关于推动和谐劳动关系法治化的问题

文/张鸣起

关于推动和谐劳动关系法治化的问题

文/张鸣起

导 读

企业是创新发展的重要主体，创新发展是企业成长壮大的不竭动力。要想推动和谐劳动关系法治化，必须依法构建和发展和谐劳动关系，深刻认识和高度重视当前和谐劳动关系发展中的鲜明特点和严峻挑战，并不断推进和谐劳动关系法治化，从而培育发展新动力，激发创新创业活力。

党的十八届五中全会和刚刚通过的“十三五”规划纲要都强调要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，指出必须把发展基点放在创新上，培育发展新动力，激发创新创业活力。企业是创新发展的重要主体，创新发展是企业成长壮大的不竭动力。企业创新发展包括技术、管理等多个方面的内容，其中创新发展和谐劳动关系是重要的基础的内容，对此我谈三方面的意见。

依法构建和发展和谐劳动关系，是企业创新发展的重要内容与基础

劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系。劳动关系是否和谐，事关企业及广大职工的切身利益，事关经济发展与社会和谐。世界各国多把劳动关系及其表现作为衡量社会是否和谐的晴雨表。我国自上世纪九十年代中叶实行市场经济体制后，构建中国特色和谐劳动关系，便成为建设社会主义和谐社会的重要基础，成为经济持续健康发展的重要保证，成为企业健康可持续发展的重要基础和保障。

实践证明，劳动关系稳定和谐的企业，能有效吸引劳动者，赢得劳动者的内心认同，并激发劳动者的归属感、责任感和创新精神，这是企业健康有序发展的重要保证。从长远看，没有和谐稳定的劳动关系，企业就很难在市场经济的大潮中不断发展壮大。这方面，我们既有成功的经验也有深刻的教训。因此可以说，企业要创新发展，要保持并提高竞争力，要获得持久的发展动力，就必须着力构建和谐劳动关系。

我国建立社会主义市场经济体制后，劳动关系的建立、有序运行主要是依靠以劳动法为骨干，以劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、就业促进法等为支撑的劳动法律体系来规范和保障的。长期以来，我国劳动关系总体呈现着平稳和谐的态势，企业运行中产生的一些劳动关系矛盾包括形成了集体劳动争议的激烈矛盾基本上都在法治框架内得以调处。总体平稳、和谐稳定的劳动关系较好地适应了企业健康发展的需要，有力地促进和保障了经济的持续发展。

我国经济发展进入新常态后，受经济增长速度放缓，产业结构转型升级，化解过剩产能任务加重，部分产业受到较大冲击等因素的影响，劳动关系领域出现了一些新的变化，呈现出一些新的特点，发展和谐劳动关系面临不少新问题和挑战。应当讲，在劳动关系运行遇到新情况下，我们更需要发展和谐劳动关系，为企业创新发展奠定有利基础。构建和谐劳动关系要解决的问题，需采取的举措很多，关键的是推进和谐劳动关系法治化。

深刻认识和高度重视当前和谐劳动关系发展中的鲜明特点和严峻挑战

推进和谐劳动关系法治化，应当坚持问题导向。当前，我认为在劳动关系领域，有如下问题应引起重视。

1.劳动关系主体多元化、复杂化程度增高。

一是处理好农民工问题成为构建和谐劳动关系的重中之重。

2015年，全国农民工数量达到27747万人，占城镇就业人员40410万人的68.66%，农民工已成为我国工人队伍的主要力量。农民工主要在非国有的中小企业中就业，中小企业吸纳的就业人数已占城镇就业的70%以上，大量中小企业的劳动关系稳定性、和谐程度相对较低。加之农民工自身存在的就业稳定性差，工资低，社会保障程度较低等特点，当前农民工与城镇职工存在的同工不同酬、同工不同权现象表现的更加突出。2014年，农民工参加基本养老保险的比例为16.7%。农民工劳动保障权益受侵害现象也比较普遍,个别中小企业甚至将拖欠农民工工资和使用政府垫付工资基金作为解决融资难的手段。总体上看，对农民工劳动权益的保护仍然比较薄弱，农民工已成为遭遇劳动违法行为侵害和劳动争议风险的最主要人群。近年来发生的劳动争议包括集体劳动争议和集体停工事件主要是发生在农民工群体中或因农民工群体合法权益受损而引起的。因此，如何依法处理好农民工的问题，已经成为我国劳动关系和谐发展的重大课题。

二是劳动力供求关系开始发生变化，劳动力供给呈现出总体过剩与结构性短缺并存的态势。

长期以来，我国一直存在劳动力资源相对过剩和资本资源相对短缺的问题，造成我国劳动力市场长期呈现“强资本、弱劳动”的状态。这种“强资本、弱劳动”的国情直接间接地影响制约了我国劳动法治和政策的制定。我国劳动年龄段人口自2012年起出现绝对数连续下降，测算在“十三五”时期将比下降前每年减少1000万左右。这是一个深层的带有根本意义的变化，它必将深深地影响到劳动关系主体间的力量对比。当然，一般情况下，劳动力市场供求关系的变化约滞后劳动年龄人口供给变化五年左右，加上经济增速下行及产业结构调整对就业的影响等原因，当前劳动力市场“强资本、弱劳动”格局出现动摇、变化迹象，但这也需要我们高度重视。按照劳动适龄人数下降的幅度，在可以预见的将来，人们便会看到，我国劳动力市场出现劳动力供给总体短缺态势，进而影响用工。

三是新行业、新业态快速发展，使企业用工管理和劳动者的劳动形态深刻变化。

随着互联网等新经济的蓬勃发展，一些非规则用工形式大量出现。这些非规则用工大多未纳入劳动法律调整，特别是互联网企业的用工管理和劳动者的劳动形态发生了深刻变化，企业用工碎片化、工作场所虚拟化，直接冲击着传统方式的和谐劳动关系构建，甚至对和谐劳动关系的认识也形成挑战。

2.平衡劳动关系运行的基本协调机制还不能适应需求。

劳动合同制度、集体协商制度、三方机制是构建和谐劳动关系的三项基本制度。目前，这三项制度建设都还存在很大差距，严重制约了制度功能的发挥。

一是劳动合同签订率规范度较低。劳动合同规范程度和签订率是和谐劳动关系的标准之一。当前一些使用农民工较多的劳动密集型的中小企业，书面劳动合同签订率相对较低。2015年国家统计局在某地的调查表明，逾五成农民工未与用人单位签订劳动合同。劳动合同签订还存在不规范甚至违法情况。不规范、无书面合同成了争议隐患，处理起来有很大难度。二是集体协商的效能未得到应有的发挥。目前全国签订集体合同254.7万份，覆盖企业691.0万家，覆盖职工29540.6万人，占规模以上企业数的80%以上。但集体协商机制还不够健全，在维护劳动关系和谐稳定上的重要作用还远没有发挥出来。一些经过工会与企业工资集体协商形成集体合同的企业因工人要求增加工资而导致集体停工事件的多有发生，从反面说明了这一点。最近社会上热议的“工资上涨造成企业负担过重”而一线工人又抱怨物价高、工资低的事例也从一个侧面说明我们的工资集体协商作用在多数企业未体现出来。三是协调劳动关系三方机制在一些地方存在虚化问题。据工会统计，目前各级地方及产业工会参与建立的协调劳动关系三方机制已达两万余个，但多数三方机制在具体运作中，没有做到经常性沟通与协商，未能在共同解决有关劳动关系重大问题上发挥实质性作用。一些停工事件发生后，多由地方启动维稳机制来处置，常常是事态平息了，问题依然存在，最终还要企业与职工代表通过协商来解决，既浪费行政资源又致使有的劳动关系矛盾演变成劳政矛盾。这样的事例在一些地方比较普遍。

3.劳动争议数量仍在高位徘徊，处理难度加大。

当前我国正处于经济转轨和社会转型时期，劳动关系矛盾已进入凸显期和多发期，由其引发的劳动争议特别是集体劳动争议发生的熔点低、爆发快、影响广。总的看，较长一段时间，劳动争议特别是集体劳动争议多发将成为劳动关系领域一个突出现象，甚至成为影响我国发展和稳定的突出问题。

受长期以来低成本、粗放型经济发展模式影响，劳动关系领域的矛盾积累较多。在普通劳动者自我维权意识日益增强和获取信息更加便捷的情况下，社会保险方面欠账多、工资正常增长机制不够健全、收入分配方式有失公平透明等问题极易凸显出来，产生集体争议甚至激化成集体停工事件。2015年，各级劳动争议调解组织共受理劳动争议36.3万件。一方面，劳动者的诉求内容越来越具体，诉求范围越来越大，另一方面，集体性争议和集体维权现象越来越多，有些地方集体停工等类型的群体性事件时有发生。相对而言，群体性事件的处理难度更大，对劳动关系的冲击也更大，加之一些维权组织的介入，使得矛盾更加复杂。

4.劳动法律实施仍然是法治各环节中最薄弱一环。

我国劳动法律体系虽然不够健全，但在劳动关系建立、运行和出现争议进行救济等各环节已基本有法可依。当前最主要的问题是法律未得到有效实施。一是一些企业规避法律规定甚至公然违法用工的现象多有存在。二是劳动执法环境亟需改善。部分地方政府片面注重GDP增长和企业发展，忽视劳动者合法利益诉求，影响了劳动关系和谐发展。三是劳动执法刚性不足，缺乏权威。相对于其他法律，劳动法律规定过于原则，可操作性不强，处罚标准较低，劳动保障监察力量不足，劳动执法手段过软，企业违法成本很低，难以起到应有的惩戒作用，损害了劳动法律的尊严和权威。

5.劳动争议调处机制有待改革创新。

现行的调处机制难以适应当前劳动争议高发的状况。一是复杂的劳动争议处理程序增加了当事人的负担，导致劳动争议案件处理周期长、成本高、效率低。相对于一般民事案件“或裁或审”、“各自终局”的处理体制，现行劳动争议处理实行的“仲裁前置”、“一裁两审”制度过于繁复，工伤赔偿争议处理程序则更为复杂。如果当事一方不配合，全部走完程序要一年多。仲裁机构、法院对同一案件重复取证、重复审查，在很大程度上造成了资源浪费和法律适用不统一。二是劳动争议仲裁机构对大多数劳动争议无终局处理权，仲裁实际上变为劳动争议处理的“中间环节”，劳动争议仲裁制度简便、灵活、快捷的特有优势难以发挥，权威性被削弱。即使是特定案件劳动争议“一裁终局”制度，也因适用范围狭窄限制了进入终局裁决的劳动争议案件数量，且对仲裁裁决职工可以起诉、用人单位可以申请撤销限制了裁决终局的效力，造成该制度没有发挥应有的积极作用。三是不区分权利争议和利益争议，大量本应由劳动保障监察部门查处的不签订劳动合同、拖欠工资、不缴社会保险费等一般违法行为，未经查处而进入劳动争议处理程序，大大加重了仲裁和诉讼的压力。

上述五方面情况有的是近年产生的，有的长期存在，近年来程度加重，新时期对和谐劳动关系的要求增高，使问题凸显出来，推进和谐劳动关系法治化必须重视并提出新对策来处理好这些问题。

推进和谐劳动关系法治化应重点解决的问题

推进和谐劳动关系法治化，首先要明确目标和基本要求，“十三五”时期，在四个全面战略布局大背景下，我们应当以五大发展理念为指导，坚持共建共享的原则。统筹处理好促进企业发展和维护职工权益的关系，调动劳动关系双方主体的积极性、主动性，推动企业和劳动者协商共事、机制共建、效益共创、利益共享，依法构建规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的中国特色劳动关系，将劳动关系的建立、运行、监督、调处的全过程纳入法治轨道。在这个总的要求下，当下要从几方面着手：

1.劳动关系双方应强化法治意识，提高对新时期构建和谐劳动关系重要性的认识，共同维护劳动关系的和谐稳定。

一是企业应把劳动者作为维系企业生存发展的利益共同体，作为企业保持和增强竞争力的重要资源，积极承担企业社会责任，真诚善待员工，保障其合法权益，尊重其发展权利。

二是劳动者要不断提高自身素质，依法理性表达诉求，维护自身合法权益。依法参加和组建工会，用组织的力量来实现劳资利益平衡。

三是工会组织应更多运用法治思维和法治方式，积极主动地履行维权职责。

2.立法方面应进一步完善我国的劳动法律体系。

2006年以来，我国劳动立法步伐明显加快，多部劳动法律先后出台，劳动法制建设取得全方位的进展。但我国的劳动法律体系仍有不少缺项和薄弱环节，特别是劳动基准、集体协商、企业民主管理、劳动保障监察等方面的立法还存在层级低、效力弱等问题，比如，我国尚未制定劳动基准法和集体协商法，相关规定散见于劳动法或劳动合同法中，既不完善，操作性也差。再如现行的《劳动法》和《劳动争议调解仲裁法》也应与时俱进，进行修改。这就迫切要求加强劳动法制建设，有针对性地推进有关方面法律的制定，促进劳动法律体系不断完善，为构建和发展中国特色和谐劳动关系奠定坚实的法律基础。

3.行政执法方面应进一步加大劳动保障监察执法力度。

应当适应和谐劳动关系构建、发展的要求，完善劳动保障监察制度，充分发挥各级政府尤其是劳动保障监察部门在劳动监察执法中的积极、主导作用，变被动执法为主动执法。增加劳动监察人员数量，强化劳动保障监察部门执法手段和执法力量，调动监察人员的积极性，明确劳动监察人员的职责，加大劳动保障监察的力度，快速有效查处劳动保障违法行为。应当加大对劳动关系领域重大事件网络舆情的监管力度，做好预防预警工作。通过网络舆情监测平台，密切关注有关事件的舆情动态。及时发现企业劳动关系方面的苗头性情况，及时处置。发现虚假舆情要联系网监部门及时删帖，恶意炒作要通报公安、网监等部门查处和追究责任。

4.制度建设方面应进一步健全劳动关系基本协调机制。

一是充分发挥集体协商作用，补齐短板。以工资集体协商为例，我国企业工资调整坚持“市场机制调节、企业自主分配、平等协商确定、政府监督指导”的原则。在这四个方面中，平等协商是短板。应当加强集体协商能力建设，运用法治思维和法治方式推进集体协商，提高协商层次，扩大协商范围，强化协商实效，充分发挥集体协商在劳动关系协调平稳运行中的重要作用。二是进一步加强企业民主管理。提升法律效力，提高企业民主管理的规范化程度。特别是对非国有中小企业民主管理制度应予以明确规范，落实劳动者的知情权、参与权、表达权、监督权。三是进一步坐实协调劳动关系三方机制。建议各级三方机制抓住相应层级和范围劳动关系领域的突出问题以及职工关注的热点问题展开协商，重点研究解决劳动关系方面带有全局性、倾向性的重大问题，增强三方机制的实效性，将劳动关系矛盾、集体停工事件等化解在企业、解决在劳动关系领域。

5.司法方面应进一步完善劳动争议处理制度。

应当做好顶层设计，在完善劳动保障监察制度的基础上，建立及时、高效、便捷的劳动争议处理制度，促进劳动争议及时公正解决，以构建和谐劳动关系。一是建立“或裁或审”、各自终局制度。赋予当事人选择仲裁或诉讼的权利，缩短周期、降低成本、提高效率。二是借助社会力量完善劳动争议调解制度。大力推动规模以上企业建立由律师、专家、学者参与、企业内相关单位人员组成的劳动争议协商调解制度。改变层层设立的调解机构设置，集中建立更高质量的一元调解组织。积极探索建立专业性、权威性的区域性劳动争议第三方调解制度，政府全额出资购买服务，聘请律师、专家、学者担任调解员，确保调解委员会独立、公正、专业的第三方地位，强化调解协议效力，努力提高劳动争议调解的社会公信力。三是在发展劳动争议仲裁的社会化和专业性上多做文章。劳动争议仲裁要逐步增强社会化和专业性，提升公信力。探索建立劳动诉讼法庭，逐步改变用民事诉讼规律裁处劳动案件的作法。探索建立仲裁员名录，逐步增加专家、律师等专业人员作为兼职仲裁员。仲裁机构主要负责培训、考核、管理仲裁员，组建仲裁庭和监督仲裁庭等职责，仲裁裁决更多依据双方约定、仲裁程序更加简便快捷。

6.注重守法方面应增强企业守法观念和依法用工意识，重视并严格执行劳动法律体系、社保法律规定，依法办企业，诚信搞经营，依法处理劳动争议纠纷。

同时应加大对劳动者的法律服务力度，持续开展普法宣传，引导和帮助广大劳动者依法理性维权。解决劳动者缺乏依法维权意识，信关系不信法治，信老乡不信法律，走极端不走法定程序等问题。应认真贯彻党中央、国务院关于构建和谐劳动关系的意见，继续广泛开展和谐企业、和谐园区创建活动和职工、企业“双爱双评”活动，为推进和谐劳动关系法治化营造有利环境。

（作者系中国法学会副会长）