农村互助养老实践与长效运行机制的探讨

杨文健，程可桢

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)



农村互助养老实践与长效运行机制的探讨

杨文健，程可桢*

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)

摘要：介绍了农村互助养老在各地的具体实践情况，在此基础上，深入分析了农村互助养老实践发展中面临管理理念、资金等方面的挑战，最后，探索构建了社会参与、资金保障、需求导向、监管评估的长效运行机制，以保障农村互助养老模式的健康持续发展，真正解决好农村老人的养老问题，促进农村社会和谐发展。

关键词：农村；互助养老；实践；长效运行机制

随着人口老龄化进程的加快，农村地区“未富先老”、“未备先老”的矛盾日益突出，农村老人尤其是空巢、留守老人的养老问题，已经成为我国各地亟需解决的一个重大民生问题。为此，各地积极进行农村养老服务实践探索，走出了一条符合国情的互助养老新路。这种互助养老模式以成本低、社会效益好、操作性强等优势起到了其他养老模式难以达到的理想效果，不仅有效解决了农村留守老人养老保障问题，减轻了进城务工子女的养老负担，还极大地缓解了政府养老资金短缺、养老服务人员短缺等一系列农村养老困境，是一种值得持续推广的有效可行的养老新模式。

作为一种自下而上探索建立的新型养老模式，当前农村互助养老仍处于起步阶段，在其理论建设及推广实践过程中还面临诸多问题。对此，有关研究提出了一些见解。朱云鹏[1]总结了河北农村互助养老服务的经验，提出了推广建设中需关注的国有资产权、管理等问题。赵志强[2]运用 PEST 及SWOT分析方法，对影响农村互助养老的经济、社会等因素进行了分析，考察其内外部运作环境，提出了进一步发展互助养老的建议。陈静[3]从老年社会学视角下探讨互助养老模式，引入老年社会工作方法与技巧，为互助养老发展提供了指导。甘满堂[4]总结了国内外互助养老理念的应用情况及实践经验，并从政府、社会及社区等多个层面提出了互助养老的推进策略。通过研究发现，多数学者认同农村互助养老将会成为农村主流养老方式之一，而不仅仅是过渡性养老方式，但是目前研究的理论性、系统性不够，尤其是针对该模式的长效运行保障机制研究较少，不利于该模式的长远、可持续发展，容易使当前的推广工作陷入“政绩工程”的尴尬境地。因此，应当在模式的推广实践过程中积极探索长效运行机制，不断发展完善农村互助养老模式，真正解决好广大农村留守空巢老人的实际养老问题。

1农村互助养老模式的实践推广情况

1.1农村互助养老的概况

作为一种介于家庭养老与社会化养老之间的新型养老方式，目前理论界尚未对其进行准确的定义。因此，结合该模式的具体实践，笔者将其定义为以解决农村生活能够自理、经济来源有保障的留守空巢老人养老问题为目标，以“政府支持、村级主办、互助服务、群众参与”为原则，实现老人集中居住、自我保障及互助服务的养老模式。该模式的主要特点：一是村委会承担互助养老院的建设与管理工作，政府给予支持指导；二是老人自愿申请、免费入住但经济生活来源仍由自己或子女提供；三是由村民、志愿者等社会力量参与，为互助养老院提供经济支持或相关服务；四是院里无专门服务人员，老人之间实行自我管理、互助服务，离家不离村，就地抱团养老。该模式由政府、村集体及老人家庭三方共担养老压力，既降低了政府投入成本又降低了家庭养老负担，是现阶段推进农村养老事业发展的有效形式[5]。

1.2农村互助养老的发展现状

为了破解农村养老服务困境，河北省肥乡县前屯村于2008年建成了国内第一家互助幸福院，率先开展农村互助养老模式的探索。经过3年的运作，互助养老试点工作取得了显著成效，不仅满足了老人日常生活照料需求，还解决了精神慰藉的难题。因此，2011年河北省在全省范围内推广农村社会养老“幸福工程”活动，力争到“十二五”末，实现农村互助幸福院的基本覆盖。同年，民政部长李立国调研考察并肯定了这一模式，并于2012年开始在全国推广肥乡模式，当年年底，全国有近9万个行政村建有日间照料场所，设施覆盖率达到16%。

经过7年的探索实践，互助养老模式在全国“遍地开花”，湖北、广西、内蒙古、山西、四川等地专门下发政策文件，将农村互助幸福院的建设作为重大民生工程，按照“因地制宜，分步实施”的原则在充分考虑各地实际的基础上先试点后推广，循序渐进地推广这一模式(表1)。内蒙古乌兰察布市化德县2009 年开始进行农村互助养老的试点，3年间全市共建成农村互助幸福院209 个，解决了4 万贫困老人的养老困难，成为解决贫困地区老人集中养老问题的有效方法，称之为“化德模式”。此后，该模式在全区推广，计划5年内覆盖全区60%以上的农村贫困老人；广西省于2012年3月建立了首个养老互助站，对破解边远地区农村留守老人养老问题进行了尝试，通过群众及养老志愿者的帮助，探索出居家互助养老模式，以高效、低成本的方式解决了欠发达地区农村老人的养老问题[6]。通过各地的试点推广实践可知，农村互助养老模式是符合我国国情的，是居住较为集中、劳动力输出较多的农村地区老人集中养老的有效方法。

注：资料来源于各省政府出台的相关政策文件。

2农村互助养老实践过程中面临的挑战

农村互助养老模式作为一种新型养老模式，目前仍处于初步发展阶段，在看到其试点推广建设中取得成效的同时，也要清楚地认识到模式发展中已经出现的或潜在的挑战，应当尽快厘清与解决该模式发展中遇到的问题与挑战，促使农村互助养老模式长效发展。

2.1农村互助养老的建设管理理念滞后

农村互助养老的建设管理基本是按传统行政层级制度进行的，县、乡两级政府作为农村互助养老模式推广发展的重要力量，负责将互助养老建设的任务指标从县级到乡村进行量化分解、层层指派。为了完成各地互助养老发展目标，部分地区将完成互助养老设施建设的数量列为干部评定、升迁的考核范围。这种自上而下的建设管理理念虽然有利于在短期内完成互助养老模式的推广建设，但却危害了农村互助养老的长效可持续发展。部分基层官员为了完成任务指标提升政绩，一方面会选择与硬性指标相关的政策执行，重视设施建设数量、物资配置等硬指标，忽视设施建设质量、运行管理能力、老人参与度等软指标；另一方面会利用正式权力强行推行或者通过正式权力的非正式运作方式完成指标任务，敷衍应付检查[7]。这种仅仅为了完成上级任务，重建轻管，缺少农民参与的管理体制，不仅会使互助养老工程建设陷入“政绩工程”的尴尬境地，还会影响农村互助养老的进一步发展。

2.2农村互助养老的资金筹集渠道单一

作为满足农村留守空巢老人养老服务的公共物品，政府应在农村互助养老服务供给中发挥主要作用。但是从目前资金筹措来源看，国家层面对农村互助养老的支持仅见于《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》，每年年初下达农村社区互助养老项目补助数量指标，给予每村3万元补助，各省级政府在此基础上进行资助，这部分资金主要用于基础设施改造和物质设施配置[8]。村集体和社会力量的捐助是互助养老院建设及运行管理的主要资金来源。然而，由于各地经济发展水平不同，村集体的筹资能力差异较大且不具有稳定性，致使部分村集体面临启动资金筹集困难、后续运转困难等问题。这种缺乏国家层面专项资金保障，缺少上级政府持续资金投入，仅靠村集体筹资的相对单一的注资模式不利于互助养老模式的长效运行与发展。因此，如何拓宽资金筹集渠道，保障资金的有效供给，既让互助养老院建得起，又能维持其长久运营是农村互助养老工作需要解决的关键问题。

2.3农村互助养老的基础设施严重缺乏

由于互助养老建设管理资金紧张，农村互助养老基础设施的数量与质量都难以满足日益增长的互助养老服务需求。一方面，设施的覆盖面及数量有限。各省(市)一般都选取经济条件相对较好的乡村进行试点，还有很多乡村未列入试点或仍处于建设阶段，互助养老设施的覆盖面十分有限。根据民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报显示》，全国共有各类养老服务机构和设施94110个，其中互助型的养老机构40357个；各类养老总床位577.8万张，每千名老年人拥有养老床位27.2张，由此可见，互助养老机构的床位远远不能满足老人的实际需求。另一方面，由于农村互助养老设施建设缺乏统一规划及建设标准，导致部分互助养老院的居住条件较差，老年食堂、活动室、锻炼器械、医疗等相关设施严重缺乏。同时，受后续运行保障资金不足的影响，部分已建成的养老设施老旧坏损，因未能及时维修而无法再投入使用。

2.4老人对农村互助养老的认同度较低

老人对互助养老的认同度和支持对农村互助养老的实践工作具有重要的影响，然而受传统养老观念的束缚与文化水平的制约，农村老人及其子女对农村互助养老的认同感与接受度较低。一方面老人不放心由外人照顾，另一方面是“面子”问题，有关调研发现，很多农村老人及其子女都认为入住互助幸福院丢人，意味着子女不赡养老人，不仅子女难堪，老人也觉得丢脸。二是农村互助养老的宣传力度不够，老人对互助养老的认识有误区。由于部分地区政府部门及村委会对互助养老模式的重要性认识不足，未能将互助养老宣传工作上升到一定高度，宣传效果较差，部分老人将互助养老与五保户救助联系在一起，没有认识到自己也是该模式的受益者。三是互助养老服务项目单一，服务水平较低，难以满足老人的需求。由于农村社会志愿组织数量少、资源匮乏，难以为老人提供心理调节、医疗保健等方面的指导，老人间的互助主要是闲暇聊天、娱乐等方面，互助内容单一，层次较低，老人对这种养老方式的认同度普遍不高。

3农村互助养老长效运行机制的建构

作为新型社会经济环境下农村社会化养老的探索与尝试，农村互助养老缓解了农村养老压力，但是由于缺少长效运行机制的保障，农村互助养老实践中仍面临着严峻的挑战，因此，有必要创新政策设计，积极探索构建切实可行的农村互助养老长效运行机制，保障模式的正常运行与发展。

3.1社会参与机制

由于各个地区的经济发展水平和社会文化存在差异，农村互助养老模式未必适应所有地区，因此，不能采取“一刀切”的管理方式，而是应该转变政府管理理念，构建政府主导、社会组织协同及公民参与的社会参与机制[9]，这样才能保障农村互助养老的长效运行发展(图1)。

3.1.1政府合理定位，行使宏观管理职能农村互助养老是以解决农村能够自理的留守空巢老人养老困境为目的的带有社会福利性质的养老服务。政府在这种社会福利服务资源的供给上应该发挥主导作用，但是这不意味着政府要直接管理农村互助养老的具体建设及运行过程，而是应该合理定位、适当放权，行使其政策指导及监督管理的宏观管理职能。其中，政策指导方面要遵循立法先行的原则，尽快出台完善农村互助养老方面的政策法规，使其能在政策法规的保障与指引下长效稳定的发展。监督管理方面应减少硬性指标的要求，鼓励各地因地制宜，开展符合本地老人实际需求的互助养老服务，对实施效果进行监督考评，规范农村互助养老的发展，从而形成健康有序的长效运行机制。

3.1.2探寻社会组织参与农村互助养老的切入点在我国“强政府，弱社会”的社会管理背景下，政府应当改变传统行政控制为主的管理理念，重视社会组织在农村互助养老中发挥的作用，树立多元主体、共治共享的理念，构建社会组织协同参与机制。一方面，政府需要积极培育与发展社会组织，将部分微观职责交由社会组织进行管理，创造足够的空间促使其发展壮大，建立健全社会组织及农村为老人服务的准入机制[10]，发挥社会组织在农村互助养老运行管理、志愿者服务活动等方面的重要作用。另一方面，通过完善政府购买服务机制，将社会组织纳入公共服务供给体系中，通过购买专业服务不断提高农村互助养老服务水平[11]，健全农村互助养老服务体系。

3.1.3宣传引导群众广泛参与村民对农村互助养老的认同与支持是其推行的基础，因此，政府要广泛深入地开展互助养老的宣传工作，引导群众参与，可以通过张贴政策、电视广播宣传、文娱节目表演等形式让村民对互助养老有正确的认识，促使其传统养老观念的转变，进而接受农村互助养老方式并参与其中，公众参与并监督互助养老的运行，能够促使其长效发展。此外，应重视互助养老机构的示范效应，让村民能够通过现有的互助养老机构对该模式有直观感受，认识到该模式能够保障老人晚年幸福生活，从而消除心理上的顾虑，激发村民参与互助养老的积极性。

3.2资金保障机制

当前，农村互助养老建设运营中遇到的最大难题就是资金短缺问题，解决这一问题关键是要积极探索构建多元化的资金投入机制与资金的动态保障机制，实现资金的有效供给与高效利用(图2)。

3.2.1加大财政扶持力度，建立动态保障机制国家层面应将农村互助养老纳入农村社会事业发展规划，在社会化养老投资方面向农村地区倾斜，并设立专项资金，为农村互助养老的建设运转提供持续稳定的资金来源。各级政府除了对农村互助养老建设提供补贴外，还应将水、电、暖气、电话、电视等日常运转费用列入县、镇政府年度财政预算并建立资金的动态保障机制，对设施供给严重不足、维持运转困难的机构和有入住需求但经济困难的老人及时安排资金进行帮扶。同时应落实福利彩票公益金50%用于养老服务的政策规定[12]，完善农村互助养老设施配备。

3.2.2拓宽资金筹集渠道，建立多元投入机制除了政府财政支持外，还应鼓励和引导村集体、乡镇企业等社会力量共同筹集资金。村集体需积极响应国家支农、惠农政策，合理规划利用好农村土地及人员，发展壮大乡镇企业及村集体实体经济，为农村互助养老建设运转提供基层资金保障[13]。在群众自愿的基础上，允许村集体面向村里的单位及村民筹集资金；入住老人作为互助养老的受益者，其家庭应该在保障老人日常生活开销的基础上，为老人购买意外伤害险，保障老人利益，降低互助养老机构的运营风险；乡镇企业可以通过与农村互助养老机构建立“一对一”帮扶关系，长期为其提供资金及设备等方面的支持，政府对此类行为进行表彰，促使这种帮扶机制长效发展。最后鼓励社会公益组织及个人进行捐助，不仅是资金物品的捐助，还包括相应的志愿服务，不断完善社会捐助机制。

3.3监管评估机制

由于缺乏有效的监督管理及考核机制，农村互助养老建设中存在重建设、轻管理，重设施、轻服务等问题。为了保障农村互助养老模式的健康长效发展，亟需建立健全相应的监督管理及评估机制，规范农村互助养老的建设发展。

3.3.1建立事前、事中及事后的全过程监督管理体系首先，要严格准入条件及程序，农村互助机构的建设需统筹规划、认真论证并逐级申报，经过审核后组织实施的项目要建档立卡，把好机构的准入关；其次，制定项目实施方案，落实责任分工，明确实施进度、时限等相关要求，规范项目资金的管理使用；最后，督促和指导互助养老机构建立完善日常管理制度，规范互助服务内容，强化内部管理，接受监督检查，坚持事前审批与事后监管相结合，通过监管及时发现机构运行中存在的问题，指导并督促其加以改进，从而实现对农村互助养老的全过程监督管理。

3.3.2建立科学合理的农村互助养老实效评估体系当前的评估考核主体相对单一，指标体系不健全，难以反映出农村互助养老的实效。因此，一方面要构建多元主体评估机制，除了民政部门、财政部门等内部评估主体外，还应加入行业协会、服务对象及家属等外部评估主体，这样才能更客观真实地反映群众及社会对农村互助养老的评价。另一方面，不断完善评估指标体系。评估指标不仅要包括设施建设方面的量化指标，还应将机构管理水平、服务水平、老人满意度等纳入评估指标体系，使之更为科学合理，同时还要监督及完善评估流程，对评估结果进行综合利用，促使农村互助养老模式不断发展完善。

3.4需求导向机制

目前农村互助养老的服务内容及形式相对单一，服务层次较低，难以满足老人的养老服务需求，这种供需不均衡将会影响互助养老的长远发展。因此，农村互助养老应以老人的需求为导向，不断丰富服务内容，创新实现形式，保障其长效发展。

3.4.1以老人需求为导向，丰富互助养老服务内容首先要全面了解所在地老人的养老服务需求，建立互助养老服务需求档案，针对老人的实际需求确定互助养老服务的主要内容，并对养老服务内容的层级进行划分。其次各地根据实际情况逐步提升互助养老服务层级。经济条件较差的地区应在满足老人基本生活照料需求的基础上，充分利用镇卫生院或村卫生室资源，为入住老人提供医疗保健方面的服务。经济条件较好的地区在实现生活照料互助及医疗互助的基础上，应加大健身康复设施的投入，定期举办文化娱乐活动，组建老人自助体系等，满足老人更高层次的互助养老服务需求。

3.4.2以老人需求为导向，创新互助养老的实现形式受传统养老观念的影响，农村老人更倾向于在家养老，因此，应充分尊重老人的养老意愿，不断探索农村互助养老的新形式。目前，江苏在这方面的实践具有一定的借鉴意义。如“一助一”帮扶机制，政府确定需要帮扶的老人，在服务对象周围筛选志愿服务人员，在自愿基础上，为服务对象提供相应的养老服务。“时间银行”互助机制，政府鼓励村民根据老人的服务需求开展志愿服务，储蓄养老服务时间，等自己或直系亲属年老了再支取被服务时间。这种方式鼓励邻里间开展互助养老，老人间开展互助活动，丰富了互助养老的形式。

4总结

经过多年的探索和实践证明，农村互助养老是符合我国农村社会经济发展现状，解决农村留守空巢老人养老困境的有效方式。它的产生和发展不仅能减轻子女及社会的养老负担，同时还能改善老人的养老生活状况，提升老人的幸福感。但是，由于农村互助养老仍处于探索发展阶段，不可避免地面临多方面的挑战，这就要求尽快建立和完善农村互助养老的长效运行机制，进一步规范和保障农村互助养老模式的发展，努力实现老有所养、老有所为的战略目标。

参考文献：

[1] 朱云鹏.河北:力推互助幸福院破解农村养老难题[J].社会福利，2011(5)：9.

[2] 赵志强.河北农村互助养老模式分析[J].合作经济与科技,2012(10):68-69.

[3] 陈静，江海霞.“互助”与“自助”：老年社会工作视角下“互助养老”模式探析[J].北京青年政治学院学报，2013(4)：36-43.

[4] 甘满堂,娄晓晓,刘早秀.互助养老理念的实践模式与推进机制[J].重庆工商大学学报:社会科学版，2014(4)：78-85.

[5] 韩振秋.浅析农村养老新模式——“互助养老”的特点[J]．理论导刊，2013(11)：80-82.

[6] 贺清.居家互助养老——广西农村养老问题的新探索[J].商业文化，2012(3)：83.

[7] 赵志强，杨青.制度嵌入性视角下的农村互助养老模式[J]．农村经济，2013(1):89-93.

[8] 孟令君，韩振秋，隗苗苗.中国农村互助养老实践与政策创新[J].社会福利，2014(12)：26-30.

[9] 严国萍，任泽涛.论社会管理体制中的社会协同[J].中国行政管理，2013(4):70-73.

[10] 韩春凤.江苏泰州市:“三力”并驱助力农村养老[J].社会福利,2013(11):55.

[11] 许丽英.我国政府购买公共服务的现实困境与路径选择[J].黑龙江省社会主义学院学报,2014(1):28-30.

[12] 窦玉沛.建设中国社会养老服务体系——力推现代养老服务业发展[J].社会福利，2012(6)：4-6.

[13] 金华宝.农村社区互助养老的发展瓶颈与完善路径[J].探索，2014(6):155-161.

(责任编辑：管珊红)

Discussion on Practice of Rural Mutual Aid for the Elderly and Its Mechanism of Long-acting Operation

YANG Wen-jian, CHENG Ke-zhen*

(College of Public Administration, Hohai University, Nanjing 210098, China)

Abstract：This paper introduced the specific practice of rural mutual aid in rural areas, on the basis of this, the challenges of management concept and fund in rural mutual support system were analyzed, finally, the long-acting operation mechanism of social participation, financial support, demand guidance, supervision and evaluation were explored, which was the real solution to the problem of rural elderly pension problem, and promoted the harmonious development of rural society.

Key words：Rural; Mutual support for the elderly; Practice; Long-acting operation mechanism

收稿日期：2015-09-22

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究重点项目“江苏养老服务体制机制创新及政策研究”(2013ZDIXM010)。

作者简介：杨文健(1964—)，男，教授，研究方向：社会保障、人力资源管理。*通讯作者:程可桢。

中图分类号：F81

文献标志码：A

文章编号：1001-8581(2016)05-0130-05