以法治思维滋养公安警察形象

文/薛芳

以法治思维滋养公安警察形象

文/薛芳

在国家走上法治化轨道的同时，警察作为国家机器的重要部分，国家公权力的行使者，警察法治的核心是通过法律对警察的暴力性进行规制，警察的暴力性不能狭隘地理解为行为暴力，它还包括了由于法律权威、警察权威所施加的使之服从的思想影响，通过法律规制警察暴力行为，达到权力与权利的平衡。

当前我国社会正处于转型期，社会矛盾集中，警察是维护社会治安，保障公共安全，预防打击犯罪的重要力量。在全新的社会形势与治安形势下，警察执法引发的舆论争论也屡见不鲜。警察坚持运用法治思维和法治方式协调化解矛盾、维护社会和谐稳定，在当下显得尤为迫切。

警察权力的扩张与限制

（一）风险社会对警察权的扩张需求

德国社会学家乌尔里希・贝克把现代社会归纳为风险社会。近些年来，随着社会现代化程度的不断提高，社会风险与日俱增，如安全生产事故、飞机失事、群体中毒事件、群体踩踏事件、汽车相撞、火车出轨、环境污染等林林总总的现象，令人心惊。当代中国社会面临的风险可以简单地划分为社会性风险与个人性风险，社会性风险主要是指整个社会面临的风险，诸如SARS、毒品泛滥、艾滋病扩散、恐怖活动、社会性冲突等问题。随着社会利益不断多元化，贫富差距不断扩大，社会性剥夺显化，集体行动非理性的社会冲突发生的可能性日益提高，整个社会面临的社会性冲突风险日益现实化且呈不断升级的趋势。个人性风险主要是指某些社会个体可能遇到的生活风险，这类风险与个人的生活经历、生活状态相关而呈现出个体特质的风险特征。诸如矿难事故、交通事故、飞机失事等，主要是从事相关行业或某种生活状态下个体可能面临的风险。

防控风险，构建和谐社会，警察的干预往往成为优先选择。社会某些领域产生了对警察权力设置的需要，警察权力扩张成为一种现实需要。但是警察权力扩张的根本目的正是为了让警察机关最大限度地保障社会个体的权利和自由，使社会个体能够最大限度地实现自己的权益。

（二）法治社会对警察权的限制需求

可以看出，国家和社会对警察的要求一方面是要求扩权，能够更好地管理社会事务，打击犯罪，防控风险；另一方面要求限权，更好地保障公民社会私权利的行使自由。这对看似悖论的需求矛盾，其实质就是警察暴力性与警察法治性的对立统一。在人权意识不断提高，人权内容不断发展的现代民主法治国家，不当的暴力极易招致公民对警察职权行为的不满。在警察权力运行中，警察权力的扩张和制约进行着博弈，保持着一种动态的平衡，在治理良好的情况下达到了竞合。

警察执法之法治思维

（一）法治思维是警察执法的应有之义

警察执法过程中，要运用法治思维来处理问题，首先要心中有法，就是要有法律观念、法律意识，尊重法律、信仰法律、敬畏法律，自觉地把法律作为处理各种问题的准则。其次要遇事找法，凡做决策、处理问题，都要先找法律依据，看看法律是怎么规定的，提出的处理措施是否符合法律规定。再次要权不离法，始终把警察权力的运行置于法律的制约、监督之下，任何时候都不能让权力游离于法律之外；同时在遇到法律规定比较原则或没有法律明确规定的情况，在采取权宜处理时，要符合法律精神、合乎法理。

（二）警察执法之法治思维分析

“警察法治是一种依法办事的警政警务工作理念、制度体系、运行机制、活动方式和秩序状态。”法治坚持法律至上，其核心内容是限制公权力，保障私权利。在国家走上法治化轨道的同时，警察作为国家机器的重要部分，国家公权力的行使者，警察法治的核心是通过法律对警察的暴力性进行规制，警察的暴力性不能狭隘地理解为行为暴力，它还包括了由于法律权威、警察权威所施加的使之服从的思想影响，通过法律规制警察暴力行为，达到权力与权利的平衡。

具体来说，警察执法之法治思维主要包括以下内容：

1.树立警察的权力法定的理念。这意味着警察的权力是具有法律权威的，任何人不得干涉警察权力的行使；同时，这也意味着“法无授权皆禁止”，警察只能在法定权限内行使权力，不得超越权限。权力法定即是通过明文列举的方式划定了权力圈，以保障公民的权利自由不受非法侵害。

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2.警察执法要彰显实质公正。警察权力的行使往往有很大的自由裁量性，警察执法时需要秉持人权的理念去行使权力，使行使的结果既能够合乎秩序，又能够合乎正义。

3.警察执法必须满足程序公正的要求。随着社会风险的可控性难度不断增加，出于维护治安和办案的实际需要，警察执法偶尔会出现权力膨胀现象，因此警察应当具备程序法治思维，要意识到执法活动和侦办的案件会受到司法检验，非法取得的证据会被排除，违背程序的执法行为会受到法纪追责，看似烦琐的程序要求不仅是嫌疑人权利的保护机制，也是警察自我保护的手段，规范的警察执法行为是案件出现风险时，警察免于警纪和法律追责的重要保障。

4.警察执法要限于维护社会秩序与安全的最小限度原则。警方通过制定较为详尽的规则、程序来约束规范警察执法，明确正当执法的界限。公民应当尊重警方执法权威，明确自身行为的边界，对执法不满意可事后向警务督察投诉，性质严重的，可向检察部门投诉或控告。

5.警察执法应当有接受监督的意识。自媒体时代，警察执法应该有“镜头感”，只要没有妨碍正常执法，围观群众有权拍摄视频。当拍摄信息不全，导致信息发布不完整甚至失真的情况下，警方执法记录仪对执法过程的记录，将警方执法活动透明化，能有效消解公众对警方的不信任，提高警察执法的公信力。

以法治思维滋养警察形象

“警察乐为警，群众亲其警”是警察与公民之间关系的理想状态，当然也是警察职业本身追求的状态。反思近年来警民之间所出现的矛盾冲突以及警察在警民共同体中协商能力的降低，很大程度上是由于一些错位现象的存在。

（一）以问题意识反思错位现象

1.警察自身定位与公众对警察形象的定位出现错位现象。伴随当今社会的发展，警察职业角色的内涵在不断丰富和扩展，警察既是公共执法者，又是公众服务者。但是，警察和公民对于双方关系的定位与看法却存在着很大的差异。警察感叹执法环境复杂多变，是站在执法管理者的角度，认为警察应当有更多的权威性和强制力。而现实中，民众的民主意识和权利意识的增强则要求警察严格依法行使权力，并依法限制警察权力，认为警察职业的服务性应当更加突显。因此，警察内部与公众对警察职业的定位与看法发生错位。

2.警察义务过多与警察公共服务不足出现的错位现象。警察执法，既身处法治建设的大环境当中，又面临行政等级及上级命令的压力，而公众的服务需求大大超过了警察的供给能力范畴，造成警察义务过多与警察公共服务不足出现的错位现象。对于警察义务而言，《警察法》第21条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”但是如何来明确“危难与否”法律并未给出具体性规定，这就造成了在实际执法当中不确定性因素的出现，民众认为“危、急”而没有得到警察的救助就认为警察不作为。很多情况下，群众怨声载道而警察也是有苦难言。警察公共服务一直被视为纯粹的公共物品，基本上是由公安机关免费集中供给或变相直接供给，导致出现大面积的超消费或有效供给不足。“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”(“四有四必”)这种大包大揽式的服务难以持续。目前公安机关的“110”报警服务台每月接到的报警电话中，属于社会服务性质的达80%以上。目前绝大部分地方取消了“四有四必”的服务承诺，改成了“有危难找警察”。

3.警察数量的不足与市民社会和公民意识不断完善的错位现象。近年来，我国城镇化进程明显加快，到2020年我国常住人口城镇化率将达到60%以上。可以预见，随着资源的集聚，社会利益调整与冲突更加剧烈，民众对警察公共服务的需求出现“井喷”。社会公共秩序越来越依赖于警察的力量，基层民警压力重重，长时间、超负荷运转有目共睹，在维稳、处突和社会救助工作中经常性充当缓冲器、减压阀、出气筒的角色，但在群众满意度调查活动中，警察部门排名基本上都比较靠后。这种“出力不讨好”缘于警察数量的不足与市民社会和公民意识不断完善的错位现象。警察组织能力的不足使得其与社会结构的同步转型不协调，在警察数量不足的情况下，警察组织不得不提升警察力量的威慑力，而通过一定强度水平的威慑力来维持秩序，往往会在警民之间形成隔阂。

（二）警察形象塑造的途径

警察形象是警察内在精神、内在品质的外在表现，是社会公众对警察群体的精神风貌及其行为方式进行综合认知后形成关于警察群体特征的总体印象、普遍看法或评价。警察良好形象的形成要得到公众的认可和好评，应当借助自身行为和传播引导公众对警察群体及行为形成与社会主流价值相符合的良性评价。

1.在公安教育和培训中，加强对警察法治思维的培养。在目前公安教育和培训中，法律知识传授和公安业务技能占绝对统领地位，法律理念的培养还不充分。公安教育毕业生仅仅成为解释法律条文的专业人才或只懂公安业务技能，缺乏对法治的坚定信仰，一旦碰到错综复杂的环境条件和所谓的执法习惯及潜规则，容易让自己陷入违法违纪的泥淖。公安教育应着眼于让学生在树立起坚定、自觉的法治理念基础上，不仅吃透法理学和各个部门法学的基本原理和原则，还要精通自身公安业务的学习方向。这样教出来的学生，才能做到对法律融会贯通，技能运用自如，并且树立起对法律的崇高信仰。

2.行为符合公众期待的理想警察形象。警察良好形象需要每个警察用行为加以维护。警察在执法和社会活动中应该重视自身言行可能带来的各种影响，维护公安机关的形象和声誉。首先，通过法治思维培养和警察形象意识教育，让塑造自我形象成为全体民警的一种自觉意识和自我境界；其次，加强警察职业道德建设，建立与警察职业相匹配的价值观，即法律至上、清正廉明，恪尽职守、勤政不怠。通过提高公安警察的综合素质，提高执法质量和服务质量，塑造理想警察形象。

3.与公众良性互动。警察打击犯罪，维护治安需要威慑力，但民众的认可对警察权的高效行使意义重大。现代警察制度的建立者英国曾经设计过“赞同式”执法，以争取警察的社会支持，树立警察的合法性基础。其基本构成原则是：“文明执法，不可粗暴蛮横、傲慢无礼，最小限度使用武力、预防重于侦查、依法行使职权、通过严格的规章制度和制裁措施规范警察职务行为，鼓励民众举报滥用警力的警察并严格查处，并得到积极回复。”社区是警察形象建设的平台，让公众与警察一起成为社区秩序的维护者，通过继续落实警力下沉战略，充实社区警力，更多地接触公众，了解民情；同时，要创新监督形式，坚持公安机关内部监督和外部公民监督、媒体舆论监督相结合，在抑制个别警察违法违纪行为的同时，提升社会公众对警察执法的满意度，赢得良好的社会声誉。

4.与媒体良性互动。媒体的影响力渗透于社会生活的方方面面，警察执法回避或轻视媒体影响力都是不明智的做法。正确认识媒体的舆论监督，正是民主法治社会健康发展所需要的。在这个“注意力”经济的时代，对于媒体为吸引读者眼球，利用写作技巧达到传播效果的行为应予以理解。公安机关应一方面通过发布信息、澄清事实主动引导舆论；另一方面，如果公众已经在媒体影响下形成了对某热点事件的判断，公安机关面对媒体报道应该及时做出回应，同时迅速启动事实调查机制，查清事实，在第一时间发布权威信息。对属于组织方面的问题，公安机关一定要坚持组织形象大于一切的原则，对涉及损害组织形象的人和事要提出明确的处理意见并公诸于众。对因组织行为给公众造成的伤害要向社会和公众道歉。因此，公安机关要善于通过应对媒体来引导舆论，重塑警察良好形象。

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。法治是一个国家走向现代文明的重要标志，也是衡量社会发展健康与否的基本尺度，在法治的框架内妥善处理各种矛盾和问题，寻求法治之下的最大社会共识，这无疑是警务改革持续向前的方向。

（作者系宁夏司法警官职业学院副院长、副教授）