新型城镇化背景下创新型乡镇建设

张琦英　博士生

内容摘要：与工业革命后的传统城镇化道路不同，新型城镇化具有不同的内涵和特征。本文在对新型城镇化的内涵和特征开展分析的基础上，对当前创新型乡镇建设中存在的问题展开了讨论，并提出新型城镇化背景下创新型乡镇建设的具体路径和思路。

关键词：新型城镇化 创新型乡镇 产业结构 技术人才

城镇化被看成是人类社会发展的客观趋势和规律，也是国家现代化的重要标志。尤其是工业革命以来，世界范围的城镇化进程急速加剧，城镇化成为人类社会发展到一定阶段的必然历史选择。据国家统计局公布数据，1978年我国的城镇化率为17.92%，到2011年，城镇化率首次突破50%，达到51.3%，2014年我国的城镇化率达到54.77%，已经与全球城镇化率基本持平。注重数量和外延扩张，而忽视内涵建设的城镇化速度必然带来城乡人口大规模转移、城市规模在短时间内的扩张、农村生产力受到影响、生态环境受到威胁等一系列问题。这些问题显然与人类社会发展的本质和意愿背道而驰。由此，“新型城镇化”概念应运而生。

新型城镇化特征分析

新型城镇化，指相对于传统城镇化而言，与新型工业化共同前行、结合城镇地方特色，包括人口、产业、资源等一系列方面的重新规划和配置，以及各项原有制度、体制的一系列重新设定。与传统城镇化相比，新型城镇化一般具有以下特征：

第一，以人为本是核心理念。新型城镇化的提出，确立了以人为本的核心理念，摒弃了单纯以经济增长为目标、以规模和外围扩张为追求的片面发展模式，强调建设过程中“人”的重要性、“人”的全面发展的可能性。建设实践中，开始立足于切实提高人民生活水平和生活质量，追求城镇发展、居民生活改善的长期可持续性。第二，市场是主要推动力。传统的城镇化建设往往依据的是各地政府的推动力和政策作用。这样的城镇化往往见效快，但后劲差。总体的城镇化效果往往是“虎头蛇尾”，甚至“有头无尾”。因此，认清城镇化建设的本质推动力是“新型城镇化”建设中首先明确的问题。市场被认为是推动新型城镇化建设的最佳动力。充分发挥市场在建设中的基础性作用。通过市场引导城镇建设，通过市场为资源配置提供导向作用，而政府将逐步转变职能，从原来的主导者转向“支持者”。“支持者”角色更多的是为城镇建设提供政策支持、营造制度环境以及必要时维护公正。第三，城乡统筹是根本要求。如前所述，城镇化建设是城市与乡镇之间的要素流动和融合，必将涉及或触动城市与乡镇之间的利益、制度、资源等博弈。而传统的城镇化建设将两者分割，造成了更多矛盾或冲突。新型城镇化致力于城市与乡镇之间的协调发展，打破原有的分割体制，更多的将注意力放在了城乡的互动、互補、统筹、协作发展之上。第四，多元、多样、特色发展是未来趋势。传统的城镇化主要通过农业推动工业建设，这显然与当下产业结构调整、升级、优化的时代要求格格不入。新型城镇化建设一方面强调通过发展产业推动城镇化，各地区因地制宜，结合各自资源、基础条件优势发展有特色的主导产业；另一方面要求对主导产业进行内部的升级优化，维持和加强产业的可持续发展力。因此，各个城镇培育的产业或产业群可以是多元化的，产业的分布、形式可以是多样化的。

当前创新型乡镇建设中存在的问题

（一）高技术人才缺口较大

在产业转型与升级的过程中，技术是最关键的要素，而技术人才则是最宝贵的财富和资源。作为掌握精湛的专业技能，能在企业生产、服务、研发等环节发挥关键作用的高技术人才，更是备受关注。而随着新型城镇化的快速推进，城镇人口不断增加，加速了人口的转移速度。人口转移速度的加快为企业引进急需的技术人才提供了可能性。目前，许多企业重视技术攻关、技术革新，其中高技术人才发挥了重要作用。相应地，企业对技术人才的需求就尤为迫切。

（二）可持续发展能力后劲不足

可持续发展意味着既能满足当前人们的需求，又不损害子孙后代的需求。对于企业而言，可持续发展是指企业的长期生存和发展能力。企业既能在当下实现有序经营，又能在未来的竞争中处于不败之地、保持优势，长期稳健发展。我国的乡镇建设本来底子相对比较薄弱、起步比较晚，乡镇企业亦是如此。许多企业脱胎于传统的旧式工业或手工业，技术含量低，面对竞争激烈的现代市场竞争有些“难以招架”。而创新型乡镇建设就是要打破原有发展模式，寻求激烈竞争过程中的机遇，鼓励和支持企业改革和创新。既不能一味追求高技术，也不能墨守成规，应以市场的发展为引导，坚持市场导向，不断增强可持续发展能力。

（三）民众参与度不高

按照传统的观念，我国民众参与意识广泛缺乏，认为乡镇的建设都是政府的事。课题组在调研过程中也发现，许多民众当被问及“对创新型乡镇建设的意见或想法”时，部分民众的回答是“没想法”或“是政府的事”。如前所述，政府确实是在创新型乡镇建设过程中发挥着重要作用，但民众依然是乡镇建设的重要力量。一方面，民众具有参与乡镇建设和管理的权利，对乡镇的建设和发展具有发言权；另一方面，民众也是乡镇建设成果的受益者，乡镇的发展必然能更好的保障人民生活水平的改善，更好地为民众提供社会公共服务、维护社会稳定，而乡镇管理也离不开民众的支持和参与。

（四）对于生态环境保护的重视不够

环境是人们赖以生存的家园，是可持续发展的基础保障。苏州的许多乡镇不仅历史文化悠久，名贤辈出，而且自然风光优美，拥有丰富的农业资源和旅游资源。课题组的调查也发现，不少乡镇现在偏重于企业技术的攻关和产值的增加，对于原有的农业资源和旅游资源 “视而不见”，环境污染、农业和旅游资源闲置浪费现象时有发生。创新型乡镇建设要求用可持续发展的眼光，注重环境保护，着力开展生态建设，不断加大生态环境建设力度，因此，对于各级乡镇而言，如何发展生态农业，保护和拓展生态资源，改善生态环境，是乡镇建设中的重要内容。

新型城镇化背景下创新型乡镇建设的具体路径

（一）本土企业后劲有待提升

招商引资一直是许多乡镇发展的“法宝”，乡镇也把招商引资作为工作的重要内容。当地乡镇往往愿意给予引入的企业相当大的地方优惠政策、财政支持（比如土地的优惠、厂房的优惠、各项税费的减免）以及对落户企业的各项配套服务（如政府审批环节的压缩），这也是吸引外资的常用手段。不可否认，对于引进有知名度的外资企业，将在最短时间内给乡镇带来“效益”，比如直接拉动地方就业、带动相关产业发展、提升乡镇知名度、促进产业升级等。但外商在乡镇的落户往往主要是看中我国庞大的市场、优惠的税收政策以及廉价的劳动力成本，其最根本的动机和目的还是追求利益最大化。现实中外商企业往往对其高新技术采取严密控制的手段，以防技术外泄。虽然在短时间内提高了就业水平，但我们无论是在技术还是管理领域始终处于弱势地位，这也将影响到我国的总体经济发展进程。无法享受或无法完全享受到种种优惠政策的本土企业，其本身竞争力就不足，加上各种税费和繁琐的政府审批手续，大大打击了本土企业做大做强的积极性。因此，各级乡镇应把培育和发展本土企业作为政府工作的重要内容，把本土企业的发展与吸引外资落户共同部署和规划。同样，落户外资享受的各项优惠和服务也让本土企业同样享受。充分挖掘区域内具有良好市场前景、具有较高技术攻关能力的本土企业，引导本土企业长期发展，把本土企业培育成具有发展潜能、在产业和行业间具有龙头作用的骨干企业。

（二）技术人才培养步伐有待加快

技术作为发展中的关键要素一直广受关注，企业的竞争归根到底是技术和人才的竞争。技术人才是技术的载体，也是技术创新与传承的主体。企业中的技术人才因其专业技能娴熟，在企业生产、服务、研发等环节发挥关键作用。掌握企业核心技术的人才的流失可能会影响企业的正常运转，会给企业造成巨大的损失。而造成的岗位空缺则需要通过招募和培训新的员工来填补，这需要花费较大的人力、财力和时间。因此如何加快企业人才培养的步伐，培养适合企业的高技术人才，关系到企业的发展命运。对于乡镇建设过程中企业高技术人才的聚集，往往可以多管齐下。可以发挥知名或高级技术专家的带头引领作用，鼓励企业内部技术人员的继续深造与提高，重视培育中青年技术骨干，完善企业的人才选拔、培养和晋升机制，建立起适合企业发展、人才发展的用人机制。总之，加快企业技术人才的培养部分势在必行。

（三）乡镇内部之间发展需要兼顾平衡

笔者调研也发现，一个发展领先的乡镇总有个别发展缓慢或滞后的下一级（乡）村，也就意味着在乡镇内部存在发展的不平衡，这样的不平衡也是乡镇建设者们不愿看到的。課题组认为，造成乡镇内部之间发展不平衡的原因有很多，比如有的（乡）村原有基础薄弱，很难找出具有发展潜力的企业，如有的（乡）村地理位置条件不成熟，发展受到交通环境等极大制约，又如有的乡镇在建设规划时因规划的不完善、不科学，导致了部分（乡）村一直处于滞后的状态，当然也有的是因为（乡）村自身对形势把握不够准确，偏离发展方向导致的滞后。而对于这些（乡）村，乡镇建设过程中需要增加更多的投入，改善地方的交通、环境、设施等，合理规划、准确定位，结合（乡）村的资源优势和特色产业，公平分配资源、合理利用资源，探索适合的发展新路。

（四）总体产业结构体系有待优化

现阶段改革与发展主要内容是产业结构转型和升级。可以说当前许多乡镇的转型升级是卓有成效的。如江苏昆山的淀山湖镇、张家港市的凤凰镇等，都在产业结构调整方面做出了很大努力。但不能否认，改革之路尚未成功，转型升级之路还需继续。调整产业结构是尊重价值规律的必然要求，是提高自主创新能力，发展循环经济的必然要求，调整经济结构也有利于实现经济增长方式从粗放型向集约型转变，从而切实提高经济效益。从目前乡镇的经济增长数据来看，工业依然是最大比重。乡镇政府有关部门应加强调研，因势利导，合理部署产业发展格局，既要强化对产业结构体系调整重要性的认识，又要将目的、“口号”转化为实际行动，结合地方特色制定总体规划，不断优化产业结构体系，为可持续发展奠定基础。

（五）充分调动民众参与创新型乡镇建设的积极性

创新型乡镇建设关系到每一级政府、每一家企业和每一个居民，厘清政府、企业、民众各方在建设过程中的职责更有利于建设实践的开展。乡镇政府是中央政府在农村地区的基层守护者和职能履行者，也是乡镇和谐社会建设和管理的主要负责人。一是乡镇政府带动企业和民众共同开展建设。通过充分调动本地区企业的发展积极性，鼓励企业开展技术革新，适应市场经济的发展规律和步伐，利用不同形式消除阻碍企业发展、阻碍市场机制发挥作用的障碍，为企业转型升级提供必要的政策和环境支持和保障。二是企业通过充分开展市场调研，推进技术革新，不断优化产业，吸纳民众就业，成为乡镇建设的重要力量和载体。三是民众既有参与乡镇建设和管理的权利，对乡镇的建设和发展具有发言权，也是乡镇建设成果的受益者。事实上，民众在参加乡镇中发挥的作用及其微弱，这就需要乡镇政府加大宣传力度，让民众意识到参与具体建设的重要性，民众也将在参与管理与自治中得到磨炼，对社会公共事务的管理产生积极的意义。

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