国家治理的指数化评估及其新指标体系的构建

高奇琦,游腾飞

(华东政法大学政治学研究院,上海201620)

关于国家治理的研究已成为中国学术界新的理论热点。国内学者对这一概念的研究走在国际学界的前沿,但是仍然存在概念操作化研究较少的问题。国家治理理论是一个系统理论。本文课题组所推动的国家治理指标体系研制工作,通过科学的操作步骤对国家治理的基础性、价值性和持续性等一级指标进行逐级评估,并形成了2015年度国家治理指数报告。通过该指数的测量,可以准确对中国近年来的发展成就作出客观评价,并有助于中国在国际制度性话语权上增强影响力。

1 国内外在国家治理方面的学术研究

关于国家治理的研究首先应该回溯西方的政治发展理论。国家治理概念的提出和研究,是对西方政治发展理论第三个阶段中所处困境的适时回应。西方的政治发展理论大致可分为三个阶段。第一是现代化理论阶段,以华尔特·罗斯托、塞缪尔·亨廷顿、阿历克斯·英格尔斯等学者为代表。罗斯托认为,现代化首先是经济现代化,经济现代化一般要经历五个阶段[1]4-6。亨廷顿认为,政治现代化是政治发展的重要组成部分[2]7。英格尔斯提出了“现代人”的概念,认为国家的现代化首先是国民的现代化[3]20-21。这一阶段现代化理论的核心观点是,政治发展是一个宏观的整体发展,政治发展即政治现代化。

第二是民主化理论阶段,以亨廷顿、拉里·戴蒙德、丹克沃特·罗斯托和弗朗西斯·福山等人为代表。戴蒙德指出,全球其他类型的国家均可以实现向民主政体的转变[4]7。丹克沃特·罗斯托提出民主转型的基础理论。他建立了民主转型的“动态模型”,用来叙述与解释民主转型的路线、过程及其可能结果[5]。福山抛出了历史终结论,认为人类历史正走向终结,西方自由民主制度将成为普世性的人类政府最终形式[6]。

第三是后民主化理论阶段。近年来,西方理论界面对少数新兴民主国家的民主回潮和国家衰败现实,开始了对民主化理论的反思。至于具体的反思结果是什么,西方世界还未达成共识。但是,一些学者已经有一些独特的看法。乔尔·米格代尔重新回归了以“国家”为中心的研究范式[7]188。查尔斯·蒂利对民主化的内涵做了新界定,开始否定民主化的单一路径和普遍性,并提出了“去民主化”的概念[8]。英格尔哈特认为,现代化并非仅有西方化或美国化的模式[9]。甚至连最早提出民主化理论的西方学者也开始了自我反思。譬如,戴蒙德用“民主回落”来描绘全球民主衰落现象[10]。福山重新对全球政治史进行了梳理,并在政治秩序的起源中寻找到了政治发展的关键三要素(国家能力、法治和问责制民主),并认为国家构建能力至关重要。

在国内学界批判西方民主化理论的过程中,有关国家治理的学术讨论逐渐升温。国家治理受到学界的广泛关注要归功于十八届三中全会报告。需要指出的是,目前国内有关国家治理的理论发展已经走到西方的前面。西方学者在政治发展理论第三阶段还在犹豫,尽管福山提出了类似的概念,而国内学界关于这一问题的学术成果数量更多,也更深入。不过,国内学者虽然对国家治理进行了集中研究,但这些研究成果仍然存在较为明显的局限性：一是在研究方法上过于偏重理论的抽象思辨而实证的比较研究较少；二是在研究概念上尚未形成一个明晰的具有操作化的解释框架。“在一个好概念的形成过程中,操作化是概念构建的组成部分,而非概念构建完成后的增补。”[11]因此,国家治理的概念化形成过程中需要同时进行操作化的研究。此外,在进行指数操作化研究的时候,首先需要对国家治理进行概念化的抽象。

国家治理是指国家范围内的治理,是一种综合性的分析框架。国家治理不等同于国家主义。国家治理既是对民主化理论的反思,也是对现代化理论的回归与超越,回到了整体性思维的理论范式。民主化窄化了政治发展理论的议题,而国家治理则回到了一个系统性的理论框架。国家治理的系统理论强调自发性、整体性和阶段性三者的相辅相成。自发性是指国家治理遵循自主演进的发展逻辑。整体性体现为基础性指标、价值性指标和持续性指标3个一级指标的整合。阶段性体现为不同阶段的国家治理重心不同。如低度经济国家的国家治理重点是基础性指标,而发达经济国家的重点是后面两个。自发性说明国家治理的路径选择多样,整体性说明国家治理的涵盖内容丰富,阶段性说明国家治理的发展层次多重。

2 西方国家治理的指数化模式及其问题

西方学界关于概念的指数化研究较为流行,在现代化理论阶段就有大量的研究成果出现。在现代化理论兴起阶段,关于现代化的量化指标研究就已经成为该研究领域的一大主流方法。西方治理指标的研究最早来源于学者对于现代化的评价标准。起初,国外对现代化标准的评价是质性和宽泛的,比如提出了现代化八项标准的箱根模型和列维模型。由于质性评价标准很难达成一致和共识,学者转而开始提出现代化标准的量化评价指标体系。比如布鲁斯·拉赛特通过对发达国家和不发达国家的比较后,提出了现代化指标体系的11个量化标准[12]。

一般说来,西方治理指标在价值偏好、指标测定和测量路径等三方面存在明显缺陷。首先,西方治理指标存在强烈的价值偏好。西方的系列治理指标实质是披着“现代化”外衣的西方价值观衡量标尺。这种测量指标以所谓“中立性”为招牌,运用科学根据来证实其价值观的普适性和客观性。它以西方民主、自由、平等和法治作为唯一价值评判标准,将其计算出来的指标和排名视为自然存在的客观状态。“自由之家”的自由度指数价值偏好尤其明显。波伦·帕克斯顿等人通过因子分析,对自由度指数进行了意识形态偏见的测量。他们发现“自由度指数的打分一贯偏向于基督教国家和西方国家”[13]。西方治理指标研制的根本目的,一方面是创造和掌握全球民主政治的话语权,另一方面是成为对非西方国家进行干涉和指责的“数据武器”。

其次,西方治理指标存在指标测定设计上的弊端。这些弊端主要体现在四个方面：一是这些治理指标普遍偏重对经济领域的测量,生态和环保方面的指标设计缺失。二是现有治理指标也没有考虑到信息社会的特征,缺少对通讯设备、互联网等方面的测量。三是这些指标中对基础设施指标的考量不足。基础设施是社会的物质承载体,基础设施不足会影响社会功能的发挥,制约经济的运行。因此,马特·安德鲁斯等人认为：“西方的治理指标只能测量出治理存在的问题,而并非对治理的概念进行全面、准确的测量。”[14]四是西方治理指标的权重设计相对不合理。

最后,西方治理指标在测量路径上的客观性受到质疑。托德·兰德曼按照测量所使用的统计方法将测量指标划分出三种类型：基于量表标准的数据集、基于问卷调查的数据集和基于事件的数据集[15]4-10。西方治理指标所依赖的测量数据类型多为来源于问卷调查的主观数据。依据调查问卷转换来的数据常常带来这几个方面的问题。一是按照统计学的一般认识来说,指标测量的来源数据越客观,则指标解释力越强。然而,西方治理指数的数据来源,绝大多数都是主观调查问卷。此类数据通过将问卷调查的主观感知按照评分标准转化为1～10的得分。通过该种方法获得的数据类型属于定序数据。由于定序数据的获得受主观影响较大,因此测度等级偏低。二是有的治理指数在得分上采用专家直接打分。专家打分的方式是一种简单的主观赋分的方式。专家的教育背景、价值观和感知水平直接决定了指标评分存在不准确性和随意性的弊端。三是问卷调查的样本数量较小,难以达到统计基本标准。比如“世界法治指数”在测量中国法治情况的时候,只在中国的3个城市发放了总计仅数百份调查问卷。这个调查的样本量无疑过小,容易导致置信区间出现问题,进而导致结论的可靠性不高。由于西方学者在指标研制的价值偏好、指标测定和测量路径等方面存在明显缺陷,所以在现有的西方各类指数中,中国的得分都不理想。特别是一些西方的政治类指数排名中,中国基本都处于比较靠后的位置①比如在国家清廉指数2015年的排名中,中国在175个国家中排在第80名；在人类发展指数2015年的排名中,中国在187个国家中排在第90名；在世界法治指数2015年的排名中,中国在102个国家中排在第71名。。

综上,西方治理指数经历了半个多世纪的发展,已经成为西方文化传播的有效工具。在信息革命的全球治理新形势下,指数作为学理知识和价值观传播的数据可视化载体,其话语导向正在变得日益重要。特别是随着“互联网+”和大数据时代的来临,指标体系的数据来源愈加多元和便利,指数的辐射效应也日渐加大。由于现有的西方治理指数难以准确反映全球国家治理的真实情况,因此一个更加合理的国家治理指数的研发无疑具有时代意义。

3 中国国家治理指数的研究与主要的指数化模式

如上所述,虽然中国学界关于国家治理的研究已经走在理论界的前沿,但是关于国家治理指数化的研究仍不够深入。客观来说,西方学界对学理知识的指数化操作,本质上是对科学主义和实用主义传统的一贯沿袭。剔除西方的价值观偏见后,中国学者可以借鉴并完善西方指数研制的理念和方法,推动国家治理理论朝前发展。在国内学界,已有一些学者尝试对国家治理进行指数的构建。但是这些尝试在短时间内还难以超越西方主流指数的影响力。国内在国家治理相关领域的主要的指数研究与构建包括：

中国发展指数(RCDI)。该指数由中国人民大学自2007年起开始发布。这一指数的目的是测量我国不同地区社会与经济发展的状况及差异。这一指数受到联合国人类发展指数的启发,并在其基础上修正。RCDI指数共有4项一级指标：健康指数(包括出生预期寿命、婴儿死亡率、每万人病床数等次级指标)、教育指数(包括成人文盲率、大专以上程度人口比例等次级指标)、生活水平指数(包括农村居民年人均纯收入、人均GDP、城乡居民年人均消费比、城市居民恩格尔系数等次级指标)、社会环境指数(包括城镇失业登记率、第三产业增加值占GDP比例、人均道路面积、城市居民人均居住面积、省会城市API、人均环境污染治理投资总额等次级指标)。该指数是以省级行政区域为单元进行评估,其全部依靠客观数据,并对省级行政单元进行年度排名。

中国治理评估。这一评估由俞可平教授推动,对国际上的主要治理评估体系做了系统的介绍和梳理,提出了中国治理评估的12个维度：公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉政。并在这些维度下共设立了114项次级指标,构成了一个完整的评估指标体系[16]。该框架内容非常全面,并且次级指标对上一级指标的指向非常清楚,但由于所涉及指标数量过多,同时部分指标为主观指标,因此操作化的难度比较高。此外,何增科教授提出中国善治评价理论指标体系、中国低收入人群优先和性别敏感的民主治理评价框架、中国公共治理评价指标体系等3套评价体系。然而,遗憾的是,这些指标体系并未进行实际测量和发布[17]。

人类绿色发展指数。北京师范大学李晓西教授在联合国人类发展指数的基础上提出了人类绿色发展指数指标体系,分为“社会经济的可持续发展”(包括贫困、收入、健康、教育、卫生、水6个领域)和“资源环境的可持续发展”(包括能源、气候、空气、土地、森林、生态6个领域)两大类和12个具体领域,并从每一个领域中选择一个代表性指标来进行测度。譬如,用“低于最低食物能量摄取标准的人口比例”来测度贫困。这一指数的指标权重采用平均分配,同时其数据全部采用二手的客观数据。他在这一指标体系基础上,测评得到123个参评国家的人类绿色发展指数及排名(统计数据年份为2010年)[18]。这一指数的成果在学术刊物上发表,然而这一指数仅进行了单次测量,未持续和定期发布。

国家治理质量监测指数。该指数由南开大学景维民教授团队主持研发。该指数由政治稳定性与政府能力指标(包括经济掌控力、腐败程度、国防能力等支撑指标)、市场有效性与经济发展指标(包括市场机制、宏观经济、产业发展等支撑指标)、社会稳定性与社会发展指标(社会发展、社会稳定、社会福利与保障等支撑指标)3项一级指标和9项支撑指标构成。在9项支撑指标下共有26项可以直接测度的次级指标。次级指标的权重分配在专家打分的基础上汇总得出。景维民团队采用这一指标体系对中东欧、前苏联以及东亚国家中选取了18个转型国家进行了测度[19]。与人类绿色发展指数一样,这一指数的成果也只是进行了学术发表和单次测量,并未进行持续发布。

总的来看,尽管国内学界在国家治理相关指数上已经取得了许多重要的研究成果。然而,国内学者在国家治理指数的研发方面仍然存在可以改善的方面：一是由于开发时间相对较短,因此缺乏对这些指数进行进一步的修正和完善；二是研发团队的整体实力不够强,缺乏研究机构的整体性支持,也缺乏足够的、持续的资金支持,致使这些指数难以定期发布年度报告；三是从指数研发团队人员教育背景来看,指数研发人员多具有统计学和经济学教育经历,而缺乏相应的政治学学科训练。因此,结合国内外的实践来看,构建新的合理指标体系具有时代必然性。

4 构建新型国家治理指数的步骤及其评估指标体系

国家治理是国家范围内的治理,是一个整体性的概念。国家治理又是对民主化理论的反思,是对现代化理论的回归与超越,回到了整体范式和系统框架。因而国家治理理论是一个系统的理论框架,强调自发性、整体性和阶段性的相辅相成,对国家治理进行测量的国家治理指数同样具备系统的集合性、相关性、层次性和整体性特征。指数是评估学中的重要工具。简单来说,统计指数是表明社会经济现象在不同时期数量对比关系的相对数。国家治理指数是对国家这一系统的治理情况进行量化测量和评估的指标体系。国家治理指数将国家治理作为一个评价系统,遵循系统的集合性、相关性、层次性和整体性分析的数理原理。在这一理论指导下,我们于2014年研制并发布了“国家参与全球治理指数”[20]。2015年,我们又广泛征求了学界意见,并综合考虑了数据的可得性、指标的全面性以及指标体系的科学性等问题,按照8个步骤研制了一套新的国家治理指数指标体系。

第一步是确定评估目的。系统的评价目的是系统评价的总纲领。确定明确的评价目的是构建合理的评价系统的基本前提。国家治理指数的评价目的是测量全球主要国家的国家治理质量和状况。这一评价目的可通过国家治理的各个方面来进行综合衡量和分析计算得出。

第二步是确定评估对象国家的数量和类型。课题组主要依据GDP总量、人口数量和数据可获取性等3个标准,选取了111个数据评估对象国家：亚洲29个,欧洲37个,非洲14个,大洋洲6个,北美洲15个,南美洲10个。这些基本上涵盖了全世界绝大部分具有世界或地区影响力的国家。

第三步是设计系统评价的指标体系。国家治理的整体性体现为基础性指标、价值性指标和持续性指标3个一级指标。这3项一级指标之间的逻辑关系为：一是基础性指标涵盖设施、秩序和服务3个二级指标。其中,设施是第一位的,保证了人与人、人与物之间的一种临近性和便利性,秩序可以保障人和设施的运行良好,服务则是能够提升生活质量的公共产品。二是价值性指标涵盖公开、公平和公正3个二级指标。公开体现的是国家治理的透明性,公平体现的是国家治理的平等性(即每个公民所普遍性享受到的基本福利),而公正则体现了国家治理的正义性(即对弱势群体的特殊性保护)。三是持续性指标涵盖效率、环保和创新3个二级指标。效率能够体现国家治理在限定时间内的效能和速率,环保希望衡量的是国家治理对环境资源的消耗和破坏程度,创新则反映国家治理再发展的能力。在确定了一级指标后,课题组将两次使用德尔菲法：第一次是用该法提出备选的三级和四级指标,第二次则是用该法排除那些存在共线性的指标。同时,在9项二级指标之下分别设三级和四级指标。各级指标具有逐级的涵盖性,而四级指标具有直接的可测量性和数据可得性。具体如表1所示：

表1 国家治理指数(NGI)的评估指标体系

(续表1)

第四步是科学划分各级指标的权重。权重系数的设定,直接关系到评价指标体系的科学性和公正性,也是最容易引起评论者批评的关键。因此,国家治理指数下的一级和二级指标权重通过层次分析法来确定。层次分析法(AHP)是对难于完全定量的复杂系统做出决策的数学建模方法。层次分析法将目标分解为多个目标或准则,进而分解为多指标的若干层次,然后用求解判断矩阵特征向量(定性指标模糊量化)的办法,求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重,最后再用加权和的方法递阶归并各下级指标对总目标的最终权重。层次分析法是目前针对非线性复杂系统进行分析的常用方法之一。由于根据层次分析法进行手工计算各级指标权重的工作量过于繁重,本指数采用了YAAHP层次分析软件进行计算。先让专家打分,每位专家就每两项二级指标间的关系(如A指标相当于1/3个B指标)进行打分,然后YAAHP层次分析软件再将N个(一般为30个)专家的打分结果进行汇总后得到每项指标的权重。确立了一级和二级指标间的权重关系之后,研究组对其他几个等级的权重进行线性分配,即平均分配三级和四级的指标权重。

第五步是数据挖掘。国家治理指数所依赖的数据类型均属于客观数据,不包括运用调查问卷进行打分的主观感知数据。客观数据的有效性比主观数据高。由于本次研究的评估对象过百,测量的四级指标有55个。因此,国家治理指数的数据挖掘工作十分繁琐和困难。数据的采集方式主要有两种：第一种是通过国际组织或国家的官方统计网站抓取可获得的公开数据(如有效专利数量)；第二种是分级后通过计算数量可得到的数据(如立法信息公开完整度)。

第六步是数据标准化。在数据分析之前,通常需要先将数据标准化,利用标准化后的数据进行数据分析。数据标准化也就是统计数据的无量纲化。本项目采用“最小-最大标准化(Min-Max标准化)”的数据标准化处理方法。经过此种标准化处理,原始数据均转换为无量纲化指标测评值,即各指标值都处于同一个数量级别上,可以进行综合测评分析。需要指出的是,在进行无量纲化处理过程中,有些数值为0的指标都被赋予了最小数值0.01,以保证合成指标时不会出现整体乘积为0的现象。Min-Max标准化方法是对原始数据进行线性变换。设MinA和MaxA分别为属性A的最小值和最大值,将A的一个原始值x通过min-max标准化映射成在区间[0,1]中的值X,其公式为：新数据=(原数据-极小值)/(极大值-极小值),即：

第七步是建立起系统分析的计量模型。所谓建立分析模型,是指以图形、符号及数学运算方法来对被评价系统进行分析。国家治理指数的计量模型为加权聚合模型,表达为：

其中,Y是最终得分,Xm分别代表各个评价指标,Wm为各个指标权重系数。具体来说,通过计算每一个不同层级的指标得分,最后加权合成总得分。

第八步是分析检验。建模计算之后,研究组将对测量结果进行检验判断,如果测量结果符合预期期望,则可以进行最终的评估和排名。否则,研究组将从因素分析、数据挖掘、模型建立等方面进行检查和修正,逐步得到期望结果。

5 结语

具体而言,国家治理的系统理论及其指数化成果在理论和实践上都具有突出意义。首先,这些成果有助于国内学者在国际政治发展的知识理论竞争中占据学术制高点。在西方政治发展理论研究的三个阶段中,“后民主化理论”的“后”反映出西方理论界对民主化理论的反思,但同时也表明新的理论共识并未产生。在前两个阶段中,国内学者主要扮演了学习者的角色。但是,近年来国内学者关于国家治理的讨论实际上在回应西方政治发展理论第三个阶段遭遇的困难。本文提出的国家治理的系统理论强调自发性、整体性和阶段性三者的相辅相成。国家治理系统理论的提出,能够促使国内学界逐渐对国家治理的概念达成基本共识。国家治理指数的构建,不仅能够进一步厘清国家治理的概念,而且能够对中国的国家治理现代化水平进行较为准确的评估。

其次,国家治理系统理论和指数的构建在实践层面具有多重意义。第一,国家治理指数的构建可以在一定程度上突破西方的政治指数霸权。目前世界上有影响的政治发展指数都是由西方国家主导发布的。在这些指数相关排名中,中国的排名往往都比较低。在西方的有色眼镜之下,中国近年来的发展努力并没有在指数排名中得到充分体现。第二,国家治理指数的研发可以为中国推进“一带一路”战略提供相关国家的风险评估。“一带一路”战略是未来中国外向型发展的大战略,而目前国内学术界对这些国家的国别研究和比较研究还非常薄弱,特别是在相关国家的具体数据采集上。在大数据时代,对这些国家的比较研究不能仅仅停留在对其一般性知识进行总结的定性判断上,而是需要建立在对这些国家的跨国大数据采集和挖掘上。在大数据采集的基础上,国家治理指数可以为中国在“一带一路”国家的投资风险评估以及未来亚洲基础设施投资银行的建设提供支撑。第三,国家治理指数的开发可以增加中国的软实力。软实力是国家实力的重要组成部分。中国在软实力的建设上还非常欠缺。软实力主要建立在文化影响力和规则影响力上,而指数是一种非常重要的规则影响力。通过年度排名和社会发布,这些指数的相关信息和内涵会对别的国家产生影响。被评估的相关国家也会对排名的先后顺序以及背后的原因进行关注。同时,一些相关国家也可能会参照相关指标和排名来调整自己的治理行为。通过国家治理指数的年度排名,可以将中国对国家治理的一些理解和经验传递到国际上去,并对一些发展中国家产生指导性作用。

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