我国失独家庭社会保障的现实困境与破解之道

谢勇才

(中国人民大学劳动人事学院,北京100872)

由于每一个家庭的生育偏好与生育意愿存在差异,加之各个年龄段的人口都存在一定比例的死亡率,使得社会上出现一定数量的独生子女死亡家庭(以下简称“失独家庭”),古今中外概莫能外。不过,由于只是零星发生且比例很低,往往不会成为严重的社会问题。然而,自计划生育政策实施以来,我国逐步产生了数以亿计的独生子女家庭,即使独生子女死亡的比例很低,累计产生的失独家庭数量也不容忽视。伴随着我国独生子女家庭的不断增多,失独家庭的规模也将日渐扩大。相对于非独生子女父母而言,独生子女父母在养老等社会保障问题上存在着明显的劣势[1],对于失独父母而言尤其如此。再加上超过40%的失独父母已经步入60岁以上的老年期[2],失独父母的社会保障问题日益凸显,迫切需要引起重视。

1 失独家庭的规模估计

对失独家庭规模进行精确估算是评估失独问题严重程度和制定失独家庭帮扶政策的重要依据。不过,迄今为止尚无政府部门或者学术机构对失独家庭规模开展过全国性调查。然而,随着失独问题逐步成为社会各界关注的热点问题,已有部分学者依据不同的数据来源对我国失独家庭的规模进行了推算,并得出了迥然不同的结论。根据现有的文献,学者们的研究结论可以概括为“百万论”“几百万论”“千万论”和“无法估计论”四种。

一是百万论。一些学者基于“四普”和“五普”等数据研究发现,2007年我国女方年龄大于和等于49周岁的失独家庭数量在30万以内,不过失独家庭数量在2038年前会持续增长,最大规模在110万以内[3]。随后,有学者以“四普”“五普”和“六普”数据为基础,并结合全国人口1%抽样调查数据(2005)进行仿真测算发现,2010年我国累计失独家庭数量为100.3万户[4],而且未来失独家庭规模将急剧扩大。二是几百万论。有学者利用1990年全国生命表中的婴儿死亡率①并结合独生子女数量指出,在2003年的全国8 000万独生子女中,起码有432万和968万独生子女将在25岁之前和55岁以前离世[5]。也有学者利用1982年以来的历次全国人口普查数据和各年龄段独生子女死亡率进行推算发现,截止2010年,我国共有241.26万户失独家庭,其中城镇与农村失独家庭数量分别为82.69万户和158.57万户[6]。还有一些学者基于经验判断指出,1980年独生子女政策强制实施以来,我国累计产生的失独家庭规模已超过百万[7]。三是千万论。部分学者根据“六普”数据和全国分年龄段人口死亡率推断我国已经出现了1 000万户失独家庭[8]209。也有学者指出,即使独生子女数量以保守的1.5亿来估算,依据1990年全国生命表中的婴儿死亡率,也意味着已有抑或将有1 500万户失独家庭[9]。四是无法估计论。与大多数学者认为失独家庭数量可以借助相关数据推算不同,也有极少数学者指出,由于全国独生子女数量尚无准确数据和各个年段的独生子女死亡率存在变化,加之失独家庭的定义存在广义和狭义两个维度,使得全国失独家庭规模的推算无法得出令人信服的结论[10]。

诚然,由于数据来源不同和统计口径不一等原因,学者们关于失独家庭规模的研究结论存在较大的差异,也存在不小的争议与质疑,难以得出精确的数据。不过,笔者认为,尽管失独家庭的总量无法精确推算,但是利用“六普”各年龄段总人口数和死亡率数据以及2005年全国1%人口抽样数据中的独生子女数据,我们还是可以对全国0～30岁①独生子女政策自1980年成为基本国策,到2010年刚好实施了30年,故而笔者选择全国0～30岁的独生子女进行估算。的独生子女死亡情况进行粗略的估算。由表1可知,2009年11月至2010年11月,全国0～30岁独生子女死亡人数为118 714人,而且随着独生子女人口比例的渐趋提高和人为风险的不断增多,未来很长一段时间内独生子女死亡数量可能会逐年增加。由此可以判断,当前我国失独家庭总量已逾百万且规模日益扩大,迫切需要引起重视。

表1 2009年11月至2010年11月全国0～30岁独生子女死亡情况(单位：人、%)

2 失独家庭的社会保障现状

当前,无论是对于城镇老年人还是农村老年人来讲,家庭供养都是他们最重要的生活来源之一。唯一子女的不幸早逝,不但给他们带来了无法比拟的沉重打击,也使得他们的养老和医疗等社会保障问题面临多重困境。为了有效缓解失独家庭的社会保障困境和完善计划生育政策,自2006年以来中央和地方各级政府进行了积极的探索和有益的尝试,并取得了一些成效。

2.1 中央政府层面

针对失独家庭可能存在的诸多困境,中央政府及相关部委出台了多项政策进行帮扶。2006年12月,中共中央、国务院在《关于全面加强人口和计划生育工作 统筹解决人口问题的决定》中明确提出“积极探索建立独生子女伤残死亡家庭扶助”[11],这是中央文件中第一次提出要对失独家庭进行帮扶。2007年8月,财政部和国家人口计生委联合发布《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》,主要内容为政府向符合条件①国人口发〔2007〕78号文规定,失独家庭扶助对象应同时符合以下条件：1933年1月1日以后出生;女方年满49周岁;只生育一个子女或合法收养一个子女;现无存活子女。的城乡失独父母提供每人每月不少于100元的特别扶助金,直至他们亡故为止。2011年12月,国家人口计生委和财政部联合出台《关于建立全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准动态调整机制的通知》,将特别扶助金标准提升至每人每月不低于135元。尽管如此,失独家庭的扶助标准还是由于偏低而饱受失独父母和有识之士诟病[12]。为了进一步缓解失独家庭的生活困境,2013年12月,民政部和国家卫计委等联合颁布《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》,进一步将城乡失独父母的扶助标准分别提升至每人每月170元和340元,并提出要妥善解决好失独父母的养老和医疗等问题。2013年12月,中共中央、国务院在《关于调整完善生育政策的意见》中着重提出：“进一步完善……计划生育家庭特别扶助……实行奖励扶助标准动态调整机制。”[13]2016年1月,中共中央、国务院印发的《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》中明确提出：“完善计划生育家庭……特别扶助制度……妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题。”[14]

毋庸置疑,中央政府为解决失独家庭社会保障困境作出了不懈的努力,制定了一系列指导方针和政策规定。不过,在这些指导方针和政策规定中,国人口发〔2007〕78号文和国卫家庭发〔2013〕41号文的可操作性最强,不仅确立了帮扶失独家庭的指导原则,也提出了缓解失独家庭社会保障困境的具体措施,从而使得它们成为地方政府解决失独家庭社会保障问题的指导文件和政策蓝本。

2.2 地方政府层面

根据国人口发〔2007〕78号文和国卫家庭发〔2013〕41号文等政策文件的规定,各地政府进行了探索性的尝试,并取得了一定的成就。根据表2可知,当前全国已有26个省区颁布和实施新的失独家庭扶助制度方案,进一步加大对失独家庭的扶助力度,其中多达24个省区的失独家庭特别扶助金标准要远远高于国家标准(城镇每人每月340元、农村每人每月170元)②2016年4月17日,国家卫计委和财政部联合印发《关于进一步完善计划生育投入机制的意见》(简称《意见》),将城乡失独家庭的特别扶助金统一为每人每月340元。不过,鉴于已颁布和实施新的失独家庭扶助制度方案的26个省区中,有多达22个省区的特别扶助金标准已实现城乡统一且标准远远高于或者等于340元(见表2),所以《意见》发布后,各省区的特别扶助金标准不会有大幅度的调整,且考虑到政策从发布到实施具有一定的时滞性,所以本文继续沿用原有的特别扶助金国家标准。,仅有海南和甘肃两个省区实行的是国家标准。与国家标准相比,26个省区城镇失独家庭和农村失独家庭特别扶助金标准的平均值要分别高出43.82%和175.88%,这就能更有力地缓解失独家庭的基本生活、养老和医疗等困境。此外,部分发达地区还通过实施商业保险计划、精神关怀活动、社会保险缴费补贴以及政府购买居家养老服务等措施[15],为失独家庭提供了更多的帮扶和保障。

表2 全国26个省区失独家庭扶助制度的保障水平比较(截至2016年3月)

资料来源：城乡扶助金标准来源于国家卫计委和各省卫计委官方网站;城乡居民人均衣、食、住消费支出数据来源于《中国统计年鉴2015》。

3 失独家庭社会保障面临的主要困境

如前所述,自2006年以来,中央和地方各级政府在帮扶失独家庭方面进行了有益的探索和积极的尝试,在一定程度上缓解了失独家庭的社会保障困境。但通过仔细阅读现有的政策文件和考虑失独家庭的现实诉求可以发现,当前失独家庭社会保障还存在诸多困境。

3.1 法律法规不健全

无论是对于一项制度来讲,还是一项政策而言,只要涉及多方利益主体,就必须要有明确的法律法规来规范和约束利益相关方的权利与义务,否则它将举步维艰、寸步难行。毫无疑问,失独家庭社会保障制度的健康发展与有效运行,离不开完善的法律法规。但令人遗憾的是,到目前为止,我国立法机关和中央政府尚未针对失独家庭社会保障问题出台相应的法律法规。同时,自2012年失独问题成为社会热点以来,尽管《老年人权益保障法》在2012年和2015年进行了两次修订,《人口和计划生育法》也在2015年进行了修正,但是都有意或者无意地对规模日趋庞大的失独家庭选择了制度性忽视和选择性过滤,没有任何一个章节或者条款涉及失独家庭的养老和医疗等社会保障问题,从而使得各地政府在处理失独家庭社会保障及相关问题时“无法可依、无章可循、无据可查”,只能依照和参考相关部委制定的规章制度来出台失独家庭社会保障政策,这不仅严重削弱了各地失独家庭社会保障政策的可行性、合法性与权威性,不利于失独家庭社会保障制度的长效发展,而且导致失独父母在社会保障合法权益遭受损害时“维权无据”。

3.2 制度体系残缺

社会保障是在政府的主导下运用收入再分配等经济手段帮助国民应对疾病、老年、失业、工伤以及贫困等生活风险的一项社会制度。一般说来,为了保证某一群体过上相对体面而又有尊严的生活,这一群体享有的社会保障体系至少应该包括社会救助、养老保险和医疗保险等三项。这是因为,通过社会救助制度能够帮助陷入贫困的国民摆脱生存危机;利用养老保险制度能够保证国民在步入老年期后“老有所养”,以解除国民的老年后顾之忧;建立医疗保险制度可以有效地缓解国民由于“看病贵、看病难”而产生的疾病恐惧。然而,纵观中央和地方各级政府已经出台的社会保障政策可以发现,已有的失独家庭社会保障制度实质上只有社会救助制度一项,即失独家庭扶助制度实际上仅仅是缓解失独家庭生存困境的救助制度,而更加重要的免除失独父母老年后顾之忧的养老保险制度和解除失独父母疾病医疗恐惧的医疗保险制度尚未建立。换言之,当前我国的失独家庭社会保障制度存在体系残缺的严重缺陷,不仅不利于失独家庭扶助制度的可持续发展,而且难以有效缓解失独家庭的大病治疗和养老保障等重要问题,使得部分失独父母不得不面临“老无所养”和“病无所医”的凄惨境遇。

3.3 混淆救助与保险的边界

不同的社会保障项目具有不同的功能定位和制度目标,存在比较明显的边界。换言之,社会救助制度和社会保险制度作为我国社会保障体系的重要组成部分,不仅具有不同的功能定位和制度目标,也存在相对明显的边界。社会救助是最基础、最低层次的社会保障项目,它的主要功能是保障那些由于各种不可抗拒因素而陷入生存困境的国民的基本生存,避免发生人道主义灾难。社会保险则是最核心、居中层次的社会保障项目,作为一种收入维持计划,它的主要使命是帮助劳动者应对老年、疾病、工伤、失业以及生育等风险,以保证劳动者享有相对体面的基本生活。然而,通过仔细分析我国现有的失独家庭社会保障制度可以发现,它在很大程度上混淆了社会救助与社会保险的边界。譬如,在财政部和国家卫计委等五部委联合出台的国卫家庭发〔2013〕41号文中,不仅要求失独家庭扶助制度加大经济帮扶力度,以缓解失独家庭的基本生存困境,而且提出要妥善解决失独家庭的养老保障和医疗保障等问题,这就明显混淆了社会救助和社会保险的边界,给失独家庭扶助制度赋予了过多且不必要的使命,非但不利于这一制度的健康发展,而且可能会给失独父母留下政府想要逃避责任的印象,进而加剧失独父母和政府关系的紧张,影响社会的和谐与安宁。

3.4 责任主体不明确

任何一项政策措施有效运行与健康发展的基础,是具有明确的责任主体,以便有的放矢,否则它将困难重重。失独家庭社会保障制度的有效实施与长远发展,必须具有明确的责任主体。然而,令人忧虑的是,无论是按照国人口发〔2007〕78号文的规定,还是根据国卫家庭发〔2013〕41号文的内容,失独家庭扶助制度的责任主体都包括国家卫计委、人力资源和社会保障部、财政部、民政部以及住房和城乡建设部等多个部委,而且文件也没有明确哪一个部委负责统筹失独家庭扶助制度建设,从而使得失独家庭扶助制度存在责任主体不明确的重大缺陷。失独家庭扶助制度责任主体的不明确,不仅会加大各责任主体之间协调与沟通的难度,徒增制度运行成本和降低制度运行效率,而且更大的问题是各责任主体在履行相应职责时可能避重就轻、敷衍了事,当制度运行出现问题时往往互相推诿,谁也不愿承担责任,进而严重威胁制度的可持续发展。此外,责任主体不明确还有可能造成失独家庭扶助制度的内容出现遗漏或者重复,不利于有限福利资源的优化配置,从而无法有效缓解失独家庭的社会保障困境。

3.5 制度覆盖面不高

适度提高制度覆盖面,是一项社会保障制度由“补缺型”走向“适度普惠”的主要路径,也是一项社会保障制度成熟、定型的重要标志。唯有适度提高制度的覆盖面,覆盖尽可能多的目标群体,才能在有效利用有限福利资源的基础上帮助目标群体规避和应对相应的风险。当前我国失独家庭社会保障制度的覆盖面不高,甚至可以说是严重偏低。根据国家卫计委公布的数据,2014年全国领取特别扶助金的失独父母仅有47万人[16],即使是根据前文提到的失独家庭规模为最保守的百万计算,也可以发现当前大多数失独家庭尚未被纳入失独家庭扶助制度。在全国26个制定和实施失独家庭扶助制度的省区中,多达25个省区的失独家庭扶助制度仅仅覆盖了女方年龄大于或者等于49周岁的失独家庭,唯有江西省把女方年龄小于49周岁的失独家庭纳入扶助范围,这就必然会导致失独家庭扶助制度的覆盖面严重偏低。然而,事实上,尽管女方年龄小于49周岁的失独父母暂时不会面临养老困境,但是他们仍然有可能面临经济收入不足等生活困境,尤其是对于子女由于疾病去世的失独父母而言,他们不得不面对子女离世和债台高筑的悲惨境遇,迫切需要外界的帮扶。故而,失独家庭社会保障制度覆盖面偏低,不仅会损害部分失独父母的合法权益,而且不利于制度的有效实施和长远发展。

3.6 保障标准偏低

从本质上讲,社会保障制度是一种收入再分配制度,是运用经济手段解决社会问题的一种风险应对机制,适度的保障标准是其充分发挥风险规避和分散作用的重要物质保障。然而,从当前中央和地方各级政府颁布实施的失独家庭扶助制度方案来看,失独家庭扶助制度存在保障标准偏低的重大局限性。根据表2可知,尽管在已经颁布实施失独家庭扶助制度的26个省区中,有多达24个省区的失独家庭扶助金标准要远远高于国家标准,然而在城镇失独家庭扶助金标准中,只有广西的城镇失独家庭扶助金标准能够勉强满足城镇居民人均衣、食、住消费支出,其余25个省区的城镇失独家庭扶助金标准都无法满足城镇居民人均衣、食、住消费支出,26个省区城镇失独家庭扶助金标准的平均值仅能满足城镇居民48.56%的人均衣、食、住消费支出。同时,从农村失独家庭扶助金标准来看,虽然26个省区失独家庭扶助金标准的平均值能够满足农村居民100.64%的人均衣、食、住消费支出,但这只是个平均值假象,因为有几个极大值把总体平均值拉高了。事实上,26个省区中只有12个省区的农村失独家庭扶助金标准能够满足农村居民人均衣、食、住消费支出,即大多数省区的失独家庭扶助金标准无法满足农村居民的人均衣、食、住消费支出。换言之,即使大多数省区的失独家庭扶助金标准要远远高于国家标准,但是在很大程度上连失独父母的温饱问题都难以解决,遑论解决其他社会保障困境。

4 完善失独家庭社会保障制度的主要措施

失独家庭是在我国计划生育政策全面实施以来,由过渡性的独生子女政策所引发的后遗症,虽然伴随着“全面二孩”政策的实施和未来生育政策的完善,政策性失独家庭会逐步减少,但是由于相当一部分国民已经接受和认可了“少生优生”的生育文化,未来很长一段时间内失独家庭数量会与日俱增,失独家庭社会保障问题将集中爆发,迫切需要做好充分准备。对于当前失独家庭社会保障制度存在的诸多困境,应当在政府主导下由政府、社会和失独父母多方参与共同解决。

4.1 健全法律法规

在现代文明社会中,法律是保障公民合法权益和维护社会稳定的最重要的“武器”。或许,法律不是无所不能的,但好的法律是解决诸多问题的良药[17]。实际上,失独家庭社会保障存在的制度体系残缺、责任主体不明确、保障标准偏低以及制度覆盖面不高等困境或多或少都与法制规范不健全有关。故而,为了实现失独家庭社会保障制度的有效运行和良性发展,必须完善相关的法律法规。为此,可以先由中央政府制定失独家庭社会保障方面的行政法规,等时机成熟时,再由全国人大及其常委会对《人口与计划生育法》《老年人权益保障法》等相关法律进行修订与完善,增加失独家庭社会保障制度方面的章节和条款,进而改变各地政府在处理失独家庭社会保障问题中的消极被动处境,使其能够实现“有法可依、有章可循、有据可查”,也使失独父母在社会保障合法权益遭受损害时“维权有据”。

4.2 完善制度体系

只有完整的社会保障制度体系,才能有效覆盖社会问题和应对社会风险,这不仅是社会保障制度的功能充分发挥和目标顺利实现的重要前提,而且是西方国家社会保障制度发展与完善的成功经验。倘若社会保障的制度体系不完善,那么它不但不能有效地保障公民的基本生活,而且不利于制度的公平与可持续发展。故而,针对失独家庭社会保障制度体系残缺问题,政府应该大力完善其制度体系。具体说来,可以从两方面着手：一是继续完善失独家庭扶助制度,让其能在解除失独父母的基本生存困境中发挥更大的作用;二是为失独家庭建立养老保障制度和医疗保障制度,根据福利多元主义的原则,独生子女政策所带来的效益由全社会共享,可以考虑在政府的主导下,由政府、社会公众和有条件的失独家庭共同出资构建失独家庭养老保险制度和医疗保险制度,以完善失独家庭社会保障制度体系,进而有效缓解失独父母的老年后顾之忧和疾病医疗恐惧。

4.3 厘清救助与保险的边界

一般而言,每一项制度都有明确的目标人群和功能定位,制度与制度之间的边界是清晰的,倘若某一项制度“越俎代庖”,那么不仅会影响其自身的正常运行,而且还会侵占和损害其他相关制度的发展空间与发展资源。换言之,制度与制度之间的边界不可混淆。因此,对于失独家庭社会保障制度存在的救助与保险边界混淆问题,应当在充分认识社会救助与社会保险的目标人群与功能定位的前提下,逐步厘清救助与保险的边界,既不能让失独家庭扶助制度越位或者错位,以至于背负过多的和不应有的使命,也不能让失独家庭养老和医疗等保障制度承担不相关的责任。唯有如此才能一方面让失独家庭扶助制度在帮扶由于各种原因限于生存困境的失独父母方面发挥重要作用,以免除他们的生存恐惧;另一方面使失独家庭养老和医疗等保险制度有效地解除失独父母的养老忧虑和医疗恐慌,从而实现失独家庭社会保障制度的有效运行与健康发展。

4.4 明确责任主体

任何一项社会政策或者制度的顺利实施和健康发展都必须有明确的责任主体,以便敦促责任主体不遗余力地履行自身职责,当政策或者制度出现问题时才能顺利锁定主要责任人并进行惩处。换言之,一项政策或者制度的责任主体不明确将会乱象丛生、矛盾不断。为此,鉴于失独家庭社会保障制度存在责任主体不明确的重大局限性,必须努力明确失独家庭社会保障制度的责任主体,可以由中央政府出台文件规定国家卫计委、财政部、人力资源和社会保障部、民政部以及住房和城乡建设部等相关部委中的某一部委作为失独家庭社会保障制度的主要责任主体,统筹全国失独家庭社会保障制度建设,其他部委提供协助工作,这样不仅可以防止责任主体之间互相推诿,而且有利于降低制度运行成本和提高制度运行效率,从而促进失独家庭社会保障制度健康发展,增进失独家庭福祉。

4.5 扩大制度覆盖面

制度覆盖面的高低意味着一项社会保障制度是否有效覆盖了相应的目标人群,适度的制度覆盖面是社会保障制度实现公平与可持续发展的重要前提。针对当前失独家庭社会保障制度覆盖面严重偏低的窘境,政府必须着力扩大失独家庭社会保障制度的覆盖面,不仅要覆盖女方年龄大于和等于49周岁的失独家庭,而且应当覆盖女方年龄小于49周岁的失独家庭,以保障女方年龄小于49周岁的失独家庭的合法权益。事实上,女方年龄小于49周岁的失独家庭也是计划生育政策的忠实执行者,失独给他们带来的创伤与女方年龄大于和等于49周岁的失独家庭并无二致,他们理应享有失独家庭社会保障制度福利,否则不仅严重损害了他们的合法权益,而且有损社会的公平正义。进而言之,扩大失独家庭社会保障制度的覆盖面,使其覆盖女方年龄小于49周岁的失独家庭,不仅攸关这部分失独家庭的合法权益,而且关乎制度的可持续发展与社会的公平正义。

4.6 提高保障标准

一项社会保障制度要充分发挥分散和化解风险的功能,实现既定的制度目标,不仅需要具有一定的制度覆盖面,而且离不开适度的保障标准。事实上,社会保障制度保障标准的偏低或者偏高都不利于制度的有效运行和长远发展。倘若保障标准偏低,那么社会保障制度的功能就会大打折扣,无法有效解除目标群体的生活风险;如果保障标准偏高,不仅会加重政府的财政负担,而且还会引发福利依赖问题。因此,针对失独家庭社会保障制度保障标准偏低的困境,政府应该适度提高保障标准。具体说来,就是应当在综合考量国家经济与社会发展形势、中央和地方各级政府财政实力以及失独父母真实需求的情况下,适度提高失独家庭社会保障制度的保障标准,并建立与居民消费价格指数联动的动态调整机制,在充分解决失独父母温饱问题的基础上,让他们的生活水准能够达到当地居民的平均水平,使其能够享有相对体面而又有尊严的基本生活,以增进失独家庭的生活福祉。

5 结束语

自党的十八届五中全会提出“全面二孩”政策以来,独生子女政策宣告终结,失独家庭问题开始降温,部分独生子女父母在纠结是否生育二孩。然而,失独家庭问题并未得到有效缓解,而且在未来很长一段时间内这一问题将愈发严重。随着失独家庭规模的日渐扩大,再加上已经步入和即将步入老年期的失独父母与日俱增,失独家庭的社会保障问题日益凸显。尽管自2006年以来,针对失独家庭面临的社会保障困境,中央和地方各级政府进行了积极的探索和有益的尝试,也取得了一定的成效,然而仍然存在着法制规范不健全、制度体系残缺、保障标准偏低以及制度覆盖面不高等诸多困境,迫切需要在政府主导和多方参与的前提下,从健全法律法规、完善制度体系、提高保障标准以及扩大制度覆盖面等方面加以妥善解决,从而实现失独家庭社会保障制度的健康运行和可持续发展。

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