陕西小城镇发展问题及对策

叶珊珊

在当前陕西新型城镇化进程不断加快、城镇化水平加速提高的背景下，小城镇的发展起到了十分重要的作用。如何完善陕西小城镇的功能，更好地发挥小城镇作用，及时解决小城镇存在的问题和矛盾，是今后小城镇建设发展的关键所在，也是促进陕西新型城镇化发展的必由之路。

陕西小城镇发展现状

——小城镇数量不断增加，综合承载能力不断增强。小城镇亦城亦乡的特点成为联系农村与城市的重要桥梁，是陕西城镇化发展的潜力所在。近几年来，小城镇发展迅猛，2014年全省建制镇个数达1142个，比2005年增加320个；2014年建制镇密度为5.55个/平方千米，比2005年密度提高38.9%。随着建制镇建成区面积不断扩大，市政基础设施和公共服务水平不断提升，小城镇综合承载能力也在不断增强。2010年至2014年，关中、陕北地区建制镇镇区平均人口规模增长1.2倍，人口集聚能力不断增强，小城镇居民生活水平也有了明显提高。

——重点镇建设步伐加快，初步形成一批特色小城镇。近些年，陕西许多小城镇通过优化资源开发利用，涌现出一批有产业发展前景、经济发展快、辐射带动作用强的小城镇。截止到2014年末，陕西省有全国重点镇128个、中国历史文化名镇4个、全国特色景观名镇3个、陕西省重点示范镇35个、文化旅游名镇（街区）31个以及市级重点镇119个。

——小城镇园区经济稳步发展，特色产业支撑作用增强。近几年，陕西镇域相续建成的工业园区、现代农业园区、物流园区吸引了大批企业落户，带动了镇区二、三产业的快速发展，成为促进农民增收、吸纳劳动力就业的重要平台。2014年，全省中小企业、非公企业营业收入过5亿元的乡（镇、街道办）发展到477个，占全省乡（镇、街道办）总数的33.7%；过10亿元的乡（镇、街道办）315个，比上年增加23个。

——大城市周边小城镇发展迅速，分流疏散作用明显。大城市周边地区小城镇的发展有着得天独厚的优势，凭借其良好的区位条件，能够对大城市人口、产业起到有机疏散功能。通过分担大城市的人口、产业功能等职能，一方面避免了大城市的过度膨胀而引起的一系列“城市病”，另一方面也使得此类小城镇成为都市圈城乡空间网络中的一个重要节点，接受中心城市的经济模式、产业结构、生活方式的影响，实现小城镇的跨越式发展。如西安市约200万人口居住在周边小城镇（包括县城关镇），占全市域常住人口23.2%，这些小城镇与西安交通联系方便，经济发展水平与基础设施建设比省内同等建制的小城镇发展快得多，开发强度虽弱于西安市区，但生态环境保护较好，具有巨大的发展潜力。

小城镇发展五大问题

——小城镇发展水平较低且不均衡。从建制镇个数和城镇人口数来看，陕西小城镇的等级规模不合理、发展水平较低，小城镇数量多但吸纳的城镇人口数较少，特大城镇和大城镇占比较低，大量小城镇总人口不足万人。

全省小城镇区域、市域发展差别较大，空间分布不均问题明显。关中建制镇密度为陕北的2.87倍，是陕南的1.25倍。小城镇密度最高的是杨凌示范区，最低的是延安市，相差近10倍。

——小城镇规模总体偏小。人口承载能力的强弱也是影响小城镇持续发展的重要因素。一般认为，人口规模达到3万人以上，小城镇才可能具有一定水平的基础设施和服务体系，从而形成综合经济和社会效应。

除西安、咸阳、宝鸡等大中城市周边的小城镇因其独特的地理条件和大城市的经济辐射带动外，陕西绝大多数小城镇的人口规模偏小，特别是陕南一些经济比较落后的地区，小城镇中几乎没有乡镇企业，缺乏人口向小城镇集中的引力，几乎没有进镇落户的外籍农民，不少小城镇完全是“一条街道，几个门面”的落后景象。2013年，全省5万人以上的镇仅有89个，占全部建制镇数量的7.8%，5万人以下的镇1053个，占全省建制镇总数的92.2%。建制镇平均人口规模为5220人，镇区集聚人口仅占全镇总人口的22.5%。与人口规模相似，城镇空间规模也明显偏小。全省接近80%的县城建成区面积不足10平方公里，70%以上的建制镇建成区面积小于1平方公里。

——小城镇产业支撑能力不足。目前陕西全省建制镇中只有160多个初步形成了特色产业，且大多集中在关中大城市周围，大多数小城镇仍然存在产业基础薄弱、乡镇企业发展不佳等问题。以小城镇产业代表乡镇企业为例，陕西乡镇企业发展和其他省份相比，仍然存在较大差距。一方面，乡镇企业个数远远低于江苏、浙江、广东等东部沿海省份，也不足湖北、河南、四川等相邻省份的一半；另一方面，乡镇企业还存在规模较小、提供就业岗位的能力较弱，效益不高、发展能力不足等问题。

究其原因，主要有以下几点：一是小城镇生产性服务业发展滞后，不能为企业集聚和扩大再生产需要的金融、技术、物流、人力等要素提供足够的“服务半径”。二是由于缺乏既懂技术又懂管理的专业人才，乡镇企业的发展很容易遇到瓶颈而无法解决。三是许多乡镇企业的建立最初都是依托农村社区，以地缘关系和行政权力为纽带而发展起来的，具有浓厚的社区色彩和较强的行政干预特征，企业产权主体模糊。如韩城党家村早在上世纪90年代初期就成立了以农户为单位入股的旅游公司，由于公司完全由村委会代理经营，政企不分，权责不明，严重制约了当地旅游产业的发展。

——小城镇基础设施建设滞后。小城镇基础设施建设和公共服务设施水平直接影响乡镇企业的发展环境、小城镇的人口集聚及招商引资能力等。陕西省绝大多数小城镇基础设施建设依然滞后，镇区内自来水、电、气、路、桥建设水平参差不齐，不少城镇还未建设有效的垃圾、污水处理设施。公共服务水平依然较差，幼儿园、学校、图书馆、养老院、医院等设施无法完全满足当地需求。

造成这一问题的原因，一方面是因为缺乏资金；另一方面由于缺少规划和正确的发展理念，盲目热衷于新上项目而忽视了最基本的基础设施建设。

——小城镇综合服务功能不健全且同质化度高。陕西境内的小城镇特别是大城市周边的小城镇，往往在经济发展中担任某种疏散功能的角色，逐渐丧失了自身发展的独立性。不少小城镇存在功能单一、综合服务功能不强等问题，这样就有可能导致“卧城”或生产型城镇的产生，制约了小城镇综合竞争力进一步提升。

此外，小城镇还存在产业结构雷同，投资项目相似的问题，例如西安南部长安区的滦镇、东大镇、太乙宫镇，北部高陵县的通远镇、东部临潼区的秦陵街办下河村等等，都在大力发展农家乐产业，各农家乐基本都以欣赏田园风光、品尝农家饭菜、体验生态采摘等娱乐项目为主，农家乐产品和服务的同质化程度较高，一些小城镇还在继续盲目地效仿，造成形象单一、个性缺乏、多镇一面的现象，这样的结果不仅会在区域内形成较激烈的竞争，也会造成资源的巨大浪费，不利于小城镇的可持续发展。

加快小城镇发展建议

——加强小城镇规划编制和执行，注重资源节约和空间管制。一是要坚持规划先行原则，按照合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜的标准，精心编制中心镇、重点镇的规划；二是要合理确定中心镇、重点镇、一般镇的空间布局，安排好重点建设时序，以免因农村人口迁移造成公共投资浪费；三是要以《陕西主体功能区规划》等上位规划为依据，切实保护好不可开发建设的生态、文化遗产保护区域，以空间管制促进城镇空间的可持续发展。

——合理定位小城镇功能，培育具有专业特色的小城镇。小城镇发展功能定位应根据其自身基础条件、周边资源环境特点等多方面因素综合考虑，尽可能实现区域小城镇的分工协作、资源的合理开发和利用、人与自然的和谐共处等目标。以西安周边的小城镇为例，南部小城镇多位于秦岭山麓，峪口河流较多，适宜发展以短途旅游、观光农业为主的生态文明镇；北部小城镇交通优势明显，适宜发展以现代工贸业、特色种植业为主的经济型小城镇；西部小城镇位于西咸一体化发展的重点片区，适宜发展以战略性新兴产业、现代服务业、都市农业为主的现代田园小镇；东部小城镇生态资源、历史文化资源丰富，且交通便利，适宜发展以商贸物流、文化旅游为特色的小城镇。

——以乡镇企业为抓手，促进“产城融合”发展。一是要按照市场导向，调整优化乡镇企业的产品结构、商业模式，努力推进品牌战略和规模经营，培养出具有一定知名度的龙头企业；二是要通过不断完善基础设施建设、加强服务、减轻企业负担等措施，改善企业发展环境，以吸引新办企业进镇，促进镇区乡镇企业的集聚发展；三是要用产业集聚推动小城镇发展，通过乡镇企业的发展吸纳周边剩余劳动力就业，带动人口居住地向城镇集中，从而达到优化小城镇空间结构、提升小城镇发展质量的目的。

——拓宽融资渠道，加快小城镇建设步伐。解决小城镇建设资金短缺问题，要充分发挥市场机制的引导性作用，建立新型的、多元的投融资体系。一是通过市场化运作方式吸引各类社会资本参与，按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励企业、个人投资小城镇基础设施建设，投资模式可包括特许经营权模式、城投债融资、公私合营模式、资产证券化模式等；二是依然要积极争取政府财政支持，建立小城镇建设以奖代补激励机制，激发各地加快小城镇建设积极性。