闵行区全面推行“村财镇管”工作机制

■沈雅林



闵行区全面推行“村财镇管”工作机制

■沈雅林

改革开放以来，上海市闵行区农村集体经济组织发展迅猛，积累了大量的集体资产。2015年末，闵行区农村集体资产总额约1000亿元，净资产总额250亿元，在全市各郊区（县）中排名前列。其中，村级净资产150亿元，约占全区农村集体净资产的60％。由于发展理念的时代局限性，闵行区农村集体经济组织发展方式比较粗放，对地区经济转型、社会治理、公共安全、人口调控等都带来一定的不利影响。从某种意义上来讲，它已成为制约闵行经济社会发展的瓶颈问题。同时，在农村集体资产经营中，仍然存在一些薄弱环节，是基层党员干部违纪违法行为的易发领域。

一、经营管理模式探索

2011年，闵行区列为全国农村改革试验区，重点推进农村集体经济组织产权制度改革，农村集体资产经营管理面临着传统模式的转变。现存的传统模式经历了长时期的发展，逐渐演变而成。经过20世纪80年代家庭联产承包责任制改革和90年代后期到21世纪初的乡镇企业改制过程后，闵行区农村集体资产经营管理模式基本固化。2013年以来，根据中央、市委关于创新和加强社会治理的有关要求，闵行区着手研究农村集体资产经营管理的创新举措。

一是从收入活动入手，转变经济无序发展的模式，着眼上收村级经济发展职能。主要是将村集体资产集中委托镇专业机构管理，严控招商项目准入；村基层组织工作重点转移到社会治理和公共服务，加强区域综合整治。二是从支出活动入手，通过规范制度设计和强化监督检查，建立起一整套以镇为主体，管理规范、运行透明、监督有效的农村集体“三资”监管机制。

为把上述想法进一步细化、深化、优化，由部分镇先行开展了实验性的路径探索。期间，各镇开展了广泛的调查研究，听取各方专家意见建议，征询村干部想法和组织民意调查，并认真分析存在问题的原因。经过反复思考，形成工作方案后，开展审慎、稳妥的试验。通过两年时间探索，收入活动试验取得了突破成果，走出一条产业结构调整、社会治理强化、经济持续发展的新路径；支出活动试验取得明显成效，以镇为主体，规范、有效的农村集体“三资”监管新机制基本建立。

二、经营管理创新模式

（一）推行农村集体经济组织产权制度改革，形成村级内部治理新架构

闵行区抓住“全国农村改革试验区”试验契机，大胆探索“多种形式推进农村集体经济组织产权制度改革”。经过4年多试验，全区80％村级组织实行了产权制度改革，组建了133个新集体经济组织，成员人数达29万人，量化资产75亿元。从制度上厘清了村社区管理组织和集体经济组织的界限，实行了组织机构、组织职能、组织资产、财务收支、财务核算“五分离”。

1.村社区管理组织

在村级层面，日常的社区管理职责主要由村民委员会担负。与村级社区管理具有密切关系的，还有村党组织、村民（代表）会议、村务监督委员会等村级基层组织。村级社区管理组织财务活动主要体现为村民委员会的财务活动，村民委员会设置独立账户，单独建立账册，独立核算。

2.村集体经济组织

村级集体资产主要由村集体经济组织经营管理，村集体经济组织一般表现为村经济合作社和代行村集体经济组织职能的企业等。村集体经济组织代表全体成员行使集体资产所有权，享有独立进行经济活动的自主权，管理和监督本集体经济组织所有和使用的集体资金、资产、资源（简称“三资”），负责本集体“三资”的经营管理和收益分配，决定本集体“三资”经营管理重大事项和向成员提供服务等。村集体经济组织建立成员（代表）会议、理事会和监事会。村集体经济组织以列入改革范围的资产作为自有资产开展自主经营活动，自负盈亏、民主管理。取得收入，补偿成本税费，负担主要由集体经济组织成员受益的公共事务和公益事业各种费用，分配收益等。村集体经济组织设置独立账户，单独建立账册，独立核算。

3.村集资督管组织

在镇集体资产监督管理委员会（简称“镇集资委”）的指导下，各村组建村级集体资产监督管理委员会（简称“村集资委”）。“村集资委”由村党组织、村委会、村务监督委员会、村集体经济组织理事会、监事会和其他相关人员组成。“村集资委”在村党组织领导下，履行村级集体“三资”经营决策和监督管理职责，对本村重大项目投资、大额资金使用、主要资产运营、收益分配方案、经营管理审计和重要人事安排等重大事项进行审核。

（二）实行村级资产委托镇专业机构经营，推动区域经济社会转型发展

长期以来，各村工作重心往往围着招商引资转，导致一批高投入、高耗能、高污染和低收益的企业入驻农村社区，不仅增加了社会治理成本，也影响了区域后续发展的整体竞争力。闵行区通过将村集体资产集中委托镇级管理，规范村集体资产出租、出借行为，严控项目准入等一系列举措，转变村集体资产经营管理模式；同时分离村干部与村集体经济组织的经营事务关系，推动基层组织工作重点转移到社会治理和公共服务。着力加强区域综合整治，加快推进产业优化升级、安全生产监控、人口结构调整、生态环境改善，进一步推动经济社会转型发展。

1、实施委托经营

一是组建镇级托管机构。各镇设立专业托管机构（公司），主要负责村级集体资产招商招租、企业服务、租费收缴、合同及招租管理，并按照区、镇产业结构调整要求及项目准入标准，做好落后产能企业淘汰及土地减量化工作。村用于出租、出借的集体资产原则上委托镇管理，由镇级托管机构对村集体资产统一招商、经营和管理。

二是形成村资托管决议。村集体资产的托管必须经村民（股东、社员）会议或村民（股东、社员）会议授权的村民（股东、社员）代表会议决议通过（村集体经济组织章程等另有规定的，按规定执行）。在坚持村集体资产产权关系不变，所有权、收益权仍归村集体经济组织的原则下，由镇托管的村集体资产，按村单独记账、核算，村之间的资产收益不平调。

三是签订托管协议。各镇拟定统一格式的村集体资产集中托管协议书，各村与镇级托管管理机构签订资产委托管理协议。明确集体资产的种类、数量、租金，确定集中托管方式、期限、租金增长、租赁合同签订及租金收取方式，落实招商服务、企业管理、物业维修等方面的责任、权利、义务以及相应的保障机制和违约责任。村将集体资产托管后，剥离村集体经济组织的招商和经营职能，但村集体建设用地、厂房、楼宇内的社会治理工作，按照“大联动”体制机制实行属地管理。

2、加强制度配套

一是建立项目准入机制。各镇根据各自发展基础，结合产业结构调整方向，按照集体建设用地、工业厂房和商务楼宇分别制定项目准入目录和资产租赁指导价格，不符合准入目录的项目和业态一律不得落地。

二是规范招商招租行为。所有集体资产的出租、出借，统一进入镇级以上招租平台。通过公开市场操作，对新引进项目按镇租赁指导底价实行公开招租，对老项目逐步规范、清理和整顿。

三是强化租赁合同管理。新招商项目合同期限原则上不超过3年，与企业签订的租赁合同必须使用统一的格式合同。镇级托管机构定期开展村集体资产租赁合同的履约检查，内容包括承租企业拖欠租金和二次转租、乱搭乱建、改变房屋结构用途等行为，确保合同正常履行。

四是建立保障机制。各镇根据实际情况建立相对统一的集体收益保障机制。村集体资产托管后，合法用地及其地上建筑（村集体所有）的实际收益低于托管前的部分，由镇进行适当弥补。实施建设用地减量化项目的，由镇统筹建立农民长效增收平台，鼓励项目所在村参与投资。在增收平台获得实际收益前，实施减量化项目的原资产实际收益，镇视情况适当弥补。

3.综合整治和统一经营

镇托管村集体资产后，对无证资产进行清理，可以办证的及时补办相关手续；不能办证的，根据资产实际情况，开展拆违和业态整治工作。对已出租、出借村集体资产中的非法转租行为进行清理整顿。对集体建设用地上非集体厂房、楼宇等建筑物，符合业态要求的自用厂房，加强土地合同管理；用于出租、出借的，及时与地上建筑物权利人进行协商，通过拆违、整体包租、物业收购、动迁等方法，控制好业态。

镇级托管机构按照产业发展要求和结构调整需求，实行统一布局，统一招商，统一准入，不断加大招商选商力度，逐步引进优质产业项目，淘汰落后企业和产能。如莘庄镇莘北村新增亿丰时代广场近10万平方米物业的招商选商工作，凸显镇托管机构统一招商选商的制度优势，实现地区经济社会和集体利益双丰收。

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（三）建立以镇为主体，管理规范、运行透明、监督有效的农村集体外部监管新机制

现阶段，在政经分离基础上形成的“村集资委集体领导，村社区管理组织和集体经济组织分别履职的村级内部治理新架构”处在初创、逐步成熟完善的过程中，为防止集体资产流失，避免重大经营失误引起社会矛盾，有必要继续加强组织外部监管。

1.建立完备的监管制度体系

一是确定监管主体。由“镇集资委”担负村经济行为监管的主体责任，实行村级集体经济组织重大事项决策备案制度。村集体经济组织重大事项方案报镇集资委备案通过后，再按程序提交股东（代表）大会或村民（代表）大会等审议表决。镇集资委发现方案有损集体利益的，应当提出整改意见或者否决意见，未整改或被否决的方案不得提交股东（代表）大会或村民（代表）大会等审议。

二是明确监管内容。更好发挥“镇集资委”的作用，加强对村级集体经营管理工作事前、事中、事后全程监督。着重加强对集体经济组织筹资、投资、经营、分配等活动的决策及执行过程合规性监管，保障集体经济组织充分实现集体资产的所有权、使用权、收益权和处置权，维护集体成员的知情权、参与权、决策权和监督权。

三是清理监管死角。及时清理各类子公司、银行账户，对不适应经济发展需要，以及长期不经营的各类村级公司、分公司予以注销，资产整合到村级公司。对于合作企业或名义投资的集体企业，理清产权关系，按照相关审批程序，及时进行工商变更登记，或直接注销。对于闲置的或无经营需要的银行账户，应及时办理撤销手续。每个村级公司一般保留一个基本账户和少量一般账户，确因业务需要增加新的银行账户，需报镇集资委审批同意。

2.建立有力的监管执行体制

一是设立专职部门。各镇农经部门代表“镇集资委”担负监管工作的组织、管理、督导等日常工作外，着力发挥审计在农村集体资产的监管作用。重点开展对村级集体“三资”的届中经济责任审计和离任审计，加大对财政扶持、土地管理、工程建设、项目投资、资产处置、收益分配及其他涉及集体大额资金、资产、资源领域的专项审计力度，提高审计的针对性和及时性。加强审计所反映问题的归纳、分析和整改，更好地发挥审计在揭示问题、改善管理、促进发展中的重要作用。将审计结果与被审计领导干部考核、任免、奖惩和后续管理有机结合，严肃问责制度。

三是实行会计委派。村级集体经济组织会计人员，统一由镇集体资产管理部门委派。委派的会计从事村级集体经济组织会计服务和资产财务监督工作，除对村集体经济组织财务管理工作负责外，接受镇集体资产管理部门管理。

3.建立有效的监管技防机制

一是健全信息监管机制。以镇为单位，村级组织使用统一财务核算软件、信息化监管平台，全面、及时反映村级集体经济组织资产经营、财务收支、经营成果、土地补偿、干部报酬、产权改革、收益分配等信息，为不同监管主体，提供分层分级监管信息。

二是实施公开经营制度。村级组织集体土地租赁、集体厂房出租、商务楼宇出租等，通过闵行区国有集体资产交易信息平台公开招租。工程项目建设、服务项目外包等，按照小额工程管理规定，进行公开招标。村级集体经济组织需要集中采购的物品、福利性商品实行“村购镇管”制度，由镇制定询价、采购等管理制度，规范采购行为，做好村级组织信息公开工作。

三是规范证章管理制度。村级组织资产权证，全部交由镇农经部门统一保管，履行审批程序后，由单位负责人（或授权人）和经办人同时办理出借手续。村级组织印章和相关证照由专人保管，严格遵守审批制度和登记制度。对于生产经营活动量较少的村集体经济组织印章，可以由镇集资委统一保管。

三、创新模式阶段成效

农村集体资产经营管理模式创新是闵行区贯彻落实中央、市委关于“创新社会治理、加强基层建设”精神的具体措施，有助于解决长期制约农村经济社会健康发展的关键性、基础性工作。通过一段时间的实施，初步形成了经济发展的新空间、生态宜居的新环境、公共安全的新格局、公平公正的新秩序、和谐稳定的新局面、干群关系的新面貌。

一是促进了基层社会治理工作的扎实推进。上收村经济发展职能，让多年来以发展经济为主要工作任务的村干部腾出精力从事村务管理、社会治理与民生服务工作。随着闵行“大联动”机制体制的不断深化完善，一大批顽症问题得以初期发现、前端处置、基层预防，大大降低了后端执法管理成本。违法建筑等顽症问题投诉量下降明显，前端管理数与群众投诉的主、被动比提升显著。

二是有利于促进区域经济转型升级。村级经济发展职能上收，有利于在镇级层面加强对区域资源的合理科学统筹，为推动区域经济整体转型创造条件，也使村干部对配合做好人口调控、产业优化升级、安全隐患治理、推动区域发展转型工作的思想认识更趋一致，为推动拆违和重点区域环境综合整治减少工作阻力。低端产业大量淘汰，“五违”现象有效遏制，没有新增村级集体违法用地、违法建筑等案件，农村面貌焕然一新。

三是有利于保障与发展农民利益。村集体经济组织将资产委托镇管理，看似减少了对本村集体资产的使用权，存在一定的收益风险，但通过在镇级层面统筹经营管理，通过专业招商团队引进优质产业项目，能推进村级集体资产的经营管理效能更加优化，加上集体资产收益保障机制等一系列制度安排，实现集体资产的保值增值，确保村级集体经济组织利益持续健康增长。

四是形成了村级党风廉政建设和反腐败工作新机制。组建村集资委，单个村干部与集体资产经营管理相对分离。建立起以镇为主体的，管理规范、运行透明、监督有效的村级集体资产监管新机制，是对传统集体资产经营管理制度内容和程序的再探索，弥补了以往村集体经济组织内部人控制、内部监管薄弱的制度缺陷，形成村级党风廉政建设和反腐败工作新机制。期间，全区没有发生一起村干部损害村级集体权益的重大违法违纪事件。

（作者单位：上海市闵行区农村经营管理站）