贫困地区多元协同扶贫机制构建及实现路径研究——基于社会资本的理论视角

靳永翥,丁照攀

(贵州大学公共管理学院,贵州贵阳550025)

长期以来,我国贫困地区的扶贫模式大多表现为单纯的政府主导。随着社会发生的深刻转型,贫困地区政府绝对主导的扶贫体制逐渐松动,“政府主导,社会参与”成为当前贫困地区扶贫的重要策略。但是现实中“社会参与”往往止步于一项项零散的个体行动,未能看到源于公民制度化参与和社会组织化协同所带来扶贫绩效提升的前景。而单纯的政府主导式扶贫却面临着效率低、针对性不强等问题,导致贫困地区扶贫绩效呈现出边际效益递减的“内卷化”特征。因此,本研究运用社会资本理论构建精准扶贫背景下政府、市场及社会共同参与的多元协同扶贫机制,以服务于政府动员更多的社会力量参与扶贫,提高扶贫的精准度与扶贫战略决策的有效性。本文首先从纵向历史维度,依据政府扶贫实践分析我国扶贫理念的嬗变,亦即从输血式扶贫向协同式扶贫转变。其次在对“协同式扶贫”的理论基础和运作逻辑进行阐释后,引入金沙县扶贫的案例对协同式扶贫的要素特征进行经验分析。依据观察,探讨社会资本与多元协同扶贫的紧密关系,构建社会资本视角的多元协同扶贫机制。本文认为,目前政府开展的精准扶贫实践,正是由于社会资本的缺失,导致扶贫绩效走低。最后,本文依据社会资本对于多元协同扶贫机制的推广提出对策建议。

1 扶贫理念的嬗变：从输血式扶贫走向协同式扶贫

贫困一直是各种社会和经济形态面临的共同难题,消除贫困是全球共同关注和研究的重大课题。纵观中国扶贫的发展历程,可以发现中国贫困治理政策基本按照先“解决温饱”后“全面小康”、先“区域整体”后“精准突破”的逻辑思路部署[1]。正是如此前瞻性的顶层设计,使我国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就,使得7亿多农村贫困人口成功脱贫,贫困发生率从20世纪80年代的80%以上,下降到2015年的5.7%[2]。当前,我国扶贫工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期,党和政府制定了精准扶贫新战略,旨在通过精准识别、精准帮扶和精准管理,确保到2020年贫困人口全部脱贫。从1978年至今,依据阶段性政策推进逻辑,我国政府的扶贫理念大致可归纳为如下三种形式。

1.1 以物质资本投资为主导的输血式扶贫

肇始于新中国成立初期的输血式扶贫(救济式扶贫),以解决贫困群体的物质贫困为目标,对贫困群体实施确保其基本生活的经济救济,其本质是一种“社会救助”。在扶贫实践中,贫困地区实施输血式扶贫的基本思路是直接给贫困人口提供物质资料或者出台相关优惠政策对贫困者予以帮助。改革开放以来,输血式扶贫对我国贫困地区经济社会发展起到了积极作用。但随着社会发展,贫困问题的复杂性、多元性特征更加凸显,仅仅依靠输血式扶贫难以从根本上实现贫困人口的有效脱贫。即使暂时脱贫,他们的自我发展能力和承担风险的能力依然很弱,因灾返贫、因病返贫的概率较高,并且极易形成依赖心理。

1.2 以人力资本投资为主导的造血式扶贫

由于贫困的形成不只是表征为物质的贫困,还包括无法获得最低需求的能力贫困和区域性匮乏的资源供给的贫困。因此,自20世纪90年代开始,为回应贫困人口能力素质再生产和促进区域资源供给的诉求,我国政府将扶贫定位为：以区域经济发展为基础,人力资本投资为主导的造血式扶贫(开发式扶贫)。造血式扶贫的基本思路,就是为贫困地区脱贫创造发展条件,以激发贫困者自身的积极性和创造力,使其走上自我发展之路[3]。但是,在效率优先的原则下,这种造血式扶贫的效果并不尽如人意。因此该扶贫理念受到学界反思,有学者指出：“造血式扶贫存在的一个突出问题就是最贫困的村庄和农户常常得不到紧缺的扶贫资金。”[4]116-117从整体上讲,这种“大水漫灌”的造血式扶贫方式和理念,由于贫困户个人能力和环境条件等限制,很难得到真正帮扶,造成扶贫开发的投入越来越大,但成效越来越低。

1.3 以社会资本投资为主导的协同式扶贫

从我国多年的扶贫经验来看,实现贫困人口持久脱贫而不再返贫,简单的输血式扶贫存在很大的局限性,因此造血式扶贫应运而生。然而,造血式扶贫也不尽如人意,常常发生“精英捕获”现象,以致无法真扶贫、扶真贫。在世界银行和联合国开发计划署等国际机构的倡导和推动下,一种多方参与的扶贫模式在发展中国家和地区得到广泛应用,其提出：“贫困不仅是一种低收入和缺乏能力的状态,更是一个在经济、政治和社会活动中因参与不足而被边缘化的过程。”[5]因此,要消除贫困,不仅要投入物质资本和人力资本,更要投入社会资本,以促进贫困者的社会整合和社会融入[6]82。继2013年国务院下发文件强调要更加广泛、更为有效地动员社会力量以形成扶贫合力之后,2014年国务院在《关于进一步动员各方面力量参与扶贫开发的意见》中再次强调：“要形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局,支持社会团体、企业等各类组织积极从事扶贫开发事业。”这不仅从政策规划上对通过扶贫实践创新提高扶贫绩效引领方向,也彰显了构建政府、市场与社会多元协同扶贫机制的应用价值。

2 多元协同扶贫：理论基础与运作逻辑

多元协同扶贫在本质上是一种社会行动,从治理的角度看,这一社会行动以贫困者需求为导向。政府、市场与社会协同参与贫困治理的过程,蕴含着体制外和体制内等多重资源的有机整合,并且多元协同扶贫有着自身独特的理论基础与运作逻辑,可以把政府制度化扶贫方式与社会灵活性的扶贫方式在实践中实现融合,为贫困地区扶贫攻坚注入持续动力。

2.1 多元协同扶贫的理论基础

2.1.1 治理理论

治理理论在各个领域的广泛应用发端于20世纪90年代,从扩展性公共组织、公共议题、公共危机、公民参与,延伸至区域协作、民族国家合法性和全球治理问题。如此广泛使用表明治理的探索实践已遍及政治、经济和社会生活的每个角落,而此时所使用的“治理”一词涵盖范围不仅远远超出传统的外延,而且含义也与“统治”相去甚远,成为一种被赋予现代化色彩的理念性时髦词汇。时至当下,罗茨、罗西瑙及俞可平等众多国内外学者从各自不同的学术立场和理解出发,给出了多种关于治理内涵或特征及要素的理论界定。尽管有关治理的内涵及外延存在模糊性和多样性,但还是可以总结出相对具有共识性的内涵,譬如主体的多元化、规则的互补性、过程的合作性和目标的互惠协商等等。总之,治理是一个内涵丰富、包容性很强的一个概念,它是人类在变动的世界中对公共事务的掌控、对管理困境的应对和创新[7]17-21。多元协同扶贫是治理理论在社会扶贫领域的创新运用。从社会治理的角度看,贫困治理亦属于社会治理的有机组成部分,将社会治理运用于扶贫领域,可使我们重新审视以往的扶贫工作[8]。一是在政府主导的精准扶贫政策实施过程中,应妥善处理政府和社会的关系,要更加突出社会力量的扶贫效能。二是贫困的治理过程是多元主体投入并相互协商、合作的过程,它强调扶贫过程中各个参与主体之间的协同,超越了以往的合作型反贫困。三是通过多元主体参与,畅通各个主体的利益表达渠道,关注区域之间贫困表现与程度的差异,实施差异化和针对性的扶贫政策和措施。

2.1.2 协同理论

协同理论是20世纪70年代以来在多学科研究基础上发展起来的一种新兴理论,是系统科学的重要分支理论。哈肯教授于1976年发表的《协同学导论》系统地论述了协同理论。由于协同理论把它的研究领域扩展到许多学科,并且试图在似乎完全不同的学科之间增进“相互了解”和“相互促进”,因此成为软科学研究的重要工具和方法。“协同理论主张从宏观的角度研究系统内的各部分之间的关系、各子系统的相互合作及其作用规律。”[9]任何一个管理系统中,各个元素之间的协调、协作如可形成拉动效应,推动事物共同前进,导致事物间属性互相增强、向积极方向发展,那么就会产生“1+1+1＞3”的协同效应。反之,整个系统可能会陷于一种失控失序的状态,结果只能是“1+1+1＜1”甚至“1+1+1＜0”。精准扶贫战略背景下,多元化是贫困地区扶贫实践的必然趋势,这就决定了贫困治理必须将协同理论引入到扶贫实践中,使政府、市场及社会各参与扶贫的主体之间保持协同互动,以持续提升扶贫的精准性,实现扶贫绩效最大化。贫困地区的扶贫工作是个系统工程,从主体上来说,多元协同扶贫不仅涉及各不同行政区域地方政府及其部门的协同,还涉及政府与市场、社会的协同。因此,需要广泛动员群众、企业和社会组织等社会力量共同参与扶贫事业,体现我国目前精准扶贫实践创新的要义。

2.2 多元协同扶贫的运作逻辑

2.2.1 运作主体

运作主体的最大特征是由单一主体垄断提供走向多元协同互动。传统输血式扶贫的一个基本特征是主体一元化,政府既是“掌舵者”又是“划桨者”,而多元协同扶贫则意味着主体多元化,在扶贫领域变“政府唱独角戏”为“社会大合唱”。在扶贫实践中,各个主体之间需要彼此依赖与合作,没有任何一个主体具备充足的知识、技能和资源来独自面对所有的问题,这就要求贫困地区参与扶贫的主体及其手段需要多样化。其要义是在扶贫工作中各参与主体建立起横向合作关系,政府依赖各种伙伴关系网络来提供公共服务。在此过程中,政府、企业及民间社会组织等多个主体之间并无明显的隶属关系,实践运作中不再是依赖传统自上而下的纵向行政指令来运作,更需要辅以彼此间的信任进行协同互动,以实现共同的目标。

2.2.2 运作方式

主要表现为由强行输入走向内源发展。传统的扶贫方式忽视了区域之间的差异性,主要是政府的强制性输入,而多元协同扶贫则是一种外部输入与内源式发展相结合的运作方式,并且鼓励贫困人口充分参与扶贫的各个环节,在参与中挖掘他们摆脱贫困的潜力。多元协同扶贫尤其注重发挥贫困人口的能动性,通过构建平等的对话机制使得贫困人口有更多的机会表达自己的诉求,在尊重贫困人口的主体性地位的同时,充分调动贫困人口参与扶贫的积极性,以实现贫困地区各个利益群体的共同进步和发展。尤其是精准扶贫背景下,多元协同扶贫应充分考虑贫困人口的真正致贫原因,并在尊重当地实际情况的基础上开展扶贫工作[10],以实现扶贫对象瞄准、帮扶措施具体、管理过程规范、考核目标去“GDP至上”理念,这也是对以往只重视整体区域性扶贫理念的超越。

2.2.3 运作导向

主要表现为由经济扶持走向需求导向。一直以来,整个社会一致性地把经济发展等同于扶贫绩效,把贫困建构成一个经济性的存在。但是,扶贫工作中一直存在着瞄准目标偏离、“精英捕获”、乡村平均主义思想等一系列问题,因此它绝非一个单一的经济性事实,而是一种社会性的存在,是人与人关系、地位的表达[11]4。长期以来,我们过于注重物质财富和货币收入等物质资本对扶贫的重要性,在很大程度上忽略了贫困治理的社会属性,仅仅从经济意义上去定义和阐释现代性贫困。多元协同扶贫的各个主体可以凭借自身的专业化与资源优势,为贫困人口提供差异化的服务。而政府自上而下的贫困治理模式决定了其不可能满足所有贫困人口的需求,必然使得部分贫困者被边缘化。以此为据,传统的扶贫模式主要是以经济扶持为导向,注重物质上的帮扶,而多元协同扶贫更多的是以贫困村和贫困户真正的需求为导向,“望闻问切”识贫困,精准发力挖穷根,为全面打赢脱贫攻坚战奠定坚实基础[12]。

3 金沙模式：多元协同扶贫机制萌芽的地方样本

金沙县位于贵州省西北部,是贵州省经济相对较强的县,但是反贫困形势依然严峻。面对艰巨的脱贫任务,近年来金沙县坚持以精准扶贫为统领,撬动社会资本参与扶贫,从更大的范围聚集扶贫资源,在构建政府、市场和社会多元协同机制方面进行了有益探索。

目前,在大多数的贫困地区,政府、市场与社会三方力量严重不均衡,参与各方并无明确的权责和监督关系,也缺乏一个制约各方的共同行为规范,没有形成制度化的合作关系,多元协同化水平较低。而金沙县近年来积极推动扶贫主体结构创新,加强制度化和规范化建设,进一步明确政府、企业和社会组织等不同行为主体之间的权责关系,多元协同扶贫机制在金沙县渐次成型。主要表现为：首先,充分发挥政府的引导作用。金沙县集中县、乡、村三级力量,积极引导行业部门在资金、项目、技术和人才等方面向贫困地区倾斜和集聚,在村级道路、安全饮水和危房改造等领域,不断加大资金支持力度。为了充分调动社会力量和市场力量,金沙县还不断改善政策环境和产业环境,相继成立了一些农村新型合作组织,动员企业、民间社会组织和基层自治组织参与扶贫开发事业。其次,注重发挥企业的带动作用。金沙县通过“百企帮百村”凸显市场活力,并积极引导和鼓励国有、民营企业履行社会责任,推动市场要素向重点贫困村配置,从而带动贫困地区产业发展。比如大量茶商在当地大力发展茶产业,已栽种茶叶达2万亩,产品畅销国内外,年产值达到1 000多万元,帮助大量贫困人口实现了脱贫。再次,积极引导社会组织扶贫。金沙县政府完善了社会组织参与扶贫的相关机制,在其倡导下又先后成立了金沙县源隆农林专业合作社和金沙县四季兴马铃薯专业合作社,并对他们开展扶贫活动提供信息服务、业务指导,鼓励其参与社会扶贫资源动员、配置和使用等环节。此外,金沙县积极倡导“我为人人、人人为我”的全民参与扶贫理念,通过开展丰富多样的体验走访等社会实践活动,畅通社会各阶层交流交融、互帮互助的渠道。并依靠亲情、乡情、友情的情感纽带和亲缘、地缘、业缘的社会网络作用,激活公众参与的内生力量,使贫困者组织化融入当地企业或社会组织,并积极参与政府决策,促使精准扶贫政策落地生根。

金沙县通过构建政府、市场和社会多元协同扶贫机制,动员更多的社会力量参与扶贫开发,成效显著,贫困地区农民收入呈现良好态势：人均收入突破7 000元大关,年均增长13.9%以上,高出全县农民人均收入2.1个百分点,为贫困人口的有效脱贫奠定了坚实基础[13]。目前,金沙县已经在政府救助体制之外发展出一个由政府、企业和民间社会组织等广泛参与、为贫困人口提供精准帮扶的协同参与网络。这种网络在很大程度上突破了政府包办,强调物质救助的传统扶贫理念,转向了一种官商民合作、倡导社会关怀的多元协同扶贫新机制。这对于推动精准扶贫实践向纵深发展和全面脱贫目标的实现具有重大的时代价值和现实意义,同时也为我们研究社会资本与多元协同扶贫机制问题提供了地方样本。

4 多元协同扶贫机制的构建：精准扶贫需求与社会资本支撑

世界银行报告认为,以信任、规范、网络为核心的社会资本是人们用以摆脱贫困的主要资本形式。精准扶贫背景下,在诸多条件中,社会资本更是贫困地区的多元协同扶贫机制能否实现的决定性要素[14]。作为一种新型分析工具和理论框架,社会资本与精准扶贫中的多元协同扶贫机制具有内在逻辑关联性,可以为精准扶贫背景下多元协同扶贫机制的建构提供理论支持。

4.1 社会资本理论的阐释

从20世纪90年代起,社会资本在经济发展、政治民主与社会繁荣中的作用激发了学术界无限的想象力。帕特南作为社会资本研究的奠基人之一,将社会资本概念拓展到更广阔的社会政治生活分析。他认为：“作为一种社会组织或社群层面的特征,例如信任、规范和网络,社会资本是一种具有高度生产性的重要公共资源,可以通过推动协调和增进合作来提高社会效率。”[15]195因此,一定数量的社会资本是经济增长和社会发展必不可少的力量。福山将社会资本界定为“在社会或其特定的群体之中,成员之间的信任普及程度”[16]。在他看来,社会资本是从普遍信任中产生的,当某一社会中的人们彼此信任时,这便蕴含着比物质资本和人力资本具有更大价值的社会资本。概括起来,“社会资本就是以信任为核心、同时包括公民参与的关系网络及互惠规范的一种资源集合体”[17]。如图1,其中信任是社会资本最核心的要素,只有社会处于较高的信任状态,人们之间才有较高的合作意愿,以克服“集体行动的困境”；互惠规范是社会资本的保障,基于信任和合作方能产生有利于各方的互惠收益,由此长此以往形成的互惠规范反过来又有利于社会资本的维持和积累；公民参与的关系网络是社会资本的基础,公民参与是信任、认同、规范建构的动力机制和有效途径,广泛的社会关系网络为丰富的互惠关系和理性规范的产生提供现实舞台。

图1 社会资本的要素构成模型

4.2 社会资本视域中多元协同扶贫机制的构建

精准扶贫思想源自2013年11月习近平到湖南湘西考察时作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年1月中共中央办公厅发文对精准扶贫工作进行了顶层设计,推动精准扶贫思想落地。2015年6月,习近平来到贵州,强调要科学谋划好“十三五”时期的扶贫工作,并提出扶贫“贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”。“精准扶贫是粗放扶贫的对称,是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。”[18]在精准扶贫战略背景下,社会资本对多元协同扶贫机制的构建具有重要意义,提供了多种要素支撑(如图2)。具体而言,它体现在以下三个方面。

图2 精准扶贫中多元协同扶贫机制的社会资本解释模型

4.2.1 社会资本为多元协同扶贫培育理性的参与主体,有利于精准帮扶

多元协同扶贫既是一种理念,但更是一种行动实践。既然是行动实践,自然需要理性和积极的参与主体[14]。多年的扶贫经验表明,当参与主体彼此信任时,多元协同的扶贫行动就会更容易形成,并且他们会更加注重自下而上的扶贫方式,并且注重通过项目的实施,改变贫困者的思维观念,唤醒其参与意识,从而大大提高帮扶的精确性。社会资本为多元协同扶贫培育了多元参与主体,使得政府、市场、社会各方面力量在扶贫工作中都充分发挥各自优势,根据贫困的成因采取针对性的措施进行有效帮扶,因贫施策,精准到户、到人,通过发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。政府在多元协同扶贫过程中提供行政支持,即利用自身强大的资源动员能力,动员政府各部门、企业、社会组织及贫困群体积极参与,同时从体制内和体制外汲取各种扶贫资源,在制定特色产业发展规划、实施易地扶贫搬迁工程、建立横向生态补偿制度、加快实施教育扶贫工程和完善农村最低生活保障制度等方面发挥重要作用。作为市场主体的企业主要是通过发展产业来带动一批贫困人口脱贫致富。此外,企业还提供慈善捐献和就业援助,通过开展就业推荐和就业援助,促进当地贫困居民的经济融入。社会组织的作用主要体现在整合跨界别资源和有针对性地提供专业性服务上,精准发力,弥补政府在以上几个方面的不足。从贵州省金沙县扶贫实践来看,各类主体在扶贫实践中积极参与,各司其职,充分发挥自身优势,力争将各种行政资源和社会资源精准地投向贫困村并转化为贫困村内部资源,避免扶贫资源的重叠与低效使用,从而实现了精准扶贫、精准脱贫。

4.2.2 社会资本为多元协同扶贫提供基本的运作机制,有利于精准管理

多元协同扶贫的高效运转离不开相应的运作机制发挥作用,并且这种机制的核心就在于能够形成规范,约束不确定因素,进而促进集体行动实现。作为多元协同扶贫运作机制的规范,就是要求各扶贫主体依照相关社会规范积极主动参与、互相分享信息及对其工作进行精准考核。在目前的扶贫实践中,社会参与具有浓厚的政府动员色彩,未建立制度化、长效化的社会参与机制。要发展多元协同扶贫,必须建立制度化的社会参与机制,整合企业、民间社会组织和贫困群体等更广泛的社会力量,这样不仅能畅通贫困人口的诉求表达渠道,而且能够克服不完全合约和监督难题,有效抑制项目实施中的“搭便车”行为,从而提高对扶贫对象和扶贫项目管理的精确性,以实现扶贫对象精准和项目安排精准。此外,对于贫困人口而言,获取相关扶贫信息的渠道较少,尤其是在项目资金使用方面,并且对不充分信息的准确性和适用性缺乏判断能力,以致无法就帮扶措施的精准性做出反馈。信息共享机制作为贫困地区的规范资本为多元协同扶贫提供运作机制的重要表现形式,将有助于各个扶贫主体充分交流信息。借此可通过建立信息共享机制来建设整合性信息管理系统,从而实现资金使用精准和措施到户精准。最后,精准考核是强化绩效管理方式和提升扶贫工作成效的重要手段,是指针对贫困户和贫困村脱贫成效,建立贫困人口脱贫退出和返贫重入机制,完善贫困县考核与退出机制,加强对贫困县扶贫工作情况的量化考核,能强化精准扶贫政策实施的效果,实现脱贫成效精准。这些要素及其作用在金沙县的案例中也有所表现。

4.2.3 社会资本为多元协同扶贫构筑必备的参与网络,有利于精准识别

对于多元协同扶贫而言,参与网络的拓展在很大程度上依赖于社会各界的参与规模和范围,规模越大,范围越广,网络资源也就越丰富。帕特南在意大利的研究中发现,“公民参与网络孕育了一般性交流的准则,催生了促进社会信任,有利于解决集体行动的困境”[19]167。这种参与网络的意义对于社会力量尚未充分调动的当前我国而言,十分迫切,因为扶贫工作中错识、漏识的贫困对象大多都认为集体事务与自己的关系相去甚远,毫不上心,抑或是外出务工或疾病缠身无心过问,为贫困人口建档立卡工作带来巨大困难,严重影响着对扶贫对象识别的精准性。构建由政府、企业、社会组织及贫困者的参与网络,不仅让政府的公共决策获得了更强的合法性,更重要的是可以促进贫困地区民主意识、参与意识的生成,从而激发贫困群众参与扶贫的积极性。贵州省金沙县的扶贫实践所产生的积极意义就在于此。精准扶贫战略核心要义在于“扶真贫、真扶贫”,就是要解决以往扶贫工作中的贫困人口、贫困村识别不准的问题,改变过去大水漫灌粗放式扶贫方式,将扶贫政策和措施下沉到村到户。生活在同一村的村民最清楚“谁是真正的贫困户”,借助公共参与网络,由贫困户自我申请或集体推选,通过民主评议、对象摸底、公平公示等方式最终确定贫困对象,并通过理性的沟通和协商实现偏好转换,寻求一致性意见,就提高了识别的精确性,同时也为多元协同扶贫奠定了稳固的民意基础。

5 社会资本缺失：多元协同扶贫机制建构的“痛点”

我国在二十多年市场经济发展取得巨大成就的同时,农村社会存在的一个负面问题是大量农民进城谋生后“农二代”亲缘关系的疏离,基于血缘、邻里的传统熟人网络逐渐向陌生社会转型,传统积极的农村社会资本不断被解构,但是新的社会体系又没有完全建立起来,存在社会结构断裂的风险。贫困地区农村社会资本的理性不足,致使扶贫工作失去精神支撑、缺乏约束机制并可能陷入资源困境,它直戳多元协同扶贫的“痛点”,制约着到2020年国家全面脱贫目标的实现。

5.1 “信任滑坡”导致多元协同扶贫机制失去精神支撑

社会学家西美尔提出,“信任是社会中最主要的凝聚力之一,没有互相之间普通的信任,社会本身将瓦解”[20]105。作为当代社会资本理论最强调的价值特征,信任被认为是联系社会横向合作与互惠关系的纽带,它不仅促进了各个主体自发的横向合作网络的形成与互惠规范的建立,而且培育了公民的公共精神,从而为多元协同扶贫注入强大的精神支撑。当前我国社会的总体信任度持续下降,不同阶层、群体之间的不信任逐步扩大,呈恶化甚至固化态势。在当前社会转型期,农村社会的信任体系面临着严峻考验,并且当前我国农民政治信任存在着级差递减规律。在贫困地区,政府层级越低,农民对之的信任度越低。如果激发不了贫困地区群众的参与热情,政府就只能“独自打保龄球”。同时,随着现代社会的急剧变迁,贫困地区传统上基于血缘、亲缘、地缘的人际信任关系受到严重挑战,人与人之间交往存在着严重的功利化倾向,人情原则逐渐被物质主义原则所替代,人们的戒备心普遍增强,传统人际互信水平严重下降[22]。这种人际信任的流失,使贫困地区多元协同扶贫失去有力的精神支撑,严重影响着扶贫开发的绩效。

5.2 “规范失效”导致多元协同扶贫机制缺乏约束机制

纵观人类社会发展的历史,风俗、习惯和价值取向等社会规范对社会成员的行为方式起着潜移默化和持久导向的作用。帕特南认为,普遍的互惠规范是社会纽带一样的社会资本,具有高度生产性,能够使社区居民感到自己的利益与公共利益是一致的,实现自身利益的同时考虑到他人,因此这种普遍的互惠网络能够产生更有效的约束机制,克服集体行动的困境[15]。其实,组织内部成员的日常行为更多的是依照非正式规范,并非法律制度,任何制度要想在实践中起到预期的效果,其制度设计也必须要以当地长期形成的非正式规范作为前提。这些社会规范既是贫困地区多元协同扶贫得以持续的“安全阀”,也是促进贫困人口脱贫致富的重要社会资本。但是,近年来农村传统社会规范逐渐被解构,一些内部规范失去认同,传统社会的邻里观念日益淡化,而新的社会规范又没有完全建立起来,形成了规范结构断裂格局。尤其是我国贫困地区大多为偏远山区,信息闭塞,文化落后,一些非法宗亲活动和迷信活动盛行。再者,与此相关的法律法规本身就不完善,存在着操作性缺乏、政策法规约束力不够等问题,而非正式的社会规范在当前环境条件下又难以对村民产生约束或影响作用,使得多元协同扶贫在实践中常常遭遇无章可循的窘境。

5.3 “社会疏离”导致多元协同扶贫机制陷入资源困境

我国传统社会是一个“熟人社会”,人际关系织成了庞大而复杂的邻里关系网络,或血缘或地缘或姻亲,人与人之间的这种邻里互惠的关系网络是乡村的内生性力量,一种具有高度生产性的社会资本。如前所述,随着城市化的快速推进,农村传统“熟人社会”开始裂变,加之村庄撤并、农村社会关联市场化、村落共同文化边缘化等因素的共同作用,农村“熟人社会”加速转向“半熟人社会”,表现出诸如村际关系陌生、村落认同式微、伦理道德沦丧以及行为规范失序等特征[21]。当前,贫困地区有一个很普遍的现象：很多农村人口常年在外务工。虽说外出务工可以提高收入,但也使得这些外出务工人员跳出村庄原有的社会关系网络之外,互相之间联系越来越少,导致农村社会网络的“空心化”。加之现代科技通讯的飞速发展,也削弱了人们之间的直接社会交往,邻里之间的相互依赖性降低,传统的社会关系网络正遭受侵蚀。这使贫困农村陷入传统和现代社会资本之间的“缝隙”地带,严重制约着其获取社会资源的途径。

6 精准扶贫背景下贫困地区多元协同扶贫机制的实现路径

作为一种新分析框架和研究途径,社会资本对构建贫困地区多元协同扶贫机制具有重要意义。在精准扶贫背景下,面对信任滑坡、规范失效和社会疏离的“痛点”,欲进行多元协同扶贫的机制创新,就要重构贫困地区社会资本,为贫困地区扶贫注入新的思维与活力。

6.1 重建社会信任,夯实多元协同扶贫机制的存在基础

帕特南曾说,“如果要维护共同体社会的延续,私人之间的信任可能是最需要在人们之间传播的道德品质”[15]101。信任是贫困地区运用社会资本维系多元主体协同关系的价值与道德基础,可以有效地防范和克服人们在共同体生活中的“机会主义”,是多元协同扶贫必须建构的“精神家园”。当社会互信水平较高时,多元协同的扶贫行动就会更容易形成,并且他们会更加注重自下而上的治贫方式,唤起贫困人口参与意识,从而大大提高帮扶的精确性。因此,精准扶贫背景下建立多元协同扶贫机制,需要改变贫困地区社会信任的现实,从多方面着手重建社会信任。首先,要强化政府扶贫工作人员的道德教育。政府人员真正做到把美德内化于心、外化于行,他们的诚信、责任意识才会大大增强。这样不仅可以提高帮扶措施的精准性、减小贫困者错识漏识的可能,还能以优良的政风凝聚民心、带动民风,社会对政府的信任感随之也会提升。其次,提高扶贫工作透明度。在扶贫过程中应坚持信息公开原则,改变以往扶贫信息公开“犹抱琵琶半遮面”的局面,接受社会各界的监督。通过监督增强政府与社会的互动,在互动过程中,不仅使得来自不同背景的群体、组织与个人之间建立起联系和信任,而且有利于及时查漏补缺,提高精准性。最后,积极为贫困群体搭建交流平台。可以充分利用“扶贫日”或当地习俗多举办一些村民喜闻乐见的活动,也可以运用新媒体技术,通过QQ、微信等网络交流平台,使大家在交流中增进情感、从而切实提升互信度,为精准扶贫背景下多元协同扶贫机制的构建奠定良好的信任基础。

6.2 健全规范供给,强化多元协同扶贫机制的制度保障

在扶贫实践中,社会规范是维系反贫困事业的重要力量,有助于贫困地区协同扶贫工作规范有序开展。社会规范分为两种,一种是法律制度等正式规范,另一种是通过传统、历史积淀形成的,诸如以风俗、习惯、价值观念等为内容的非正式性规范。其实,任何制度要想在实践中起到预期效果,其制度设计也必须要以非正式规范作为前提,将制度“因地制宜”“因时制宜”地嵌入非正式规范的文化土壤之中。当下,正值扶贫攻坚关键期,必须高度重视贫困地区村规民约的建设,要对村规民约的形成给予必要的科学指导,充分发扬互惠文明的乡俗民风,使村规民约既符合当地实际,又不违背法律法规,具有可操作性,以充分发挥村规民约在多元协同扶贫中的作用和功能。其次,明晰扶贫办及各个相关责任部门精准扶贫翔实具体的责任清单,并且在“四看法”①“四看法”包括“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”,是贵州省威宁县迤那镇驻村干部在对贫困户入户摸底过程中创造性提出的,后来在贵州省各地精准扶贫过程中纷纷采用。识别和建档立卡工作基础上,进一步完善建档立卡信息与不动产登记、低保和公安系统等信息的衔接机制,建立多维贫困识别体系,以精准识别促精准扶贫。最后,建立健全多元协同扶贫机制所必需的各项配套机制与制度,尤其是社会参与机制、精准考核机制及贫困人口退出与再入机制,为多元协同扶贫机制创建提供必要的制度保障。

6.3 扩大关系网络,畅通多元协同扶贫机制的资源渠道

戈德史密斯认为,多元化治理要得以维系和发展,“除按照传统自上而下的层级结构建立纵向的权力线外,还必须依靠各种伙伴关系建立横向的行动线”[22]。精准扶贫背景下贫困地区的多元协同贫困治理也是如此,不仅需要加强政府的行政监管,建立“纵向的权力线”,更需要发展跨界别的社会参与,建立起“横向的行动线”,纵线横线交错成网格,以网格化促进精准化。因此,政府要综合运用行政、经济、法律等手段,强化对贫困村的制度供给与政策扶持,积极搭建参与交流平台,有效链接企业、社会组织等社会力量,扩大贫困人口与外界的交流圈,从而增加社会网络的异质性,以不断争取新资源,为精准扶贫背景下多元协同扶贫机制的建立提供持久动力。囿于贫困者所处的经济地位与收入状况,扶贫实践中常常发生的“精英捕获”现象,致使精准扶贫成为“镜中花、水中月”。究其原因,是由于贫困人口的社会关系网络在相当程度上是狭窄的。因此,在内部整合上,要尊重贫困者的主体性地位,优化社会力量的参与结构,持续提高贫困群众自组织关系网络的运行效率,有效构建互动互通的关系网络,以此为贫困者从内部和外部两个维度构建“内部高度整合、外部高度链接”的社会支持网络,充分动员并优化社会资源力量,改变贫困地区社会锁定的新资源,畅通精准扶贫背景下多元协同扶贫的资源渠道。

6.4 政府角色换位,培育多元协同扶贫机制的组织载体

精准扶贫背景下多元协同扶贫机制的构建在政府救助的“第一安全网”之外,为贫困地区的贫困人口编织了社会援助的“第二安全网”,是对政府救济式扶贫体制的补充与完善。并且,贫困地区贫困村庄的异质性和贫困群众的差异性,决定了扶贫工作的多样性和复杂性特点,单纯依靠政府干预不仅影响了社会参与的正常运转,还对社会资本的生成造成不利影响。因此,政府应该转变自身角色,超越“划桨者”或者“掌舵者”的角色争论,做一个“护航者”,政府也因此能够通过让渡、赋能等方式大力培育社会力量,发挥社会在多元协同扶贫中的主体作用。首先,政府应有意识地退出某些活动领域,为社会组织发展和民间参与让渡一定的空间,通过贫困地区社会力量的整合,明确社会参与扶贫的重点与导向,科学指导社会资金和扶贫资源投向最需要的地方,以精准扶贫促精准脱贫。其次,要转变理念,创新民间社会组织的管理体制机制。虽说备受诟病的社会组织“双重管理”体制已成为历史,但需要进一步割断社会组织与政府间的利益勾连和隶属关系,充分发挥社会组织在多元协同扶贫机制构建中的纽带作用,以形成精准扶贫的社会合力。如此,通过政府角色换位释放贫困地区社会的自治空间,大力培育社会组织,拓宽社会资本的生长基础,进而通过社会组织的社会联结功能,促进精准扶贫背景下贫困地区多元协同扶贫机制的构建。

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