规范党委与政府的行政决策权

全　柱，崔裕蒙

(岭南师范学院 法政学院，广东 湛江　524048)



规范党委与政府的行政决策权

全柱，崔裕蒙

(岭南师范学院 法政学院，广东 湛江524048)

摘要：随着现代化进程，中国共产党在历史上由威望形成的直接执政的党政关系，必然要转到由法律规范主导的间接执政的轨道上来。在操作层面上，以行政决策权为切入点，对其进行科学分解、配置到党委、政府、人大和政协，并以立法的方式确立地方党委的决策权，既符合当今世界政党政治的发展趋势，又兼顾到了中国具体国情，最终会为中国共产党依法执政树立起良好的典范。

关键词：依法执政；执政文明；间接执政；行政决策权；党政关系

本文引用格式：全柱，崔裕蒙.规范党委与政府的行政决策权[J].重庆与世界，2016(4):40-44.

Citation format:QUAN Zhu,CUI Yu-meng.Standardize the Administrative Decision-Making Power of the Party Committee and Government[J].The World and Chongqing,2016(4):40-44.

从实践上看，党政分开的改革探索自1989政治风波后，几乎原地踏步，而在某些领域的改革实践，如地方党委书记兼任同级人大主任的做法，不仅没有弱化党委书记的个人权力，反倒强化了地方党委书记的个人权力：当政府首长位居于同级党委副职时，在党内自然要服从于党委书记；而在人大与政府的关系上，政府接受人大监督的制度安排，又使得党委书记兼人大主任的书记随时可以向地方政府首长发号施令。正因为如此，我们在党政关系的理论探讨上虽然不无收获，但在实践上始终没有实质性的突破，破解中国共产党从直接执政向间接执政转变是一个历史性的课题。

一、执政文明要求党转变执政方式

所谓执政文明，是指政党以民主、和平的方式执政，公正、依法地运用公共权力，科学、有效地推行公共政务。其内涵主要包括：党内民主、依法执政、权力监督和间接执政。

党内民主。党内民主是社会主义政治文明的先导。执政文明首先体现在执政党的自身民主，即党内职务是由民主选举产生的，党的纲领、政策是经民主讨论、民主程序表决形成的；党内事务实行公开原则，党内成员平等，党的各级干部无一例外受到监督。

依法执政。依法执政强调党在国家中的执政地位来源于宪法和法律，党在国家中的执政方式必须符合宪法和法律，党在国家中的各种活动必须在宪法和法律允许的范围之内，党执政必须得到法律认可并推行法治。

权力监督。执政权力必须受到监督与制约，否则必然滋生腐败。以权力制约权力是监督制约的核心。而以权力制约权力的必要条件是分权，权力被科学地分解，并进行合理地配置，才能构成相互之间的有效制衡。

间接执政。从政党的执政方式来看，一般有两种方式，一种是直接执政方式，即执政党以党组织的身份直接掌控国家权力，在国家各级政权组织中成立执政党的组织，把党的意志直接变成国家政策；另一种是间接执政，即选派党内的精英，以国家公职人员的身分担任政府职务，遵循法定程序把党的意志转化为国家政策。直接执政极易导致党政不分、以党代政的结果，间接执政，党政分开，能够较好地处理党与国家政权的关系。执政文明要求我党要从直接执政方式向间接执政方式转变。

进入新世纪以来，国际、国内和党内的情况都发生了重大的变化，党所处的历史地位、执政环境以及党所肩负的历史任务等都出现了许多新的情况。中国共产党经过不懈的努力，在党内民主、党务公开、党内监督和废除领导干部终身制等方面取得了可喜的进步；依法治国已成为我党的治国方略；党的十六大报告则把“加强对权力的制约和监督”作为政治体制改革的重要部分，强调要制定党内监督条例，建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”[1]。这些表明了我党正在与时俱进，向执政文明大踏步地迈进。

二、从直接到间接：党的执政方式的惊险一跃

(一)直接执政方式是在特殊历史条件下形成的

从我党的执政的历史看，党的直接执政方式是在中国革命中自然形成和产生的。在夺取政权之前，党、政、军三位一体，合而为一。在白色恐怖的环境中，处在 “非法” 地位的中国共产党，曾在局部地区建立过自己的政权。为了自身的生存，决策迅速、处事果断，党与政不仅不能分开决策，相反，合署决策倒是行之有效的。而且，在战争年代，由于党、政的“非法”地位，党与政还须与军队共同行动，受军队的保护，分开了就很可能被反动势力剿杀，所以实际上军政也不分，形成了党、政、军的“一元化”。在党领导人民夺取政权之后，国民党旧政府被推翻，新政府顺理成章由共产党决定、主导和组成。

新中国成立之初，社会各阶级、阶层、团体、党派、政府组织环绕在党的周围，党的威望使人民群众对党直接行使权力的领导方式习以为常。而靠牺牲无数先烈换来的国家政权对中国共产党人而言，有着一种特殊情感，岂能轻言党、政分开！因此，党直接执政是历史发展的必然，是民心所向。人民群众既然已经认可和接受以党委为权力核心的政治运行方式，实际上就已具有政治学意义上的合法性了。此外，这种党政不分、高度集权的直接执政方式，还与我国当时所实施的计划经济体制十分吻合。面对国民党旧政权留下的烂摊子和帝国主义的严密封锁，在国内各种资源极其匮乏的条件下，要独立自主搞建设，就必须集中力量办大事，而党的一元化领导是计划体制得以有效运行的最好保证。

(二)直接执政方式在新形势下遇到挑战

随着社会主义公有制的基本形成和30多年的改革开放，党所处的历史方位已发生了极其深刻的变化，昔日的合法性不仅受到来自国际方面的挑战，而且在党的长期执政实践中也暴露了诸多弊端。

从国际上看，当代世界的执政党在处理党与政府的关系上，绝大多数都采用了间接执政方式。即执政党不因为在大选中胜出而使政党也权力化，而是获胜的政党在宪法与法律上仍然与其他政党平等，不能对政府机关发号施令或进行干涉。其对政府的控制主要从3个方面入手：一是以政府首相(总理)或总统的身份出面掌权，而不是以执政党组织的名义直接掌握政府权力。执政后，其政党角色在削弱和淡化，党往往隐于政后，不在前台出现。二是由进入政府的党员个人来体现执政党对政府的控制。执政党的成员进入政府后，利用执政地位，把党的主张依法转变成国家的政策和措施。三是执政党对进入政府的党员给予较大的行动自由。执政党通常只制定基本的政策主张，对于政府里党员的具体行为，给予相当的自主权，避免出现党员既要完成本党对政府的控制又要以政府官员的身份活动所产生的矛盾。西方政党的间接执政方式可以较好地解决“以党代政，党政不分”的问题。

从我党的自身发展来看，特别是从建国后60多年的执政实践来看，直接执政模式暴露出来的问题越来越不容忽视。首先，不利于国家机关职能发挥。党只能是政治组织，国家机关的职能不能被取代。党直接执政导致我国的政治体系中存在两个权力主体，党组织事必躬亲，往往成为社会矛盾的焦点和发泄口，使党在社会动荡和政局不稳定时容易处于被动地位，而化解国家政权矛盾、协调收入分配和利益表达的功能则被取代；党直接插手经济和社会事务，政治和文化事业，使得国家机关的功能处于委缩的状态，导致党组织日益权力化，党的功能日益国家化。其次，有悖于民主政治的发展。直接执政，只强调集中领导和一元化领导，其结果是党的集权无限化，“执政党与公共权力的关系越密切，公共权力受政党的控制就越强，体现政党意志就越是明显。但与此同时，政党与民众的距离也可能越扩大，政党作为民众工具的功能就容易减弱”[2]，久而久之，党对民智、民意的感知会麻木与钝化，导致执政的合法性逐渐丧失。而且，在党内个人集权和人治现象还普遍存在的现实下，人大的监督与多党合作会流于形式，而不受节制的权力就有腐化变质的危险。

(三)执政方式选择的两难境地

在讨论党如何由直接执政向间接转变时，一些学者认为，党组织全面介入人大是现行政治体制下的最佳选择。主张：由党委书记兼任人大主任，“实现‘党走进人大’的愿望”；运用党在各级人大及其常委会中的优势，占据人大各委员会的多数及其主要领导人职位；发挥人大党组的作用，协调党员代表及常委的行动；党依法直接介入人大及其常委会的立法过程。……“这样，可以使党的方针政策与人大的立法工作、党管干部与人大的人事任免、党委决策与人大的重大事项决定，党纪监督与人大的法律监督紧密结合起来。”[3]然而，党的领导干部无论是兼任人大主任还是占据人大各委员会的多数领导职位，如果不是由全体人大代表在差额选举中产生，那就有替人民当家作主之嫌，这与我党提出的支持人民当家作主的执政目标相去甚远。而各级人大主任和各委员会负责人若由地方人大代表选举产生的话，那么中央的集中统一的权威就会被弱化。道理是不言而喻的。从权力来源来看，既然人大主任的职务是由地方人大代表选举授予的，那么一旦中央与地方利益出现利益摩擦后，作为由地方人大代表选举决定的人大主任和人大各委员会的负责人，就必然要代表地方利益与中央讨价还价。而地方政府的各厅、局的主要负责人，因党组撤销而不再由党委组织部门任命，改由同级人大任免，这时地方政府就要完全听从于地方人大。果若如此，中央的统一政令、全国一盘棋的格局就将被改变。这对于社会经济发展极不平衡、诸多资源非常有限、人口已达国土面积承载极限的中国而言，是不可想象的！因为集中力量办大事是我们实现现代化的最有效的途径，所以需要国内有一个坚强有力的领导核心，而党的领导则是核心所在。当然我们也可以说，执政党的领导主要是政治领导，但是离开了党的组织保证，政治领导又何以发挥作用呢？因此，党的领导具有权力因素，党的领导机关形式上不是国家机关却包含国家机关的性质，党委同政府之间的关系的实质是权力关系。于是我们就陷入了一个十分尴尬的境地：直接执政弊端明显，间接执政难合国情。

三、划分党、政决策权，从实践层面探索间接执政

作为执政的中国共产党，如何在新的历史方位面前完成由直接执政向间接执政这一惊险的一跃呢？笔者以为，在当前党的组织还未能从国家政权组织中剥离出来的状况下，对党委与政府的行政决策权重新进行科学划分与配置，并以立法的形式加以约束，这是有效地化解权力过分集中在党委，特别是党委第一书记手中的有效办法，同时它也为我党在决策层向间接执政转变提供了有益的探索。

(一)“党政分开”的着眼点是行政决策权

行政权力是国家政权的转化形式，是行政主体实施行政管理活动的资格及权能。国家的行政权主要包括：行政决策权，即国家行政机关为履行政府职能，对所要解决的问题，依法拟定并选择方案的权力；行政立法权，即依照法律规定的权限和程序制定行政法规、行政规章的权力；行政执法权，主要包括行政征收、行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政付给、行政奖励等权力；行政司法权，即行政机关充当争议裁决人，依法对行政争议和其他争议进行调解、仲裁和复议的权力。

行政决策权和行政立法是抽象行政行为，而行政执法权和行政司法权则是具体行政行为。公民能对具体行政行为提起行政诉讼，而不能对抽象行政行为提起诉讼。如果党的组织拥有了行政执法权和行政司法权，那么一旦出现“行政”纠纷，“行政”相对方的公民将会把党组织告上法庭，而按照行政诉讼法的规定，法庭无权受理对党组织的裁决。最终的结果只能是双输局面：老百姓的利益受损却投诉无门，同时也有损党的形象。所以，党委介入行政工作应严格地限制在抽象行政范围之内，即行政决策领域。而在行政执法和行政司法方面，党的作用在于发挥监督。即使在行政决策上也不能包办代替，而应该把主要精力和决策权限放在决策议题的确定上。

(二)科学配置党、政的行政决策权

在决策科学化与民主化的趋势下，行政决策权被分解为决策议题的确定、决策方案的制定、决策方案的听证和决策方案的不可性研究4个既相互联系，又相对独立的4个环节。确定决策议题是政府决策过程的开端，它制约和限定着整个决策活动，对决策起着重要的指导作用。在这个环节上，各级党委应该发挥核心和主导作用，履行执政党的基本功能。

政党是为表达利益而成立、为利益而生存和奋斗的，中国共产党是广大人民群众根本利益的表达者和维护者。各级党委都应根据本地区实际，汇集和表达本地区人民群众利益诉求，向同级政府输入决策议题，而不是代替政府去制定决策方案。这样，我们就在操作层面划清了党委与政府的决策分工，党委抓住了决策议题的确立，就抓住了决策的核心与要害，而政府则根据决策议题，按照法定程序独立地去制定决策方案。党委或党委书记都不允许去干涉和插手政府制定决策的具体工作，其中涉及到诸如项目上马与否、经费划拨多少、人员如何调度等具体安排，都应由政府相关机构依实际情况自行定夺。对于决策方案制定的评价，应交后两个环节即人大组织的决策听证和政协组织的可行性研究去完成。而党对政府的决策监督，主要体现在人大组织的决策听证中。这样党委对政府决策的直接包办、替代、干预，就转变为间接的决策议题的引导和对方案听证的监督上。于是，我们在党政权力行使的操作层面找到化解党政不分的切入点，并对此进行决策立法，以法制的刚性约束力来限制决策权的越轨行为。

(三)以立法的方式规范党、政的行政决策权

党在十六大报告中提出:“进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。”党的各级组织必须根据宪法和法律的规定，依照法定程序与国家机关发生关系，在此基础上形成制度化的法律关系，依法对国家实施领导。从这个意义上讲，通过行政决策立法来规范党委与政府在决策权限上的分工，是我们深化党的执政规律必然结果。依法执政是依法治国的必然要求，而依法执政不仅强调执政党的守法问题，而且特别包含着党政关系制度化、规范化和程序化的内涵和发展方向。所谓“执政”，包含的基本关系之一就是政党与政府的关系，执政的前提是党政结构和功能的分化，正因为存在着这种分化，才存在党政之间的关系问题和执政方式问题。而所谓执政中的“依法”，其最重要方面乃是以党政结构和功能分化为基础，使党政关系表现出制度化、规范化和程序化的状态。落实依法执政的政治原则，不仅应从权力构成上重视强化执政党通过人大执掌政权的能力，而且要从权力行使上处理好各级党委与政府在行政决策权上的分工，并形成制度化的法律关系，以解决在具体的工作中党政难分的局面。

参考文献：

[1]十六大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2005:28.

[2]王长江.现代政党执政规律研究[M].上海：上海人民出版，2002:383.

[3]郭亚丁.政党差异性研究——中国共产党与西方政党的比较[M].北京：中国经济出版社，2005:201-202.

(责任编辑张佑法)

作者简介：全柱(1973—)，男，讲师，研究方向：思想政治教育；崔裕蒙，政治学教授。

doi：【政治与法律】10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.04.006

中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：1007-7111(2016)04-0040-05

Standardize the Administrative Decision-Making Power of the Party Committee and Government

QUAN Zhu,CUI Yu-meng

(School of Law and Politics,Lingnan Normal University,Zhanjiang 524048,China)

Abstract:With the modernization process,the direct ruling of the Communist Party of China formed by its authority in history must go onto the track of indirect ruling dominated by law regulations.At the operational level,we should carry out scientific analysis and distribution of its configuration to the Party committee,government,the NPC and the CPPCC,and establish the local Party committees’ decision-making power through legislation.This will eventually set a good example for the CPC for its running of the country according to Law,because it not only conforms to the trend of the development of Party Politics in the world today,but also takes China’s specific conditions into consideration.

Key words:law-based exercise of state power; ruling civilization; indirect ruling; administrative decision-making power; relationship between the Party and government