政务诚信缺失问题及其矫治

陈洪连

摘要：政务诚信作为实施国家治理必须遵循的政治伦理规则，反映了政府的内在道德属性，具有深厚的伦理意蕴。然而，由于诸多因素的影响，政务诚信缺失现象时有发生，由政策失信、权力失信、规则失信、政绩失信等引发的病症有所显现。因此，有必要从依法限权、政务公开、监督整合、信用评估、行政问责、行政伦理培训等方面入手，探索加强政务诚信的理想路径。

关键词：政务诚信；价值意蕴；行政伦理

中图分类号：B82文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）02-0096-06

政务诚信具有深厚的伦理意蕴，它对善治模式、公正价值、人本理念、责任伦理的孜孜追求，对于促进民主法治、公平正义等现代政治价值观念的形成，优化政治制度设计和政治体制运行，推动政府政治行为合法化、有序化和规范化等具有重要意义。然而，由于历史与现实的原因，我国政务诚信缺失现象时常发生，呈现出诸多伦理病症。因此，当务之急是积极探索加强政务诚信建设的理想路径，努力提高政府公信力，夯实执政合法性的基础。

一、政务诚信的内涵及其伦理意蕴

1.政务诚信、政府诚信、诚信政府等概念辨析

诚信是人类社会的基本道德规范，是政治、经济、文化、社会等领域有序运行的重要伦理基础。何为诚信？“诚”即诚实，是人的内在德性；“信”即守信，是诚的外在表征。①诚信的基本内涵是诚实不欺、恪守信用，内诚于心而外信于人。对于政府来讲，诚信同样是政府的美德，是政府的伦理底线。

在公共管理时代，政务诚信已引起社会公众的高度关注，并成为政府和学术界研究的重要议题。政务诚信是政府在行使权力和实施公共管理职能过程中形成的言行一致、履约践诺、忠于国家和人民的一种行为模式和精神状态。政务诚信包含“一体两面”：既包括作为主体的政府对客体公众的一种诚实不欺、信守承诺的行为，又包括客体公众对政务主体的一种行为评价。政府诚信、诚信政府等作为与政务诚信相关的概念，还需要做出学理反思与辨析。

第一，政府诚信是民众对政府守约践诺的意愿、能力和行为的信任，反映了民众和政府基于委托——代理行为所产生的权利义务关系。政府诚信既蕴含政府与民众之间的契约关系，又折射政府对契约的兑现程度。政府诚信是政府政治道德品质的集中体现，是政府履约能力和水平的完美呈现，反映了“政府作为一种信用主体在履行或兑现对民众的承诺上能否做到及时、完全和公正，以其履约能力和履约水平获得民众的信任”②。

第二，“诚信政府”是相对于“政府诚信”而言的，它既是政府诚信的目标追求，也是政务诚信的客观效果。诚信政府要求政府做到权责一致、政令统一、言行一致、有诺必践。

政务诚信、政府诚信、诚信政府三者各有侧重，内涵多有交叉和相近之处。它们都以政府作为承载主体，都与信用、公信力有关，都牵涉到政府行为能否取信于民。概言之，政务诚信是政府诚信、诚信政府得以存在的前提和基础。政府诚信有赖于具体化的政务诚信，并通过琐碎细致的政务活动培育政府诚信的伦理品格。政府诚信、政务诚信的共同目标是打造诚信政府的形象，不断提高政府的公信力。

2.政务诚信的伦理意蕴

政务诚信作为诚信伦理体系建设的重要组成部分，对于提高政府权威，推动市场经济健康发展，改善国家形象，增强国家或地区的竞争力，具有重要的实践价值。

第一，推进政务诚信，契合善治的精神义理。善治作为一种多中心治理模式，旨在实现政府与公众对公共生活的合作管理。“善治实际上是国家权力向社会的回归，是一个取信于民，还政于民的过程，它表明国家与社会、政府与公民良好的合作关系。”③虽然善治与政务诚信内涵不同，但二者都追求政务活动的公开性、透明性、责任性、法治型、有效性和回应性，都把信息公开、获得公众信任作为归宿。其中，信息公开是取信于民的举措，是政务诚信的基础，也是实现善治的根本。“信任可以在一个行为规范、诚实而合作的群体中产生，它依赖于人们共同遵守的规则和群体成员的素质。”④政务诚信要求政府言必行，行必果，对百姓恪守和履行承诺，实现政府与百姓的密切合作，因此与善治的精神义理高度契合。

第二，落实政务诚信，彰显公平正义的价值光辉。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”⑤维护和促进社会的公平正义，是政务诚信的价值目标，也是衡量政务诚信客观效果的重要尺度。在现代社会，公正意味着经济利益、政治利益和其他利益能够在全体公民之间公平合理地分配。人民群众期盼政府努力实现改革承诺，继续完善社会管理和公共服务职能，通过深化体制改革等举措来促进公平与正义；期盼政府积极践行利益协调承诺，通过统筹协调社会各阶层的利益关系，促进社会财富的公平合理分配，最大限度地实现利益和谐；期盼政府认真落实利益保障承诺，努力构建公平合理的利益共享和保障机制，实现权利公平、机会公平、规则公平、分配公平。一言以蔽之，一个讲究诚信的政府，是一个努力促进社会公平正义的政府，是一个将公平正义奉为价值圭臬的政府。

第三，追求政务诚信，渗透亲民爱民的民本精神。政务诚信是“立党为公、执政为民”理念的贯彻和落实，目标在于取得人民群众的信任，保持同人民群众的血肉联系，更好地为人民群众谋福利；政务诚信要求政府把维护人民群众利益作为政务活动的出发点和归宿，把一切为了人民、一切依靠人民作为政务活动的基本依据；要求政府向人民群众兑现承诺，提供更多数量、更高质量的公共产品和公共服务，着力减少贫富两极分化，更好地维护社会弱势群体的利益；要求政府“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”，忠于人民的重托，突出人民利益的优先性、首要性，做到开诚布公、贴近群众、响应民意，把民生问题作为工作重点，这渗透着浓浓的人文关怀精神。

第四，加强政务诚信，符合责任伦理的要求。政务诚信与责任伦理具有一定的逻辑关联。只有诚信的政府才能善始善终、大有作为，才能有所担当、恪尽职守。反之，如果政务诚信缺失，则会背离党的执政理念，损害群众利益，辜负党和人民的重托。“政府诚信所表达的是一种对特定的组织或个人以未来给付与践行服务承诺为基础的信用行为，其实际就是表现为向对象保证的‘言出必行的履约能力。简单地说，政府说话要算话，而且失信要承担责任。”⑥政府在管理国家事务和社会公共事务的过程中，必须合理公正地行使公共权力，尽职尽责地履行公共职能，最大限度地谋求公共利益，如果违背上述要求，政府必须承担相应的道德责任和法律责任。其中，“道德责任归因的全部内容——我们认为个人应为此而负道德责任的东西，至少包括行为，没有采取行为（或疏漏），以及这些行为和疏漏的后果”⑦。endprint

二、政务诚信缺失的病症

在实际操作的层面，由于受政治体制改革不到位、政府权力运作不规范、政府职能转变缓慢、“政府超载”无法兑现承诺、服务和责任意识淡漠等因素的影响，政务诚信缺失问题时有发生，呈现出诸多病症。

1.政策失信问题

时至今日，由于社会利益关系和社会矛盾日益复杂，政策失信会给政务诚信带来严重冲击和挑战。有的政府部门不从实际出发，不深入调查研究，仅凭经验和习惯随意决策，“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍决策”屡见不鲜；有的领导认为决策是政府的事情，与公民无关，排斥公民的知情权，决策不公开、不透明，暗箱操作现象时有发生；公共政策执行常出现“一届政府一套政策”的现象，政策打架、政令不一、政出多门现象影响了公共政策的稳定性和连续性。不仅如此，替换性、象征性、附加性、选择性、机械性的政策执行方式，直接冲击了公共政策的信用，使政府面临陷入“塔西佗陷阱”的风险。“塔西佗陷阱”是古罗马历史学家塔西佗提出的，指的是政府失去公信力时，无论发表什么言论，无论出台什么样的政策，都会面临社会公众的负面评价。

2.权力失信问题

在计划经济体制下，政府无所不管、无所不包，管了很多不该管、管了也管不好的事情。政府不仅拥有制订、修改、行使、废除政策、法律、法规的权力，还拥有直接干涉企业经营、决策的权力。随着经济体制改革的深化，过去那种大包大揽的全能政府模式已不合时宜。但在开展政务活动时，有的地方政府仍习惯于“全能型政府”的做法，对微观经济事务干涉过多，总企图用行政手段解决市场问题。政府职能和权力过分膨胀、政府职能“缺位”和“越位”现象并存，会造成市场经济秩序紊乱，政府权威和信用流失。公共权力运行中存在的权力商品化、权力官僚化、权力特权化现象，会影响人民群众对公共权力的质疑，会损害党和政府的形象与威信。

3.规则失信问题

规则失信往往和执法犯法、多头执法、野蛮执法等有着密切联系，也和滥罚款、滥许可、滥收费、滥检查、滥强制等权力滥用有着不解之缘，其结局是政失人心、权悖民意、信用流失。例如，乌鲁木齐市新市区二工街道办事处曾经发文规定：新啤集团为其辖区内铁路局夜市啤酒的唯一经销商，所有摊主只许销售新疆啤酒这一种产品。再比如，重庆市某区一家重点纺织骨干企业，为了追求暴利，大量生产假冒摩托车，违法所得近30万元。当工商行政管理机关对此案进行查处时，当地有关领导便打招呼，要求大事化小，从轻处罚，使本应移交司法部门追究法人犯罪责任的案件最后只能行政处罚，象征性地“表示”一下。⑧个别地方的地方保护主义盛行，损害了公平正义，导致政府信用流失。“潜规则”大行其道，是规则失信的典型表现。“潜规则”是指看不见的、没有明文规定的、约定俗成的但又获得广泛认同、实际起作用的一种规则。如果政治“潜规则”盛行，就会导致个别政府为谋取部门利益、集团利益或个人利益将明文规定的政策法律束之高阁，而以内部通行的另类规矩办事。这种做法是一种私下的规则替换，它遮蔽了公平正义的光辉，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益。“潜规则”与党章制度规定的价值理念大相径庭，如果任由其发展，会使党员干部的思想、言行发生扭曲和混乱。

4.政绩失信问题

有的地方政府领导好大喜功，沽名钓誉，脱离实际，热衷于“明星工程”“形象工程”，只求名，不求实；或者为了个人或小团体的利益，罔顾群众利益和需要，将民生工程抛诸一旁，利用手中权力大搞劳民伤财、浮华无效却有利于标榜政绩的工程；或者深谙“官出数字”“数字出官”的为官之道，乱许诺、乱承诺，说假话、办假事、造假账，隐瞒事实、掩盖失误、欺上瞒下，编造假政绩。雷声大、雨点小的“形象工程”和“政绩工程”，历来为党和政府明令禁止，历来为人民群众深恶痛绝，不仅会浪费大量的社会财富，而且会使作风漂浮、敷衍塞责、虚报浮夸成为官场痼疾，降低政府在人民群众心目中的地位。

三、政务诚信缺失的矫治方略

政务诚信缺失具有较强的扩散性和破坏性，会导致商务诚信、社会信用和司法公信的滑坡，加快公众底线道德的崩溃；还会打破民众对政府质朴的信任感，使政府合法性根基发生动摇。因此，必须正视我国政务诚信缺失的严峻形势，并采取有效措施加以应对。

1.规范行政权力，提高权力信用

政府权力具有两重性，应然逻辑是为公共利益服务，“权为民所用”；而实然逻辑是易受人性自私、权力膨胀的影响，具有权力滥用的可能性。事实证明，政府失信现象与政府权力过大、超出其实际责任能力范围有着密切关系。Knack和Keefer对29个国家的实证分析表明，对政府行政权力的限制和司法的独立程度与国民之间的信任度成正比；对政府权力的限制每上升1个点（最高为7个点），信任度上升1.5个百分点；司法独立每上升1个点（最高为4个点），信任度上升8个百分点。⑨因此，为增强权力的公信力，必须重视对政府权力的制约。

第一，要积极稳妥地推进政治体制改革，以党内民主引领和完善人民民主，逐步形成对公共权力的激励与约束的有效平衡、权位高低与约束力度相称的体制机制，为公共权力的诚信行使提供根本政治保证。

第二，依法行政，规范权力运行。政府权力运行越合乎法律规定，就越容易获得人民的信任。要完善政府信息公开、失信惩戒、国家赔偿等方面的法律规范，明确法律授权范围，严格规定权力运行程序和方式，依法严惩政府部门和公务员的失信行为。要引导公务员善于运用法治思维和法治方式治国理政，坚决摒弃以言代法、以情代法、以权代法的习惯，认真纠正有法不依，凭经验、人情和关系办事的错误做法。

第三，严格规范政府决策权力，确立政府决策规则和程序。要通过决策民主化、科学化提高政府公信力，对决策失误造成重大损失的，实施严格的行政问责。要保障公民参与决策的权力，维护公民的知情权，对政府决策权力形成制约，确保决策权公正行使，提高决策权力的公信力。要通过组织专家论证、技术咨询和专家评估等方式，讨论涉及国计民生和公共利益的重大项目的决策方案。endprint

2.推行信息公开，提高政务公信力

当今政务活动，依然受到黑箱政治、暗箱操作的影响，有些政务活动披着神秘的面纱，“从政府的机构设置、人员安排、职责权限，到权力的运行规则和方式，乃至工作程序都很难为‘外人所知”⑩。有的地方政府采取凡是对局部利益和个人利益有利的信息则予以公开，凡是于己不利的信息则进行掩盖和封锁，这种选择性信息公开的做法加剧了民众对政府的不信任。完善政务公开制度是建设诚信政府的基础性工作，完善政务公开制度可从以下几方面着手。

第一，依法规范信息公开活动。要制定《政务公开法》《行政程序法》等法律，详细规定信息公开职责、权限和流程，坚持和推广听证会制度、专家咨询制度和人民群众意见征集制度。要明确客观、全面、真实、及时的信息公开原则，保障民众的知情权、参与权、表达权和监督权，拓宽民众了解政务信息的平台和渠道。

第二，扩大信息公开范围。政务信息除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都应向社会公开。要做到法律政策公开、情报资料公开、行政决定公开、程序公开和公务员相关情况公开，让民众有权知晓政府的职权范围、办事程序、办事规范、办事指南、收费标准、救济措施、办事结果等具体事项。

第三，确立信息公开重点。要瞄准涉及民生的关键事项和容易滋生腐败的重点领域。

3.整合监督力量，遏制政务失信行为

加强政务诚信，监督资源和力量的整合必不可少。除了要重视党内监督、政协监督之外，还要整合人大监督、司法机关监督、新闻媒体监督的力量，并不断创新网络监督形式。

第一，要强化人民代表大会和司法机关对政府的监督作用。实践证明，完备的立法机关和司法机关监督，是保证政府依法行政、恪守诚信的关键。因此，要选举高素质的人大代表，增加人大代表监督权能，保证人大代表提出的监督意见和建议第一时间传达给政府，督促政府及时改正；要公开人大代表的办公电话或电子邮箱，对群众反映的政务诚信缺失问题及时汇总和处理，并将处理情况在媒体上发布。同时，要重视对政务诚信缺失案件的司法救济，通过加快司法体制改革，完善行政诉讼和行政复议程序，提高审判或复议效率，对政府失信行为进行法律追究，保障和维护公民的信赖利益。

第二，利用新闻媒体监督政府失信行为。政府相关职能部门要加强与新闻媒体的配合，及时解决新闻媒体反映的政务诚信缺失问题，确保新闻媒体监督取得成效；要健全新闻媒体监督权保障机制，纠正蓄意阻挠、破坏新闻媒体监督的做法，及时查处陷害、打击、报复新闻工作者的行径；要在新闻媒体上大力弘扬和表彰诚实守信的政府部门和公务员，严厉抨击和鞭挞政务诚信缺失行为，为政务诚信营造良好的舆论环境。

第三，发挥网络平台和热线电话的监督效能。政府应加快网络立法进程，将网络监督纳入法制轨道，制定法规明确界定知情权与隐私权、政务公开与党政机密、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击的区别与联系，对扰乱正常监督秩序、恶意攻击、造谣诽谤的行为进行惩处。各级政府要设立投诉电子邮箱和投诉网站，拓展群众和社会各界监督政务诚信缺失的渠道。要在纪检监察部门和公务员主管部门设立热线电话，疏通与社会公众的联系渠道，认真受理和解决社会公众对政务失信的举报投诉。

4.实施信用评估，提高政务失信违规成本

加强信用评估，创设奖优罚劣机制，将信用评估作为公务员工资晋级、职务升迁的依据，可为政务诚信建设提供源源不断的动力。

第一，明确政务诚信评价主体。可以考虑由各级人民代表大会主导政务诚信评价工作，充分发挥人民代表大会的质询权，一旦发现政务诚信缺失行为，立即责令相关政府部门改正。同时，引入第三方评价模式，对政务信用状况做出独立、客观、公正的评判，并公示评判结果，接受社会监督。

第二，制定政务诚信评价指数，并展开评比竞赛。围绕政府部门履职情况、依法行政状况、决策科学化和民主化情况、政策稳定程度、政府信息公开透明程度、公务员廉洁程度、行政效率、公众满意度等事项，分门别类地制定评价指数，综合判定政务诚信情况。同一级别的政府、一级政府各个职能部门都要量化诚信指数，开展争先创优活动。要运用行政、经济、道德等手段，对排名前10%的政府职能部门予以表彰嘉奖，对排名后10%的政府职能部门予以通报批评，增强奖优罚劣的效应。

第三，以电子信息技术为支撑，推动政务诚信评价信息数据库建设。要加大硬件和软件投入，建立信息采集分工与协作制度，明确信息资源共享的内容、方式和责任。在做好政府信用信息收集与审查、政府信用等级认定、公务员诚信登记与评级等工作的基础上，按照统一的信息标准和技术规范，建立政务诚信评价信息数据库，搭建统一的对外发布查询平台，实现政务诚信评价信息的互通和共享。

第四，建立公务员诚信档案制度和失信责任追究制度。对公务员的诚信状况要记录在案，完善公务员信用评价、信用监管、信用惩罚等信誉机制，将公务员个人信用状况与其表彰奖励、职务晋升、工资晋级等切身利益直接挂钩。将失信公务员列入“黑名单”，该在新闻媒体上曝光的要曝光，该受党纪政纪处分的要处分，该追究法律责任的要追究，绝不姑息迁就，让失信者利益受损、名誉扫地，承担高额的成本和代价。

5.强化行政问责，构建诚信压力机制

要健全行政问责制度，提高违背诚信的代价和成本，规范行政行为，提高政府公信力，增进公众对政府的信任度和满意度。

第一，要建立行政首长责任机制，让其对所辖部门和人员的失信行为承担连带责任，这是健全政务诚信责任机制的必然要求。要制定行政首长问责办法，明确政府各部门的行政首长以及参照执行的部门副职、派出和直属机构的一把手的责任，如果出现效能低下、决策失误、执行不力、违法行政、滥用职权、瞒报或虚报重大突发事件等情况，行政首长应当承担诫勉、批评、反省、劝其辞职等多种责任。应予说明的是，行政问责不能作为选择性惩罚措施用以替代和推脱行政首长应负的法律责任。endprint

第二，要不遗余力地做好政务诚信责任细化和政府信用审议工作。在政府内部，要明确公务员的岗位责任，并根据完成岗位责任和任务的情况做出诚信考核。同时将总体行政责任分解到部门和个人，在一定期限过后考核任务完成情况，完不成任务的视为政务诚信缺失，进而实施严格的责任追究制度。同时，要将政务诚信审议制度嵌入政府领导和公务员述职报告中，把政务诚信状况作为述职评议的重要内容。对不良信用记录的政府领导和公务员，要根据失信程度给予警告、记过、记大过、降级的处分，对于情节恶劣、后果严重的，直至给予撤职或开除的处分。

6.开展行政伦理培训，促进诚信伦理养成教育

现代社会正处于从人伦信用向契约信用、从特殊主义信用向普遍主义信用过渡的时期，需要一种与之相适应的恪守承诺、自觉践约的诚信伦理。加强诚信伦理养成教育尤为必要。“诚信的培育和涵养是人类道德实践活动的重要形式之一，是提高自我道德修养、熔铸理想道德人格、培养优秀道德个性的必由之路；而在这一过程中累积磨炼出的道德信念和道德意志，更是巨大的精神财富和深厚的力量蕴藏。”B11因此，要从知、情、信、意、行等方面开展诚信伦理养成教育，塑造诚信人格，营造良好的政务诚信氛围。

对公务员加强诚信教育，重在引导公务员对传统诚信伦理有正确的认知，并结合时代要求对其进行创造性发展。“传统的‘仁义礼智信，是一种依附在‘身份关系前提下的道德约束，是一种以义务而非以权利来划界的约束。”B12传统的诚信伦理建立在身份关系和等级关系基础之上，排斥独立、平等、自由主体的契约关系，存在大量不适应现代市场经济需要的内容。当前，必须努力促进传统诚信伦理的现代性转型，创造和发展规则诚信伦理。该伦理认为，“诚信不仅是一种公民和法人的理性精神，而且是体现契约精神的道德规范；不仅是一种社会制度，而且是重要的法律原则”B13。规则诚信伦理适应市场经济的发展，适应政务活动开展的需要，具有强大的生命力，公务员必须认真学习和遵守。

创新行政伦理培训手段和方式是促进公务员诚信伦理养成教育的利器。可以通过培训班、专题讲座、研讨会、交流会、知识竞赛等形式，教育公务员对党忠诚、对民守信，重视党性修养，磨炼诚信意志，做到廉洁、勤政、务实、高效，以踏踏实实的作风、实实在在的政绩取信于民。要引导公务员从情感上认同和热爱诚信美德，用服务意识取代特权意识，用实事求是取代弄虚作假，做到言行一致、有信无欺。要结合真实的政务诚信案例，模拟政务诚信缺失场景，锻炼公务员的应对能力。要将诚信内化为公务员的道德潜质，使守信成为公务员的自然需求，时刻以诚实守信和履约践诺严格要求自己。要将诚信教育与评先创优、年度考核、文明创建活动等相结合，进一步巩固政务诚信教育的成果，促进政务诚信教育走向深入。

注释

①俞慈珍：《诚信政府建设探微》，《福州党校学报》2008年第5期。

②段江波、朱贻庭：《政务诚信与行政公正》，《伦理学研究》2013年第5期。

③⑥罗成翼：《诚实守信是治国理政的政治伦理准则》，《求索》2007年第6期。

④[美]弗朗西斯·福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，彭志华译，海南出版社，2001年，第30页。

⑤[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何保钢、廖申白译，中国社会科学出版社，1988年，第3页。

⑦[美]约翰·马丁·费舍、马克·拉维扎：《责任与控制》，杨绍刚译，华夏出版社，2002年，第27页。

⑧谭小英、于空军、张泰：《地方保护主义的成因、危害及对策》，《中国经贸导刊》2005年第3期。

⑨张维迎：《产权、政府与信誉》，三联书店出版社，2001年，第20页。

⑩湛中乐：《公务员行政许可法读本》，中央文献出版社，2004年，第25页。

B11国防大学中国特色社会主义理论体系研究中心：《论当代中国的诚信建设》，《光明日报》2012年2月6日。

B12冯登燕、邹斌：《从文化视角探析信用缺失》，《金融理论与实践》2005年第3期。

B13李羽：《试论传统诚信文化与现代诚信文化》，《岭南学刊》2008年第5期。

责任编辑：思齐

Abstract：As the political ethics rule which must be followed in the implementation of national governance， the government integrity reflects the intrinsic moral nature of the government and has a profound ethical implication. However， due to the impact of many factors， the lack of government integrity has occurred frequently， the ethical diseases which are caused by the policy discredit， the power discredit， the rule discredit and the political achievement discredit are becoming more and more obvious. Therefore， it is necessary to explore the ideal way to strengthen the government integrity from the aspect of the power limitation by law， the government affairs publicity， the integration of supervision， the integrity evaluation， the administrative accountability， the administrative ethics training and so on.

Key words：government integrity； value implication； administrative ethicsendprint