县级财税体制改革的现实与展望——以湖北省赤壁市为例

●方 强

县级财税体制改革的现实与展望
——以湖北省赤壁市为例

●方 强

县级财税改革是全面深化财税体制改革的重要组成部分。新一轮财税体制改革序幕已拉开，县级财税改革要紧紧围绕 《深化财税体制改革总体方案》，以建立现代财政制度为中心，结合本地实际有序开展。本文以湖北省赤壁市财税体制改革中面临的问题展开分析，针对这些问题提出下一步财税改革规划，以期为各地推进财税改革提供参考。

财税改革 赤壁 展望

《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）的尘埃落定，预示着新一轮财税体制改革大幕已徐徐拉开。从公布的内容来看，《总体方案》既对深化财税体制改革的目标和任务提出了明确要求，又对充分发挥财税功能的路径和方向提出原则性意见。站在新的改革坐标和历史起点上，县级财政部门必须以建立现代财政制度为中心，全方位承接、多角度谋划、深层次落实，努力推进财政管理思路创新、机制创新和制度创新，奋力开创财税体制改革新局面。本文以湖北省赤壁市推进财税体制改革为例，分析了该市改革中面临的突出问题，并对未来工作提出了进一步的展望。

一、赤壁市财税体制改革面临的突出问题

当前，财政领域的一些部位处于滞后和纠结状态，比如，在收入和财力增长与支出刚性增长之间，搞活财政服务与规范财政管理之间，全面深化改革与单位承受认同之间，财政部门专业结构与工作重心转移（财政职能由经济分配转向改革创新、强化监管、融资举债等）之间，有些方面还很棘手。

（一）收入增长“换挡减速”

一是宏观经济持续下行，主要经济指标增速均出现一定下滑，密切关联的主体税种增速下降明显，一些重点税源企业出现减收，有的甚至出现负增长，结构性减税政策的持续实施减少了即期税源；房地产业等地方支柱税源税收贡献由峰值开始下降，过去常用的调度入库等方式不再允许使用。二是财政收入总量中可统筹的公共财政收入比重偏低，可用财力不足。2015年，全市公共财政收入可用财力（包括税收收入和非税收入）占全口径政府收入的比重不足七成，不可统筹的（包括社会保险基金、政府性基金和国有资本经营预算）达三成以上。三是从税制结构看，近些年，全市增值税等间接税收入占比全市税收总量接近60%，资源和财产类税收收入占比较低，直接导致全市财政收入总量虽大但可用财力占比偏低。

（二）财政收支矛盾依然突出

1、全市地方公共预算收入虽然保持一定的增长，但每年新增的可用资金十分有限。可用财力增长速度仍落后于地方经济社会发展对财政资金的需求：2014年全市一般公共财政预算收入完成 157547万元，比 2012年的108000万元增加49547万元，年均增长20.8%，而同期税收收入占比却下降了1.2个百分点。非税收入的绝大部分用于行政事业单位的成本性支出，当年财政新增的可用财力主要保障干部职工工资性增长等刚性需求。2014年全市民生事业投入已占一般公共财政预算支出的82.3%。

2、土地出让收入总量减少，出让净收益下降。2008—2011年，随着城镇化进程的加快，房地产市场的快速发展，土地出让总收入从每年几千万元激增到十几亿元，商业用地成交均价也从当初的十几万元、几十万元每亩到后来突破百万元每亩。然而，从2012年至2014年，随着中央政府对房地产市场的调控，加上前期房地产市场的高速发展带来的供给过剩，导致房地产市场发展后劲不足，商住地块成交量和土地成交总价款呈现震荡下降的趋势。土地作为一种不可再生的资源，未来无地可卖也是一种必然，直接导致土地收入和土地性税收下降。另一方面，土地征收、开发成本却在逐年上升。为了保护被征地农民利益，湖北省政府依据相关法律法规，要求各地区从2014年起提高征地补偿标准，加上物价上涨因素，土地平整开发的人力成本也在上升。这样，成交价款在下降，土地征收成本却在上升，通过土地出让收入来弥补收支矛盾的空间越来越有限。

（三）国库和存量资金“借款”问题

存量借款过大，违规借款较多，已影响财政正常运转，借与不借都很纠结；增量借款控制严，门槛高。上级明确规定：新增借款只对一级预算单位的应急事项，要经政府常务会议批准，并终身追责（财库〔2014〕175号）；库款监管严格，存贷互动面临困境。为支持存贷互动，调存商业银行的库款已达到较高的比例，如果调回或者不新增库款，存贷互动制度将难以为继；暂存款规模过大，清理压缩有难度，如不能搞国库现金管理，支持实体经济在管理和操作层面都显得能力不足。

(四)地方融资平台发展转型之惑

目前存量债务按实质属性缺乏偿债来源。增量债务掌控较难，如果不继续举债，重点项目建设无法跟进。同时，或有债务最终是否由政府兜底买单还不确定；平台转型特别是职能剥离难，若按要求加快，下一步融资举债跟不上，跟进慢了，又达不到上级要求；存量置换债券存在不确定性，实际情况与大多数地方当前的预期不一样，一方面承贷主体见不到现钱，另一方面，发行率高低还取决于政府市场信誉品级。

(五)财经纪律突出问题的整改

对于“财经纪律问题专项整治工作”查出的部分问题，在处理整改上有些纠结。许多整改需要财政另外拿钱。同时，也有一个宽严相济的问题，但如果不处理，到一定程度则遏制不了屡查不改、屡教不改的现象。还有一些问题确实不好整改。如：政府工程项目方面，项目都已经建设或完工了，招投标、政府采购如何补救？再如：有的工程无合同或合同外结算已经完成，如何处理？

(六)若干改革举措推进落实难

新一轮财税改革面广、量大、事难，在思想观念、能力素质和方式方法上，各个层面都存在较大的差距。在预算约束、绩效管理、公务卡改革、预算信息公开等方面，就目前的工作基础、共识等情况来看，阻力重重。如预算绩效管理，虽经近几年大力推进，但受多方面因素制约，目前仍未形成完善的财政性资金绩效管理体系，财政支出效果未能最大限度发挥。

二、“十三五”时期推进财税体制改革的建议

无论是从财经新法新规的贯彻落实看，还是从面临的形势和任务看，目前的财政工作已经到了重要的转折关口（不亚于1994年的分税制改革）。针对存在的问题，笔者从虚实两个层面提出贯彻落实上级财税体制改革精神的意见和建议。

（一）抓紧新法新政宣传培训

1、加大新法新政宣传力度。通过电视、广播、网络等媒介深层次、全方位宣传、解读中央、省、市近阶段出台的政策、法律、法规，讲精神、讲部署、讲要求，提高各方面的知晓度、遵从度。

2、加强培训。将新《预算法》等财经法规纳入“六五”普法范围，列入市委党校主体班课程，继续开设系列讲座和专题轮训。

（二）重视财政预算缺口化解

在强力抓好生财聚财，着力构建税源梯队中，要特别抓好四个方面的工作：一是管好各类非税收入。推行非税收入成本核算，切实增加可用财力。二是积极向上争取支持。密切关注政策动态，做好项目对接。三是加强财政资金统筹。加大政府性基金调入一般公共预算的力度，严格执行部门单位具有专项补助性质的一般性转移支付和非税收入调控办法。四是尽力避免额外支出。强化预算法定意识，引导各单位充分理解新形势下的新要求，进一步体谅市委、市政府及财政部门的难处，尽快扭转“干一件事要一笔钱”的习惯（指日常职能和年初预算内的事、以部门为承办主体的事、无实质性增支需求的事、社会力量愿意参与出资的事）。

（三）妥善把握融资平台转型节奏

一是建议在上级没有出台硬性规定之前，继续让融资平台发挥政府工程筹资主体责任，边做边看；同时，注意加强平台内部管理尤其是财务管理。二是出台政府债务管理办法，重点是严禁机关事业单位自行擅自举债。三是加强政府投资预算管理，合理编列年度预算，未列入预算的项目不得上马。四是创新政府融资方式。在政府投资工程中，只要是有一定现金流的，不管是建设还是维护项目，大力推进政府和社会资本合作(PPP)模式，充分运用社会资本及其营运机制和专业力量；在城市维护、社会保障等领域，整合现有的资源资金，开展政府购买公共服务试点。五是争好、用好地方债券，当前主要是争取更多的置换债券。

（四）创新政府支持经济发展方式

1、养成法治思维习惯。首先要查找、研究法定依据，有中策就不要走下策，有别的办法就不能直接冲撞政策法律底线。

2、用足现行合法手段。进一步完善规范奖补、贴息、担保等现行合规方式，通过投资补助、设立基金、注入资本等方式引导社会资本投入重点项目。

3、创新政府支持方式。总体原则和方向是推进政策指向结构化（由现行具有地方色彩的做法变为着眼和着力于产业结构中的特定部位，主要包括科学进步、节能环保、就业服务等）、产业扶持市场化、固定投资轻型化、财政杠杆金融化、政社合作普及化。

4、节省客商非常规成本。全面改善和优化公共服务，进一步精简办事流程，节省时间成本；正风肃纪，解决吃拿卡要问题，遏制非法成本；进一步落实限时办结制、公开承诺制，为客商提供明确、合理的心理预期，降低精神成本。

（五）抓好财经纪律问题整改落实

一是对财经纪律问题专项整治工作查出涉嫌违纪违规问题，按清理、上缴、整改、调账等方式，分门别类研究确定处理意见，限期限时落实到位。二是抓紧落实各级巡视组反馈的问题整改。对相关问题，财政部门要从政策业务角度，当好参谋，搞好配合协调，相关单位要按整改目标和时限要求逐项整改落实到位。三是尽快研究出台系列配套、管用的长效举措。四是推进公务卡改革。将公务卡改革列入政府和纪委的督办事项，建立与经费拨付挂钩的机制，加强使用动态和现金额度控制。

（六）解决重点部位规范管理问题

1、抓紧结余结转资金清理。对于上级政府2012年及以前年度专项转移支付结转资金，建议市政府提前统筹整合，用于同一类级科目下的相关支出；对本级安排的2012年及以前年度项目结转资金予以收回。

2、加大财政借款清收力度。要加大分类清收压欠力度，严控新增借款，严格审批手续，建立责任追究制度。2016年要压缩10%以上（上级要求30%），新增借款要经市政府常务会议批准。

3、增强政府工程预算约束。按照市政府相关要求，未经财政、审计评审的政府投资项目，不予受理招投标，不得受理决算审计进行资金结算，不得办理决算批复，不予固定资产结转；所有政府投资项目的预算变更必须经财政评审方能办理。

4、实行“零基预算”。2016年预算编制要改变“基数+增长”模式，统筹政府各类收入，科学制定各类支出标准，规范各类支出范围。在水利投资与运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等领域，试编三年滚动预算。

1.韩洁、高立、何雨欣.2014.财政部部长楼继伟详解深化财税体制改革总体方案[N].新华网，7—4。

2.何畏.2015.新常态下做好县级财政工作的思考——以湖北省赤壁市为例[J].财政监督，18。

（作者单位：湖北省赤壁市财政局）

（本栏目责任编辑：王光俊）