人才流失严重等问题。因此，需要从任职、选任上建立职业化法官队伍，加强法官职业保障，着实提高法官职业素养，推进法官队伍的标准化、职业化，以促进法治国家的建设。

法治国家；法官队伍；职业法官；职业保障

2016年3月13日最高人民法院院长周强同志在两会上的履职报告指出，2015年最高人民法院受理案件15985件，审结14135件，比2014年分别上升42.6%和43%；地方各级人民法院受理案件1951.1万件，审结、执结1671.4万件，结案标的额4万亿元，同比分别上升24.7%、21.1%和54.5%。[1]这一数据详细地指出法院是惩治犯罪、服务经济、司法为民这些关系家国社会的案件裁判中的根本力量，形象地总结了我国法院裁判的现实压力和难度之大。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调了必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务能力、职业道德水准，建设社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。法治工作队伍建设体系庞大、人员繁多、问题复杂，是一项艰巨的活动，本文主要研究法官队伍建设的问题。

一、当前我国法官队伍存在的问题

自2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，法院提高司法公信力的改革举措成为司法体制改革的重头戏。在2014年6月和2015年6月，以上海为代表的18个省区市先后分成两批次开始司法改革试点探索。纵观今年最高法的工作报告，部分试点成果显而易见，同时也反映出我国当前法官队伍存在的亟须改进的问题。

(一)没有形成职业化的法官队伍

职业化，指的是工作人员在工作中表现出来的标准化、规则化，要求人们专业地、高效地完成职务行为。职业化的标准体现在对工作人员职业技能、职业道德的高标准，严规范。法官队伍的职业化则细化为对法官任职资质、职业技能、职业道德三方面的标准化、制度化。我国法官队伍没有形成职业化，具体原因如下：

1.法官任职资格要求较低，存在部分“任人唯官”现象。我国现行的《法官法》规定了担任法官需要满足年龄、学历、从事法律工作经验这三方面的要求：满23周岁；具有法本或者具有法律知识的非法本的学历，有的可以把学历条件放宽为法律专科毕业以及相应的年限要求。相比较西方国家法官任职资格条件，我国在学历认证方面规定较低。此外，存在部分法官选任特殊化。根据《法官法》规定，人民法院的院长、副院长应当从法官或其他具备法官条件的人员中择优提出人选。“其他具备法官条件的人员中择优提出人选”这一概括规定，深受党管干部体制的影响，司法机关领导人有的是从未曾从事过法官工作的党政领导干部中调任。

2.主客观条件冲突，部分法官职业能力不足。一方面，社会经济、科学技术快速发展，人们间的交往突破了地域性、时间性的限制，各种新型案件攀升，纠纷也日益复杂化，对法官的执业水平提高了要求。但我国初任法官的门槛低，法本或非法本以及专科法学毕业生短暂的学习法学，鲜经司法实务锻炼，不能将所学的法学和实践中的法律有效地对接，同时面临层出不穷的新型纠纷案件，在法律查无可据的情况下，不能做出合理的审判，以至于青年法官在工作中不能胜任。另一方面，存在大量编外“法官”操守司法。近年来，“诉讼大爆炸”，各级法院以招聘合同工、临时工或者接受劳务派遣形式用工来解决案多人少的问题，法院的一些辅助性审判活动都是由这些编外“法官”完成的。编外“法官”办案必定存在着业务水平低、适用法律不足，法院审判的专业性遭到破坏。

3.部分法官缺乏意识，职业道德缺失。我国2010年修订了《法官职业道德基本准则》、《法官行为规范》。各级法院采取一系列措施改善了法官职业道德问题，但法官缺失道德规范的现象仍很严重。实践中，有些法官没有形成法律至上的观念，存在着法官用着法律却不信任法律的现象；有些法官滥用审判权，在具体办案中违反规定私下接见当事人，办人情案、金钱案；有些法官“官气逼人”，对待当事人盛气凌人，把手中的审判权作为为威作福的筹码，吃拿卡要；有些法官不注重公私场合，不能维护司法形象；有的法官热衷于奢侈品，出入娱乐色情场所等等，这些都违背了法官职业道德。前有黄松有，后又奚晓明，本是执司法牛耳的权威者却犯了法，角色错位怎能不令人质疑司法操守者的道德。

(二)人才流失严重

最近几年法官队伍面临最大的危机就是人才流失严重。为什么法官不愿秉持司法正义了呢？这与市场经济体制下，当前社会对法官的给予与寄望不平衡有着巨大关系：社会给予法官的是碗口大小的职业保障,却要求他们具备平底锅容量的职业能力。当前法律界对法官职业的付出与回报的关系，有句通俗的表达“法院是拿着白菜的钱，操着白粉的心”，这绝非是空穴来风，具体理由如下：

1.法官工作压力愈来愈大。一方面，社会矛盾不断增多以及2015年5月1日立案登记制的落实，法院的受理案件数量和法官的工作量不断增加。另一方面，非试点法院内部的审判资源分配不均，法院工作队伍中实际从事一线审判的人员比例小，各级法院的院长、副院长、庭长很少开庭审理案件。面对案多人少的现状，法律规定的审理时限，法院考核依据的审判案件的数量和质量的要求，一线审判人员工作压力大是不可避免的，进而影响心理情绪和身体健康。

2.法官职业权力保障陷入窘状。一方面，权责错位，法官难享“获得感”。《宪法》和《人民法院组织法》提出的法院和法官依法独立行使审判权的规定在实践中并没有得到普遍遵守。法官办案时仍然遭受着来自外部和内部权力的干扰。很多具体案件承办的法官没有独立的决定权，却要为该案件的判决结果承担全部责任。权责不统一使得一些有责任感的法官深感痛苦压抑，想逃离法官队伍。另一方面，法官职务晋升道路不畅，青年法官难捱职业生涯，出现“辞职潮”。此外，法官职业待遇保障不尽如人意。《法官法》已经实行二十年,所规定的法官的众多基本权利没有得到细化，是在参照公务员法的规定选择性落实。职业收入方面，法官得到的是公务员的基本待遇，但是繁重的工作压力却享受不到公务员的清闲。

3.司法环境差，作为纠纷裁决者的法官越来越不安。一些当事人侮辱、谩骂法官不再新鲜，更为甚者，故意伤害、杀害法官。2015年9月9日湖北十堰四名法官被捅伤，2016年2月26日北京马彩云法官被枪杀......这些蛮力不仅伤害了某个法官的身体，而且伤害了法官全体的职业心。另外，畸形的上访制度使得法院判决的强制力、执行力都打了折扣，给法官工作增添了枷锁。

二、考察两大法系法官管理制度

法院案多人少不是我国独有的难题，在法治发达国家同样存在，不同的是，这些国家采取配套措施减轻了这一司法矛盾。通过考察两大法系法官管理制度，从法官的准入、选任、职业保障进行分析、解决问题。

(一)法官的准入资格要求

考察两大法系法官管理制度可以发现，均对法官职业准入资格有着较高的规定。在英美法系国家，因为法官具有创制判例法的功能，强调法官必须由富有实务经验且道德学问高尚的律师担任，所以必须取得律师资格证并且有着一定从业经验是担任法官的前提，如英国地方法院的法官必须具有七年以上的出庭律师经历。在大陆法系国家同样有着高门槛，必须接受专门法律知识教育，获得法学学士，通过国家司法考试、法官资格考试和经过一段时期的专门培训，才能初任法官。例如德国法官，进入大学法律系接受法学教育，在校期间各项考核通过，参加第一次国家考试，通过后进入实务训练阶段，成为法律实习生，要在两年内在法院、检察院、行政机关及律所等不同岗位得到全面训练，之后参加第二次国家考试，合格者才有从事法律职业的资格。[2]

(二)法官选任方式及程序

在选任程序上，两大法系都制定并采用严格的程序以期实现选任出合格的法官。在英国，法官的遴选由独立的机构司法人员委员会(JAC)负责选拔全职和兼职法官(不包括最高级别的法官)，通过审查申请者资格、评估和遴选与推荐三个阶段，主要目标在于择优录取、根据品行选拔和确保法官具有多元化的背景和能力。[4]在德国，法官选任程序分为州法院法官的最初选任、晋升及联邦法院法官的选任。德国州法院法官是采用职位空缺填补制度，法官的选任也是经过申请、评估后推荐、任命三部曲；联邦法院法官由法官选举委员会提出建议名单经联邦法院的法官委员会审查并提出最后名单，再经联邦司法部长提名，联邦总统任命。

(三)法官的职业保障规定

两大法系对法官职业保障都有着完善的制度。

1.在身份保障方面，法官任职期间品行良好的前提下，大多实行终身制。如英国自1760年的《乔治三世法》中规定，法官行为良好，应当继续留任。自此以后，英国保留了法官终身制，非因法定事由和程序，不得离职，退休年龄是75周岁，除非因身体等自身的原因由本人申请提前退休。美国宪法也规定，只要法官不违法和遭受弹劾，应继续留任，并且没有规定退休年龄。德国法官除了见习法官和试用期的以外，只有到法定退休年龄才能离职。

2.在经济保障方面，一是都实行“高薪养廉”制，法官工资高于公务员，并且在职期间永远不得减薪。二是退休后都有发放退休金的规定。这种优厚稳定的收入，首先为法官保持超然独立的审判提供了物质上的必要保障；其次高薪酬与法官职业者的艰辛与智慧成正比；最后，高新制度能稳定法官队伍。尽管如此，美国各州法院今年仍在呼吁加薪，因为嫌收入少(这里是和律师、法学院教授、企业顾问的收入增幅相比的)，纽约州在2010年有110名法官辞职，成为轰动全美的新闻。[5]

3.在特权保障方面，为了实现法官独立行使审判权的必要性，两大法系都有正当职务行为豁免制度：法官基于审判活动开展的行为和发表的言论有权不被其他机构指控以及不被法律追究责任。在英国，实行“司法人员免于民事起诉”；在美国，这种民事豁免是绝对的；在德国，除司法豁免权外，还享有禁止新闻媒介评议在审的案件和禁止国会将在审的案件提上议程的两项规定；在法国，实行相对豁免起诉，豁免的内容界定在合理的范围内，如果法官在审判中有不正当和其他失职行为，也会受到对应的法律处罚。

我国法官队伍在职业准入标准、选任资格以及职业保障方面和两大法系存在着不小差距，“它山之石可以攻玉”，考察国外相关规定，取其精华以完善我国法官队伍建设的改革。

三、加强法官队伍建设的建议

法官履行的是高度专业化的工作，同时又要充满为民情怀，故而对法官的要求高，所以十分必要加强法官队伍建设，建议如下：

(一)构建职业法官

□据说，素有“高铁院士”美誉的王梦恕，生前自有选拔人才的一套标准。有一年，中铁集团选拔局级干部，王梦恕作为两个评委之一，对参评干部提了一个问题：“人这一辈子最不该犯的错误是什么？”结果，50个参评干部只有一个答了——“不要说假话。”出现频率最高的是“不应该腐败”。（2018.9.26《报刊文摘》）

最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》(以下简称《意见》)给出职业法官的定义，即法官以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。[6]职业法官以专业知识为砖瓦，以职业道德为水泥，筑成正义的司法大厦，引导人民崇尚法律尊重司法的风尚，进而推进法治社会的进程。职业法官必定是一支具有高素质的队伍，具体建设职业法官时要从以下几个方面着手：

1.加强职业道德素质，提升人格魅力。法官是法律的执行者，如果说渊博的法律知识是法官肌体的器官，那么高尚的职业道德就是支持身体良好运作的血脉。职业道德是各行各业的职业者都应当遵守维护的准则底线，身为执掌正义予夺的法官也必须守好底线。从法院角度看，各级法院应当抓好法官职业道德建设这道防线，培养高品格的法官是法院的重心任务，唯有让法官崇尚法律，法官才有可能真正成为“沉默的法律”。我国《法官职业道德基本准则》《法官行为规范》已提出对法官职业道德的基本要求，但是具体执行情况不佳，主要是二者的规定过于抽象和弱势，可执行性不强和强制力不足，应制定一套操作性强和奖惩有度的行为规范。

2.系统化培训，提高业务水平。专业化和职业化就要求法官队伍不能是门外汉，入职时必须接受法律专业的专门培训，并且在工作中新型案件频发，更需要学习以提高业务水平。关于初任法官的培养，我国没有一套系统规范的做法，没有建立起初任法官培训的制度。在入职培训制度上，可以借鉴德国的部分规定，当法学生通过全国司法考试后应当进入实务训练阶段作为法律实习生，要在两年内在法院、检察院、行政机关及律所这些法务单位得到全面的历练，之后由实习生依据实习经历自愿选择要到哪个机构从事法律工作，选择作法官的，要经过法官资格考试，合格者才能从事法官职业。在工作中的培训，应当尽量减少无益的培训，节省法官的必要时间用来研判工作，减轻法官的工作压力。但是，对于新情况、新问题法官一定要接受系统培训，可以采用固定培训机制(每月两次)与紧急培训机制(突发状况)相结合。

(二)改革法官的选任

我国法官入职条件过低，选任标准、程序不完善，应当对其改革。

1.严格学历认证，提高准入资格。我国法官准入基本资格相比两大法系其他国家，不论是在年龄上、学历上还是经验上的规定要低得多，不利于法官精英队伍的培养与稳定。借鉴国外的相关规定，对准入资格要件可以调整如下：在学历方面，应当统一要求为完成法学本科教育并通过国家司法考试。在经验方面，要分别在法院、检察院、律所从事两年的法律实务的实习活动(为了使得合格者能够有机会进入实习活动，需要学校和法院、检察院、律所合作，共建专门的实习基地，在大四下学期，通过司法考试的学生开始在上述单位进行阶段性实习)。实习结束时个人按照意愿和考核结果选择工作岗位，申请法官工作，需要通过法官资格考试。经过“两次考试一次实习”，可以筛选出一批真正致力于法官事业的优秀人才。在年龄方面，结合我国的法官队伍现状，基层法院一线工作人员“案多人少”，暂不作太多调整。

2.设立专门机构，规范遴选程序。在法官的遴选方面，同大陆法系国家一样，我国采用的是任命制和选举制结合的方式，但是我国并不是三权分立的政体结构，实践中存在着党委组织任免法官的现象。党管司法干部的改革应主要体现在党如何向人民代表大会推荐司法机关领导人，党委推荐候选人应在一定范围内征求意见，而后向该单位公开，使熟悉法律专业、道德品行好的人能被推荐上来。[7]在遴选方面，我国可以借鉴英国的经验，设立独立的专门机构法官(不包括最高级别的法官)，通过审查申请者资格、评估和遴选与推荐三个阶段，择优录取。

(三)完善职业保障

“工欲善其事必先利其器”，要提高法官队伍建设，就要立足于法官职业制度上的完善，提供法官可以依法行使审理和裁判的权力和维护司法公正的前提。

1.保障法官的职业权力，是法官独立审判的根本要件。确立审判统一规则：外部独立于行政机关、检察机关，内部独立于其他法官。最高人民法院《意见》虽提出独立防干预理念，但却未落实。司法体制改革也提出法院、法官均要独立，具体措施正在试行。可以借鉴德国的两点规则：禁止新闻媒介评议在审的案件和禁止国会将在审的案件提上议程。一方面，前者保证了法院需要的正常的审判环境，避免了媒体对法官的审判活动大肆报道的主观失实行为，这种舆论媒体报道“绑架”司法的现象在我国尤其严重。另一方面，后者实现了审判权法院独有。虽然我国提出对立法机关、行政机关插手司法审判的行为进行记录，严肃处理相关责任人的对策，但这种喊口号吃定心丸的面子工程在实践中的操作难度不言而喻，必须建立经过论证的科学的防范机制，才能有效防止二机关的越权行为。法院内法官个人独立，就要废除案件审批制和重大疑难案件审委会决定制，由审判团队办理案件，自主行使审判权。院庭长只负责日常的司法行政管理中的决定权，除此之外应当充实到审判一线行使审判权。

2.健全配套制度，保障法官职业地位。建立终身制、退休制、健全法官员额制、完善考核制度。我国《意见》规定在职的法官，其职业地位受法律保护，任职期间不经法定的事由和程序，不能对其进行违法处分。但是实践中依然存在着党委组织决定法官人事。可以借鉴两大法系国家建立起法官终身制和退休制度。我国没有建立法官终身制，法官是普通的公务员，按照公务员规定退休，不利于精英法官发挥个人价值以及法官队伍的稳定。我国《法官法》规定法官的退休由国家另行规定，但是二十年间“由国家另行规定”的法律条文至今也没有再落实。法官员额制提出之后，在上海等18个省区市进行试点已经完成10094名法官员额工作，对比结果显示法官员额制不存在拉低审判率的情况，而是提高了整体审判队伍。这是因为通过人员分类管理在缩减审判法官员额的同时，增设法官助理职位，大多非审判事务由法官助理操作，构成法官+法官助理+书记员办案模式，有利于提高法官的工作效率。借鉴上海试点的成果，各区域法院体系应当结合司法改革要求和自身的发展，采取具体措施实施完善法官员额制，进而形成职业化的法官队伍。关于法官考核存在依据不明确、标准不统一、程序不完善等众多问题，不能发挥考核的激励作用。建议国家修改《法官法》，直接在此法中建立终身制，完善现有的考核制度以及落实法官的退休规定，给法官一个可预期的未来生活。

3.单列法官工资体系，保障法官的职业收入。相比其他国家，我国法官的薪酬待遇是按照公务员的标准发放的，远远低于国外的保障。法官不同于公务员、检察官，需要学习掌握大量法律专业知识技能，忙于业务审判，用智慧来化解社会纠纷，既然我们对其高标准严要求就应该给予法官与之对应的社会回馈。吸取2010年纽约法官离职问题，应当对法官的工资制度进行调研、论证，同时参考与法官是同一法律共同体中律师、法学教授的工资标准：可以将法官工资标准同于或略高于当地律师的人均收入，法官内部的薪资依照法官的职级来划分。

4.建立履职保护机制，保障法官的职业安全。在众多法官保障中，无疑应当以法官人身安全保障为基础。手无寸铁，缺乏保障，却要法官们肩扛天平，用自己的肉身去维护正义。如果没人做法官了，谁又能来守护正义？考察美国、德国，也出现过法官人身受到侵害的事件，针对这些不法行为，两国都设计了保障措施。美国司法人员受侵害的事件从上世纪中期开始，为了解决这一暴行，美国国内进行了司法人员安全保障的制度改革，成立安保机构(美国法警总署内部设立了专门的“司法安全处”)、加大财政投入、提升防范意识、推出伤害风险评估系统，这些举措较好地改善了法官职业安全问题。应对司法人员安全威胁，德国是在现有的司法安保制度上加大了硬件设备的投入，增加了对司法工作人员的安全培训，但其仍存在缺乏强有力的领导机构、安保经费不足和专门的安全防范意识培训少的问题。由此两国的比较可见，我国应当建立司法人员履职保护机制，完善配套措施，惩戒扰乱法庭秩序和伤害法官的行为。只有尊重法官，法治才会有希望，人民才能有幸福。

公平正义是法官职业的根本要求，法官是良法的执行者，是公平正义的维护者。正如医生职业担负着救死扶伤的社会职能，法官职业承担着匡扶正义的社会职能，为了实现司法正义，就必须建成秉守司法公正的高素质的干净担当的法官队伍，使得司法权在高尚的法官手中发挥维护司法公正、维持社会秩序的社会功用。

[1]范斯腾.2016年最高人民法院工作报告(全文实录0[EB/OL].(2016-03-14)[2016-03-14].http://news.cnr.cn/native/gd/20160314/t20160314_521599971.shtml.

[2]郭小冬. 中德法官制度之比较[J]. 理论导刊, 2000(12).

[3]武少琼. 我国法官身份保障制度的改革与实践[D]. 天津：天津商业大学, 2011.

[4]李立新. 中外法官管理制度比较研究[D]. 长沙：中南大学, 2010:59-60.

[5]阿南.美国如何看待法官高薪养廉·法官任期内薪酬有增无减[N].广州日报,2015-10-13.

[6]公丕潜. 论法官员额制的构建逻辑——以基层法院“案多人少”矛盾之化解为切入点[J]. 知与行, 2015(4).

[7]陈光中.中国司法制度的基础理论问题研究[M].北京：经济科学出版社，2010.

本文责编：安春娥

On the Construction of Strengthening the Judge Team

Zhou Qing, Li Yu
(Law School of Zhengzhou University, Zhengzhou, Henan, 450001)

Judicial reform has come to a crucial period in full swing, and the construction of the judge team is an important part of the advance. The high-quality judges are the backbone of a modern country ruled by law, and professional judge team is the law society builders, and maintainers. At present, The team of judges in our country needs to be built urgently because there are a lot of serious problems, such as: the professional ability is insufficient, the professional security is not enough, the brain drain is very serious and so on.. Therefore, we need to establish the judge team from the office and selection, strengthen the judge's professional security, improve the professional quality of judges, and promote the standardization and professionalization of judges in order to promote the construction of country ruled by law.

country ruled by law; team of judges; professional judges; professional security

2016—02—23

周 庆(1964—)，女，河南郑州人，郑州大学法学院，副教授； 李 蔚(1993—)，女，河南商丘人，郑州大学法学院，2015级硕士研究生。

D926.2

A

1008—8350(2016)02—0066—05