非政府组织制度性参与国际环境遵约机制的困境与发展

李洪峰

(郑州大学 护理学院，河南 郑州450052)



非政府组织制度性参与国际环境遵约机制的困境与发展

李洪峰

(郑州大学 护理学院，河南 郑州450052)

[摘要]非政府组织制度性参与国际环境公约的监督执行是国际环境遵约机制发展的必然结果。尽管当前国际环境遵约机制为非政府组织的参与作了很多制度安排，但从实践效果来看，这些制度安排表现出滞后性和限制性的困境，引发了非政府组织参与实践功能和制度保证之间的矛盾。从根本上说，主权国家的意志才是提高非政府组织参与国际环境遵约机制制度化程度的决定因素。

[关键词]非政府组织；制度性参与；国际环境遵约机制

国际环境条约是国际环境法的核心组成部分，但是当前有关条约的遵守或执行效果并不如人意。一般来说，遵守和执行国际环境条约是主权国家的义务，而晚近国际环境法的发展赋予了非政府组织更多的参与机会，使其成为国际环境条约创制和监督执行的主要参与者。越来越多的环境条约或其遵约委员会的程序规则明确规定了非政府组织参加缔约国会议(COP/MOP)观察员的地位，并为保障非政府组织在条约监督执行中的作用作了相应制度安排。本文对这些制度安排的现状、当前面临的主要困境以及可能的发展趋势等方面进行阐述和评析。

一、非政府组织制度性参与国际环境遵约机制概述

一般来说，在国际多边环境协议框架内解决条约执行的机制主要通过缔约国定期自我报告评估和不遵守情事程序两种途径。由于遵约问题的复杂性和政治敏感性，多数国际环境条约并未详细规定处理遵约问题的制度安排，而是授权缔约方会议制订相关的机制和程序，这为非政府组织制度性参与国际环境遵约机制创造了空间和条件。由于环境问题关系到全人类共同利益，具有公益性的特点，很多非政府组织对环境问题，尤其是环境条约的遵守执行问题表现出极大的热情。非政府组织成员往往具备较强的专业素养，再加上其非官方、灵活性的特点，他们在向国家政府进行倡议和游说时更有利于所在国接受。它们不仅对有关国家是否认真执行国际环境公约进行监督，还通过与国家、政府的合作帮助国家履行其签署或加入的相关环境条约。所以，非政府组织制度性参与国际环境公约的监督执行是国际环境遵约机制发展的必然结果。

为了保证非政府组织参与国际环境遵约机制的效果，国际环境条约及其遵约委员会对非政府组织的参与作了相关的制度安排和规定。

首先，非政府组织参与缔约国会议的法律地位。当前，几乎所有的多边环境条约都规定了非政府组织可以观察员的身份参与缔约国会议，甚至参与相关谈判进程。例如，《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)第11(7)条明确规定了非政府组织在符合一定的条件下有权以观察员身份参与缔约国会议，但无表决权。《濒危野生动植物种国际贸易公约》是第一个有非政府组织参与的多边环境条约，其有关非政府组织参与的制度安排成为后来《蒙特利尔议定书》《联合国气候变化框架公约》(UNCFFF)等国际环境条约规范非政府组织参与的统一模式。[1]此外，作为区域性环境公约典型代表的《欧洲经济委员会在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》(以下简称《奥胡斯公约》)明确赋予了非政府组织参与缔约方会议的观察员地位。总之，根据多边环境条约的规定，非政府组织可以观察员的身份积极参与缔约国大会等会议，通过提交报告和信息、发表演讲、参与缔约国谈判以及在国家层面帮助提高公众的环境意识等，促进和监督国际环境条约的执行，这些为非政府组织具体参与国际环境条约遵约机制提供了法律基础和保证。

其次，非政府组织参与条约遵约委员会的资格规定。尽管国际环境条约赋予了非政府组织参与缔约国大会观察员的法律地位，但非政府组织参与国际环境条约遵约机制的方式和程度主要取决于不同国际环境条约遵约委员会的相关程序规则及实践。考虑到遵约委员会会议的保密性，不同的环境条约对于非政府组织能否有资格参加遵约委员会会议有不同的制度安排。《蒙特利尔议定书》遵约委员会采取了非常严格的规定，拒绝非政府组织参与遵约委员会的相关会议。《埃斯波公约》遵约委员会在实践中规定那些在缔约国会议中享有观察员地位的非政府组织在遵约委员会也享有观察员地位，但这只是临时和实验性的决定。《阿尔卑斯公约》不遵守情事程序规定非政府组织不仅可以观察员的身份参加缔约国大会的主要附属机构常设委员会，还可以委派两名代表参加遵约委员会。此外，《奥胡斯公约》遵约委员会会议通常赋予非政府组织观察员的地位，规定其有权参加会议讨论，而且这一参与权还扩展到可以参加处理特定不遵守情事的会议中。

再次，非政府组织参与不遵约程序启动机制的制度安排。比起正式的争端解决机制，不遵约程序具有非对抗性，因此更容易吸纳非政府组织的参与。[2]《水与健康议定书》不遵约程序经过长期的讨论，最终同意接受公众的控涵，但同时规定公约缔约国会议将根据遵约委员会的实践经验，对这一制度安排进行评估。《阿尔卑斯公约》不遵约程序规定，只有在遵约委员会中享有观察员地位的非政府组织才可以向遵约委员会提交不遵约情事的案件和报告。《奥胡斯公约》的不遵约程序第六部分规定，允许任何自然人和法人的公共人员包括非政府组织，不需要表明其特别相关利益，可以直接针对缔约国的相关不遵约情事递交控涵或报告，引起遵约委员会的关注。[3]该公约不遵约程序是第一个明确授权非政府组织等非国家行为体有权参与启动不遵约程序的遵约机制。

最后，非政府组织提供事实和法律信息的制度规定。非政府组织向国际环境遵约委员会提供相应的事实和法律信息有助于提高遵约机制的效率。尽管不同的遵约机制对非政府组织的参与的要求不同，但是基本上都赋予遵约委员会很大的自由量裁权去决定是否接纳非政府组织的信息。《京都议定书》不遵约程序在其列举的信息来源中就明确包括了非政府组织。《水与健康议定书》不遵约程序授权遵约委员会有权“考虑任何向它提交的相关信息”，并且“向相关的专家和顾问寻求帮助，包括非政府组织代表或其它公众成员。”此外，很多国际环境条约遵约机制为非政府组织成为事实信息来源设置了一些条件和要求。如《巴塞尔公约》不遵约程序规定，只有在相关缔约国的邀请和同意下，才允许遵约委员会开展信息收集活动并采纳该信息。

二、非政府组织制度性参与国际环境机制的主要困境

非政府组织参与国际环境遵约机制相关制度安排有利于其参与不遵约程序权利义务的法律确定性和保证参与的有效性。然而，当前非政府组织参与国际环境遵约机制的相关制度安排在实践中面临许多困境。

一方面，有关非政府组织参与的制度安排表现出一定的滞后性。这种滞后性主要表现在很多非政府组织参与环境遵约机制实践缺乏正式的制度性规定。由于没有相关制度规定，非政府组织在参加遵约委员会会议时，常常因为保密性等原因被拒绝参加会议，这在《蒙特利尔议定书》遵约委员会和《巴塞尔公约》遵约委员会实践中已经被证实。有的环境遵约机制，如《卡塔赫纳议定书》相关程序规则把非政府组织能否参与遵约委员会的会议等留给遵约委员会，让其根据实际情况进行个案决定。而遵约委员会认为，一般情况下只有缔约国可以参加会议，但遵约委员会也可以邀请其它观察员参加会议。这就产生了许多困惑和不解，既然遵约委员会可以邀请其它观察员参加会议，那就应该在其程序规则中加以明确规定，但遗憾的是并没有相关明确的制度规定，导致这个问题的争论还在持续中。还有些遵约委员会虽然通过临时性和实验性的安排承认了非政府组织可以观察员的地位参加相关会议，但是非政府组织的意见和建议往往很难被会议采纳。例如，《埃斯波公约》遵约委员会没有采纳一个名为Ecopravo-Lviv的乌克兰非政府组织提交的有关乌克兰政府将从多瑙河修建一条运河工程项目可能引发环境问题的报告，原因是遵约委员会认为它只对由国家提起的不遵约案件采取行动。但少部分委员会成员认为，根据《埃斯波公约》不遵约程序中关于“委员会启动案件”的规定要求，如果委员会知道一个不遵约案件，就应该自动开启程序，而无论信息来源如何。从政治的角度来看，上述非政府组织参与环境遵约机制相关制度安排的模糊性与实践之间的矛盾有其存在的合理性；但从长远来看，这可能会阻碍和否定非政府组织在环境不遵约机制中作用的发挥。因此，有关非政府组织参与环境遵约机制的相关制度安排最好能通过明确的语言使其制度化，以此促进和推动其参与遵约机制实践的发展和作用的发挥。

另一方面，有关非政府组织参与遵约机制的条件限制越来越多。有迹象表明，越来越多的相关决议在逐渐限制遵约委员会利用外部信息的能力，为非政府组织提供信息的进入遵约机制设置条件和障碍，这可能会影响到遵约机制的效率。在《京都议定书》不遵约程序中，关于对非政府组织提供的信息的认可并不明确。只有当不遵约问题在专家评审组的报告中出现，而专家组是从非政府组织那里得到的相关信息，秘书处才可以启动不遵约机制。关于非政府组织能否在没有相关程序规定的情况下向遵约委员会提供不遵约案件，没有任何法律规则不允许非政府组织非正式地通过遵约委员会、缔约国或秘书处等渠道提交不遵约案件。尽管如此，非政府组织参与的可能性还是受到了很多的限制：只有非政府组织提起的不遵约案件不属于政府报告中出现的案件，非政府组织才可以通过秘书处提交案件。[4]《奥胡斯公约》及其遵约机制的相关程序规则规定符合条件的非政府组织以观察员身份参加会议，有权得到会议通知、在会议上发言和提交材料等，非政府组织作为参与各种会议不应该有任何的限制。但事实上，相关程序规则又对非政府组织等参加会议作了保密性规则的限制，这种规则上的矛盾和差别待遇受到了广泛的质疑。总之，无论是现有的制度安排还是遵约委员会的实践，都表明主权国家对非政府组织参与国际环境法不遵约机制的态度是相当谨慎的，但这同样是危险的，因为这样可能会影响到遵约机制的效率。正如欧盟在评价《卡塔赫纳议定书》时指出的那样，如果遵约委员会不能从非政府组织那里获得与缔约国遵约相关的信息的话，我们很难想象遵约委员会怎么能够完成它的工作，为什么非政府组织被限制提供相关事实信息，这显然对遵约委员会的存在提出了质疑。

综上，非政府组织参与环境遵约机制的困境从表面来看是由制度与实践的冲突造成的，主权国家担心其国家主权权威性受到破坏才是限制非政府组织参与环境遵约机制的根本原因。通常，一个国家是不能容忍非政府组织对其主权范围内的事情提出挑战的，即使该非政府组织是其国内的组织。此外，如果非政府组织参与到不遵约程序中，可能会使一些政治性因素卷入遵约机制中，从而破坏不遵约程序的非对抗性和合作性的本质，降低了国家间的信任度。[5]

三、非政府组织制度性参与国际环境遵约机制的发展趋势

近年来，非政府组织参与国际环境遵约机制的实践表明，它们已经在环境不遵约程序中发挥了重要的作用。非政府组织认真并高效地履行赋予他们的责任，提高遵约审议工作进程的客观性、公正性和效率性，从而避免不遵约程序中可能存在的选择性履约等问题。此外，对非政府组织参与环境遵约机制进行制度性规定，也有助于增强非政府组织自身的透明性和责任感。但是，主权国家还没有普遍支持上述的观点。很多国家政府认为，环境遵约机制如果赋予非政府组织一定的权利启动不遵约程序，将会破坏遵约机制的非对抗性功能，影响遵约机制的效率。而且很多国家还担心非政府组织参与活动的增多会造成遵约委员会的负担过重，增加资金成本，影响工作效率。

上述这些担心在一定程度上有点夸张。非政府组织为了获得完全的参与权，追求公众利益和保证各种形式条约能够得到执行，它们是非常愿意约束自己的态度和行为的。因此，可以说环境遵约机制的非对抗性的理念更容易被缔约国不合作的态度破坏。《奥胡斯公约》遵约委员会加强不遵约程序管理，以保证遵约机制的特点和效率。为了避免因为利益冲突而产生可能的不公正，该遵约委员会要求所有的委员会成员，包括非政府组织代表提名的私人代表委员，都提交一份有关特定不遵约案件中可能有损公正的事实说明，而结果证明来自非政府组织的代表并没有损害不遵约案件的公平性。其它非政府组织作为观察员参与遵约委员会的工作，都证明了非政府组织的重要作用以及国家拒绝非政府组织参与的理由是没有根据的。此外，《奥胡斯公约》遵约委员会建立了对不遵约案件严格的筛查程序，为每一个不遵约案件的控涵指定一个记录员，增加电子控涵等手段的使用，大大提高了程序效率。

当前，在国际环境遵约机制中，缺乏正式的法律制度安排可能会限制非政府组织在遵约机制中的影响力，但是这并不意味着就应该忽视非政府组织在遵约机制中的重要作用。上述相关实践表明，非政府组织应凭借自身的专业知识、职业技能和技术信息等优势，通过各种方式和途径，参与到现有的遵约机制中，并做出重要贡献。但是，近年来的实践也出现了一些看似矛盾的现象。一方面，在一些全球性的环境遵约机制的谈判中，主权国家对非政府组织的参与呈现出一种冷漠的态度；而在欧洲地区，一些环境遵约机制如《奥胡斯公约》遵约机制和《阿尔卑斯公约》遵约机制等在不断加强非政府组织在其中的参与权，而且这两个公约的遵约机制也成为正式承认非政府组织参与地位并进行相关正式制度安排的代表性条约。但是无论怎样，非政府组织要想在环境遵约机制中取得更多正式的参与权，需要更多的非政府组织、遵约委员会及秘书处、具有共同愿望的主权国家等各方面力量在遵约机制谈判中共同努力实现。

[参考文献]

[1]Kal Raustiala. The Participatory Revolution in International Environmental Law[J].Harv. Envtl. L. Re., 1997(2): 537-586.

[2]Ingrid Rossi. Legal Status of Non-Governmental Organizations in International Law[M].Oxford: Intersentia, 2010:209.

[3]Pierre-Marie Dupuy and Luisa Vierucci (eds). NGOs in International Law: Efficiency in Flexibility[M].Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2008:186.

[4]M. Bothe. Compliance Control Beyond Diplomacy: the Role of Non-governmental Actors[J].Environmental Policy & Law, 1997 (4):296.

[5]Tullio Treves. Civil Society, Iinternational Courts and Compliance Bodies[M].Cambridge: Cambridge University Press, 2005:221.

[收稿日期]2015-12-11

[作者简介]李洪峰(1976- )，男，讲师，博士，从事国际组织法和国际卫生法研究。

[中图分类号]D99

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)07-0033-04

On the Dilemma and Development of the Institutional Participation of Non-governmental Organizations in the International Environmental Compliance Mechanism

LI Hong-feng

(The Nursing College of Zhengzhou University, Zhengzhou Henan 450052, China)

Abstract:Non-governmental Organizations’ institutional participation in the supervision of the implementation of international environmental conventions is the inevitable result of the development of the international environmental compliance mechanism. Although there are many institutional arrangements for the Non-governmental Organizations in the implementation of international environmental conventions, those institutional arrangements are hysteretic and restrictive from the perspective of practice effect, which result in the dilemma between the practice and institutional arrangements. Basically, the will of the sovereign countries is the real deceive factor to improve the degree of institutional participation of Non-governmental Organizations in the international environmental compliance mechanism.

Key words:Non-governmental Organizations; institutional participation; international environmental compliance mechanism