人大代表工作的内涵及其指数化评估

严行健

(华东政法大学政治学研究院,上海201620)

代表工作是人民代表大会工作的重要组成部分,也是人大履行其四大核心职能(立法、监督、重大事项决策和人事)的重要前提和条件。长期以来,人大理论工作者针对代表工作的改革和创新问题开展了多角度的研究。人大实务工作者也在实践中开展了诸如“代表之家”等各类制度创新和实验[1-2]。然而,代表工作在现阶段仍存在一些亟待解决的问题。当前,关于代表工作的研究普遍采用“问题-解决”模式。这种模式通常侧重于对现存问题开出较为宽泛的“药方”,但对实际制度的发展缺乏有效的支持和引导。社会科学中的评估学,特别是指标体系评估的方法能够很好地解决这一问题。评估体系除了数据展现的功能外,还有引导和激励两个重要功能：一方面,指标体系的各评估项为制度发展作出了方向性的指引;另一方面,指标体系在展示各案例得分的同时,也在向排名靠后的案例施加无形压力,促使其向着指标体系所预设的方向改进。据此,本文尝试在现有研究和实践的基础上提出人大代表工作评估体系,以此促进人大代表工作的开展和创新。

1 人大代表工作的内涵界定

本文将评估范围设置为地方人民代表大会,其具体范围主要包括省市两级。该层级的人大无论从代表行为还是人大职能方面,都与群众具有较为密切的关系。同时,其具有较充裕的人力及物力资源进行网站搭建和维护,并能够举行立法听证会等活动。相反,受规模、代表素质、经费及代表-选民人数比等因素影响,县乡两级人大又有自身的运作逻辑。

“代表工作”的概念有狭义和广义之分。前者指包括代表培训及视察等“针对人大代表的工作”,后者指通过代表履职及沟通民众等切实保证“人大及其代表对人民群众利益和诉求的代表”。显然,代表工作的狭义概念包含于广义概念之中,而本文主要是在广义概念下对代表工作进行评估。

测量目标的概念化是建立测量体系的第一步,其关键问题是如何界定代表工作的内涵。尽管当今社会的发展促使代议民主制度出现新的变化和问题,但代议行为本身的基本内涵仍然是代表者与被代表者之间的互动关系,而开放度和回应度是互动关系得以建立和运行的关键[3]。这其中,较高的开放度保证了信息向民众的流动,并为民众作出反馈创造了条件。而回应度则保证了民众的意愿表达和信息反馈能够产生效果。二者共同实现了代表者与被代表者间的有效互动。

职能性信息公开是开放度的一个重要方面。立法、监督、人事任免等与人大基本职能相关的职能性信息公开是做好代表工作的前提条件。民众如果不能较为全面且及时地获取这些信息,就无法做出针对性的回应[4-5]。然而,开放度不仅局限于职能性信息的公开,它还应包括程序性信息(如人大会议议程信息)和代表履职信息(如代表议案建议)的公开。此类信息是公众对代表的履职活动这一过程进行有效监督的基础。

开放度中一个较受到忽视的方面是对民众参与的开放。对于代表工作而言,民众对立法机构各项议程和程序的参与是一个相对较新的议题。在代议制基本含义下,民众通过选举对代表进行授权后,行使政治权力的主体即转化为代表。民众对立法机构的影响是通过代表间接产生的。西方主要国家的立法机构曾有很长的政党主宰及闭门政治时期。然而,民众对立法机构活动的参与在当代变得愈发重要[6]。导致这种变化的主要原因是现代社会的多元化和复杂化导致立法机构在履行立法、决策以及监督等职能时需要更多的信息。立法机构虽然可以通过建立相关委员会乃至寻求专家及智库团体帮助等方式部分地解决这一问题,但决策者毕竟没有与受决策直接影响的群体进行直接接触和互动。民主理论近年来开始关注决策者在传统信息获取渠道上的问题：在间接传递过程中,信息有可能被过滤、放大或加工,造成信息失真。此外,现代社会的多元性造成一些群体(如跨国公司)并不能通过传统的代议制度获得表达途径[7]69。因此,围绕新的法律及政策,立法机构需要直接倾听受决策影响一方的声音,并在决策时考虑由他们直接提供的准确信息。加强对公众参与的开放因此变得尤为重要。

与开放度相对应的是回应度。在议会制度较为成熟的西方国家,竞争性选举所构成的强制委托关系迫使议员必须高度重视回应民众诉求[8]227。在我国,地方人大代表已经发展出一定的选民意识,一部分代表开始更加积极地为地方诉求和民众诉求代言[9]。然而,这种积极变化的背后仍然存在两个问题。其一,代表回应度的提高在很大程度上并非制度激励的产物,而是代表个人观念意识变化所产生的自发行为[10]。当前,各级人民代表大会虽然设置了民众罢免代表等制度以确保人大代表对民众负责,但很少被实践。这种未被激活的制度导致人大代表在一定程度上缺乏回应民众诉求的动力。其二,代表为地方利益代言不一定意味着代表回应度的提升。一些研究发现,代表有时是在为自己的局部利益代言,而非回应基层民众的诉求[11]。因此,加强人大代表回应性相关制度安排非常必要。

代表理论一般将民众对代议机构的输入行为分为主动性输入和反馈性输入两类。主动性输入指民众在没有信息接收的情况下主动提出诉求或态度。反馈性输入指民众在接收到诸如法规草案或拟任命名单后做出反应性的反馈。从目前的具体制度安排来看,代表工作主要侧重于对主动性输入做出回应,其特点是重视民众通过与代表联系及人大信访等方式提出意见、建议和诉求。需要指出的是,在省市级人大中,面向民众的反馈性输入渠道极为有限。仅有的一些渠道主要是围绕地方条例等内容展开的听证会和网上意见征集等。

就与之相对应的制度设计来说,主动性输入主要体现为民众与代表间的联系,这种形式的输入和人大的回应主要通过代表议案及意见建议实现。在个别案例中,代表也会为个别民众的诉求与相关职能部门展开沟通。反馈性输入主要是民众直接向人大机关进行反馈,相关制度的发展方向是健全输入渠道并建立保障民众输入信息切实产生效力的制度机制。

2 代表工作的提升策略

激励和导向作用是指标评估体系的一大功能。指标体系在设计过程中,就应确保其能够为制度发展指明正确方向。现有围绕代表工作的研究主要集中在完善制度渠道方面,而忽视了加强民众意愿这个重要方面。

激发民众的意愿具有和完善制度渠道同等重要的意义。当前,我国人大制度中存在大量未被用足的制度存量。如何在创造制度增量的同时,用足和发挥这些制度存量的作用,已经成为许多人大研究者所关注的议题。造成现有制度被闲置的原因可能是制度的设计与实际功能之间存在偏差,或者制度设计对于当前整体政治环境来说过于超前。但另一个重要原因是民众没有足够的动力和意愿去使用相关制度。一些代表工作渠道被闲置,起不到沟通民众与政治体系的应有作用。

因此,本文认为,只有在激发意愿和完善制度两个维度的共同促进下,代表工作才能够实现快速发展。如果民众缺乏同代表或人大制度建立联系的兴趣或动力,并将其看作是一个“橡皮图章”,那么再完善的代表工作制度都会成为沉睡的制度。

如何令民众乐于同代表建立联系,并有途径同代表建立联系?其中的关键是增加民众对人大制度的存在感和效能感的认知,并以此形成“有事找代表”或“有事找人大”的氛围。改变媒体对人大工作的报道方式(如突出积极履职代表的事迹,减少对荒唐议案建议的炒作)有助于改变人大在媒体中的形象。然而,制度设计的创新仍然应当是主要的提升之道。

一般认为,立法机构如果具有较高的开放度和回应度,那么其运行过程本身就会提升民众对该制度的效能感和存在感认知[12]。然而在当今社会,单纯依靠制度本身的运行及其绩效,已经难以提高民众对制度的认知并调动参与热情。因此自20世纪末开始,西方各国立法机构纷纷尝试专门性的制度设计。人大制度可以在自身条件许可的范围内积极吸收这些成功经验。

在开放度方面,立法机构开放其会场供民众参观,可以在一定程度上提高民众对其存在感的认知。而更为有效的方式是开放会议供民众旁听。这其中还包括利用媒体及网络技术实现的民众远程旁听。一些国家和地区的议会还定期开展外展活动。此类活动利用“宣传大篷车”、议员访问学校以及提供议会知识教育资源(如介绍议会运作的卡通电影供下载)等手段提升制度存在感和效能感[13]。在回应度方面,相关研究则关注如何增加民众诉求输入的便利性[14-15]。综合以上分析,表1列出两个维度中的相关关键要素。

表1 人大代表工作的内涵及相关制度发展的关键要素

3 测量指标

根据表1列出的相关关键要素,结合现有国内外人民代表大会及议会研究领域的相关文献,我们可以将这些要素具体化为一系列具有操作性的测量指标。

3.1 开放度

近年来,人大开放度相关研究文献主要关注如何通过网络渠道加强人大开放度[16-19]。在现有条件下,通过网络渠道增加人大开放度有其特殊的价值：一方面,它是对信息公开成本的极大节约;另一方面,网络技术缩短了信息发出者与信息接收者之间的物理距离,由此降低了信息的接收成本。此外,网络渠道也能够极大地拓宽信息接收群体的规模。然而,网络渠道不能成为人大开放度的唯一测评依据。中国当前仍有大量人群没有使用网络的条件或技能,且此类群体中恰恰包含许多迫切需要同人大建立联系的弱势群体。部分人大代表也不熟悉或不愿意使用基本网络服务。因此,指标的选择必须在突出网络渠道的同时兼顾其他渠道。在操作层面,开放度主要的评估指标包括以下A至F六个方面。

A.职能信息公开：围绕人大制度的“立法”“重大事项决策”“监督”和“人事”四项核心职能,下列四个分项指标考察与之相对应的信息公开情况：

A-1.立法：地方性法规条例是否在人大网站发布;

A-2.重大事项决策：决策结果是否在人大网站发布;

A-3.监督：代表视察活动等监督信息是否在人大网站发布;

A-4.人事：任免信息是否在人大网站发布。

由于地区间经济社会发展水平的差异会导致各地人大履职过程中的工作量存在差异,上述四项指标仅以考评对象是否提供相关信息作为评分依据,而不考察信息的绝对数量。同时,考虑到网络途径是该领域信息公开的最适宜方式,四个分项指标都以人大网站提供信息的完整情况作为评估依据。为排除“僵尸网站”情形,所有信息必须在统计之日起半年内有更新,否则将视为未提供该信息。

B.程序性信息公开：该项主要考察人大自身运作过程是否透明公开。该领域的信息公开通常涉及两方面内容：一是人大年度工作预决算是否公开①财政预算通常被认为是预算公开中最重要的内容,但财政预算通常在政府网站公开,且2008年开始实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》已对此作出具体要求和规定,因此不作为人大公开度评估的对象。,二是议程信息的公开程度。议程信息公开的目的是方便公众及时了解人大工作信息。具体议程的公开还有助于促进民众对人大的参与和互动。按照议程信息详细程度不同,该方面的公开可以大致分为基本会议信息公开以及会议细节公开两个层次,具体评估指标包括三个方面：

B-1.是否通过人大网站或(及)其他媒体发布会议简报(至少应包含议程、议题和决议三项内容);

B-2.是否发布会议记录或代表发言摘编;

B-3.是否公布人大预算。

C.代表履职信息公开：履职信息主要指涉及代表履职行为的过程性信息。在这其中,最主要且最关键的信息是代表所提交的议案及建议。因此,该分项指标主要考察议案建议在人大网站上的公布情况,其具体指标为：

C-1.人大网站是否公开最近一次人大会议中的代表议案及建议(仅选择性公布的计0.5分)。

D.对民众参与的开放：开放民众参与人大审议等过程在中国人大制度中还属于一个较新的领域。在现有制度模式下,一些省市级人大尝试开展了开放民众旁听人大会议等改革。然而,参与旁听的民众在会议期间并不能发表观点或参与讨论,因此不能算作一种民众参与形式。本文认为,民众对人大工作的参与是以观点和诉求的直接输入和获得反馈为特征的。党中央在2014年提出人大协商的命题后,有学者总结了三类人大协商形式,包括自上而下的立法听证制度,自下而上的“代表工作站”等民间生长出的制度,以及以温岭为代表的上下互动型模式[20]。在这三类形式中,第一类和第三类都具有“直接输入和获得反馈”的特征,并可统称为“决策参与制度”。同时,一些地方的立法听证等制度仅处于尝试阶段,有必要通过指标评估的方式鼓励其加以制度化和常态化。基于此,该指标一方面考察相关制度的设立情况,另一方面也考察相关制度的制度化水平。两个分项指标具体包括：

D-1.是否尝试开展了具有“民众直接输入并获得反馈”特征的决策参与制度;

D-2.民众参与决策的制度化与常态化(是否定期、定议题、定形式)。

E.人民代表大会空间的开放：通过立法机构在空间上的开放提升公众参与积极性是国外议会研究领域近十年来所关注的热点领域之一。这其中,首先受到学界关注的是开放民众旁听会议的价值。其次,近年来的研究开始注意到,利用信息通讯技术等手段实现的会场影像远程播送技术能够将有限的民众旁听席无限扩大。再次,开放立法机构空间(通常是其主会场)供民众参观被证明能够很好地提升立法机构在公众中的存在感。然而,考虑到地方人大办公空间有限且大多缺乏特色,该制度在国内的实际意义有限。基于此,该领域的分支指标分别考察会议开放情况,会议通过信息通讯技术开放的情况,以及空间开放制度化的情况。具体指标包括：

E-1.全体会议及常委会会议开放民众旁听的次数;

E-2.利用信息通讯技术播出会议影像的途径(网络、电视、广播等);

E-3.空间开放是否实现了制度化和常态化。

其中,E-2指标考察各评估案例提供播出途径的数量。这一方面,各级人大的制度发展明显不平均。例如,上海市人大已经实现了对大部分常委会会议通过网络和广播电台的同步直播,而大多数地方人大尚未引入相关技术,或尚在尝试阶段。E-3指标中的制度化和常态化主要指是否制定了与空间开放有关的约束性规定,如是否规定某些议程必须公开。

F.外展资源的提供：国外议会相关制度实践发现,优秀的外展资源能够很好地提升民众对议会的认知,促进民众与议员间关系,甚至增进民众对议会的信赖感。由于国情差异,其中的一些做法可能并不适用于中国。例如,人大代表的兼职制现状使得以人大代表为主体的外展项目(如人大代表访问学校宣传人大制度)缺乏可操作性。一些制度可以依托现有的基层人大机构进行设计,例如充分发挥街道人大工作委员会的作用,在居民区开展某些宣传和教育活动。考虑到各地具体情况的差异性,该项指标设为定序变量,不做导向性限制,仅计算相关制度安排的数量。其具体指标为：

F-1.提供外展资源的数量。

3.2 回应度

从测量指标的性质来说,对人大开放度的测量属于针对制度运行过程的测量,而回应度更多地表现为一种对制度运行效果的测量。指标属性的差异带来两个问题。其一,同一指标体系内同时出现了过程性和效果性两种指标,将降低测量结果的科学性和准确性。其二,对制度运行效果的测量往往采用主观评估法。然而,主观评估法的引入一方面会降低该测量体系的客观性,一方面也会放大测量标准不一致的问题[21]。可见,回应度测量中的关键问题是如何选择客观性指标,并从制度过程的角度展开测量。基于此,回应度的评估指标可以包括以下G至I三个方面：

G.对主动输入的回应：此类回应性在制度运行过程中主要体现为代表的议案建议以及代表在人大会议中的发言。其中,代表议案建议如果直接反映基层民众或地方诉求,可以被看作是代表对民众主动性输入具有较高回应性的标志。人大会议中代表发言的主题具有相似指示性意义。此外,人民代表大会制度本身对民众主动输入的回应情况也应重点加以考察——本文认为,如果一个与民众诉求相关的议题反复多年出现在代表议案建议或其发言中,则表明整个人大制度并没有对代表提出的民众诉求做出有效回应。对于主动输入的回应据此可以通过下述四项指标进行考察：

G-1.反映民众诉求的代表议案建议占全部议案建议数的比例;

G-2.与民众诉求相关议题在历年议案建议中重复出现的情况(以议题数量为准,不考虑重复次数);

G-3.全体会议或常委会会议中反映民众诉求的代表发言占全部发言议题的比例;

G-4.代表发言中民众诉求重复出现的情况。

其中,代表议案建议及发言的主题往往涉及面极广。一个明确的分类标准将有助于增强评估结果的科学性和可重复性。筛选出属于“利益诉求表达”型的议案建议并不困难,主要的困难在于判断利益诉求源于何方。这种困难主要体现在两方面的干扰：其一,代表表达的诉求有时来源于自身见闻,而非民众的呼声;其二,代表有时利用自己的身份为自己谋求利益[11]。桑玉成等学者曾撰文对议案建议做过类型学划分,其中的“代议”及“代办”类即属于公众利益诉求表达的范畴[22,23]。然而,很多此类议案建议实际上是地方官员代表从其自身工作出发为地方争取利益,而非回应民众对地方利益的诉求。因此在评估时,还应以其“是否明示其与地方民众诉求的关联”为依据进行筛选①根据笔者近几年对原始文本的梳理,来自民众诉求的议案建议及发言基本上会对此作出明确交代,未做明确说明或未提及的不超过5%。。这一筛选过程会导致各案例观测值低于实际值。但由于数据会进行标准化处理,因此它不影响最终评估结果。

H.对反馈性输入的回应：反馈性输入强调公众在接收到来自人大的信息后,将反馈输入人大组织并形成影响。这一过程的运行质量主要取决于两个因素。一方面,公众在人大作出重大事项决策(如地方性法规条例)前提前获知信息是作出回应的前提。相关评估首先应当关注决策在做出之前是否向公众做了披露。目前一些地方人大已经通过网络途径开展了两种类型的信息披露工作,一是固定披露(法规条例在通过前向公众征求意见),二是通过网站浮动窗口等形式就特定问题征求公众意见。另一方面,公众输入的反馈性信息需要切实对人大的决策等行为产生影响。然而,除网络留言板等形式外,公众输入信息通常是不公开的,且较难对其实际影响进行判定。因此,相关评估可以借助媒体报道和听证会两个途径。研究显示,深圳、徐州和浙江等地的人大已经开始尝试通过媒体(包括电视、报纸及网络)对公众所关注的热点问题及争议性议题做出回应[24]。面向公众的听证会通常会形成参与者观点的文字记录或报道,其可以被用来与听证会最终结果(如地方性法规)进行对照,评估观点被吸纳的程度。然而,以听证会记录为依据的分析容易造成信息失真。这不仅因为听证会在一定程度上可能被操控,而且民意被采纳程度很难被量化。因此,本体系暂不采用该指标。此外,一些地方已经尝试采取将民意反馈制度化的措施,如上海市人大常委会确立了“听证会正反观点都必须纳入报告”原则。这些措施也应有评估项对其进行激励。综上,这一领域的具体评估指标可以包括以下四个方面：

H-1.重大事项决策信息是否提前披露供公众提供反馈;

H-2.是否就特定问题或议题公开征求公众意见;

H-3.是否通过媒体对公众关心的议题做出回应;

H-4.对反馈性输入效果的制度保障情况。

I.增加民众诉求输入的便利性：便利的诉求输入渠道以及较低的输入成本可以促进公众与人大间的信息互动,提升人大的回应速度和质量。现有的国内外研究一致将是否提供代表名单及联系方式作为考察输入便利性的最重要指标[15]。根据本研究对省会城市及“较大的市”人大网站的评估,仅有55%的网站提供代表名单,而提供代表联系信息的仅占30%。数据显示,相关工作的完善仍然需要指标体系的引导和激励。

通过网络渠道公布重大决策信息或特定问题决定信息是提升代表工作质量的重要途径。同时,对线下公众诉求输入机制以及公众-代表间互动机制的完善也不能被忽视。当前,代表与民众间的常设接触机制和线下民意征求机制是该领域主要的发展方向。地方人大中的常设接触机制还处在探索阶段,这其中较为具有代表性的制度包括选民接待站及深圳月亮湾社区的代表工作站等。线下民意征求机制可以成为网络民意征求机制的极好补充。例如,浙江省人大曾于2009年尝试在《浙江日报》上刊登广告,公开向公众征集监督议题。但相关尝试并不多见。

从代表信息公开和线下公众诉求输入两个角度出发,该领域包括四个具体的评估指标：

I-1.人大网站是否提供在任代表名单;

I-2.人大网站是否提供在任代表联系方式;

I-3.代表与民众常设接触机制的设立情况;

I-4.线下民意征求机制的设立情况。

4 数据处理及利用

由上述26项指标构成的代表工作评估体系包含了名义变量、定距变量和少量定比变量。数据处理的第一步是对各指标数据进行无量纲化处理。考虑到名义变量的赋值为0和1,其他类型的变量使用离差标准化法,在[0,1]区间内进行赋值。

各项评估值之间的权重由人工评估形成。采用人工评估首先是因为评估体系诸变量间没有直接逻辑联系(如因果或必要条件关系等),无法直接通过数量方式进行权重表达。此外,人大代表工作的重点和未来发展方向毕竟取决于与之相关的行为人。由他们对指标权重进行判定,能够最好地体现他们对制度发展的偏好和需求。具体而言,参与评估的专家库由普通民众、人大代表与人大研究领域学者按等量原则组成。这种组合方式兼顾了人大代表工作中的主体和客体,并综合了学界的态度。评估可以采用五级量表法,观察每位受访者对各项指标重要性的态度,并将其量化。此外,开放度与回应度两个维度的评估项数不同,会造成两个维度权重的不均等。因此,还需通过一个系数(即1/评估项数)进行修正。具体公式如下：

开放度单项权重=1/14×(∑评估专家该项权重评分/评估专家人数)(注：14为该维度评估项数)

回应度单项权重=1/12×(∑评估专家该项权重评分/评估专家人数)(注：12为该维度评估项数)

通过该方法,每个评估目标将获得开放度和回应度两个总分,以及两项相加的最终总分。

在数据展示及分析环节中,除了对这三个总分进行排名外,还可以通过二维坐标图的方式展示各案例的坐标点位置,并进行归类和溯因分析。二维坐标表示法的一大优势在于,研究者在获得案例历年面板数据后可以在坐标上通过位置的移动轨迹直观展现案例得分变化情况和趋势,并可以用表格形式比较历年得分变化,如图1与表2所示。

图1 某案例四年评估得分情况的坐标表示

表2 该案例四年评估得分情况的表格表示

围绕该指标体系,人大理论界和实务界可以开展一系列研究。例如,指标体系可以清晰显示各案例在代表工作方面的长处及不足,人大实务工作者可以据此制定相应的发展规划。本指标体系也有助于发现那些在某一方面表现特别优异的案例,并促使相关优秀的制度尝试得到广泛和及时的推广。同时,对案例进行多年跟踪所形成的面板数据可以展现不同地区代表工作质量变化的具体趋势和规律,从而为相关制度的发展提供参考。此外,将各案例的评估结果作为因变量,相关研究可以分析影响人大代表工作效果的因素,并针对性地展开制度创新。

5 结论

指标体系的激励和引导作用可以很好地促进人大代表工作的创新发展。本体系在选择具体评估对象时,主要突出了三个特色。其一,突出了人大制度发展的中国国情。指标体系排除了一些国外议会常见但不适合中国国情的项目。同时,指标体系一方面确认并回应了网络成为议会与民众交流主渠道的大趋势,又兼顾了网络在基层还未得到完全普及和运用的事实。其二,兼顾了现有制度的完善和未来制度的创新。本体系一方面强调了一些在人大代表工作中必须实现的基本制度保障(如向公众提供代表名单及联系方式),又设立了一些指标鼓励各地人大机构积极进行制度激活和制度创新。其三,强调了通过制度设计提升公众对人大制度的存在感和效能感认知,并以此推动人大代表工作发展。为应对民众的政治冷漠现象,国外议会发展出了一系列形式多样的制度安排,用以提升公众同议会的接触。本体系选择了其中一些与中国国情吻合且具较强可操作性的制度。此外,本体系在选择指标时,也综合考虑了数据的可获得性及评估工作量问题。

当然,我国人大制度还处在快速发展和探索时期。在社会环境变化以及执政党理念创新发展的过程中,人大代表工作的内涵和目标也可能出现相应变化。因此,该体系在具体评估过程中,也需要做出针对性的调整和补充。

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