浅谈PPP项目绩效评价的现状与发展

●陈剑博

浅谈PPP项目绩效评价的现状与发展

●陈剑博

PPP项目绩效评价的开展不仅有助于厘清政府与市场边界，提高财政资金使用效率，而且有助于改善PPP项目管理，提高项目运营效率。本文首先对PPP项目绩效评价的背景及意义进行了阐述，在此基础上梳理了目前PPP项目绩效评价的主要问题，进而提出PPP项目绩效评价应把握的重点，并探索解决办法。

PPP项目 绩效评价 项目管理

一、PPP项目绩效评价背景

PPP项目绩效评价是指对采用PPP模式 （Public-Private-Partnership，即政府和社会资本合作）的项目进行绩效评价。从包含的内容上看，PPP模式有广义和狭义之分，其中广义PPP模式泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义PPP模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值。本文所提及的PPP模式均指广义PPP模式。PPP项目绩效评价是在项目确定采用PPP模式之后，从项目利益相关者的需求出发，考虑项目环境、运营能力、技术管理、可持续发展等因素，从项目运行的过程、结果、影响等方面进行全面、客观地评价。

开展PPP项目绩效评价是适应我国PPP模式发展的必然选择。自上世纪80年代我国开始实施第一个PPP项目——深圳沙角B电厂项目之后，PPP模式在我国得到越来越多关注。尤其是2012年以来，为适应经济新常态，转变增长方式，缓解地方建设负担，化解地方债务危机，推进供给侧改革，PPP模式得以迅速发展，较短时期内我国完成了一批项目的落地和实施，如北京四号线地铁、国家体育馆等。但在实际推广中，大多数PPP项目均存在管理混乱、风险分配不合理等问题，这极大地影响了PPP模式的推广和应用。为此，国务院、财政部、发改委等部门发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)等相关重要文件，强调加强PPP项目的财政可承受能力分析和物有所值分析，并提出对PPP项目开展绩效评价，用评价的结果指导项目的实施、改进。尤其是在最近公布的《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿）中规定“县级以上人民政府财政部门根据绩效评价结果，依据合同约定对政府付费、可行性缺口补助进行调整”，这为开展PPP项目绩效评价提供了思路和方向。

二、PPP项目绩效评价意义

我国针对PPP项目的评价主要包括财政承受能力论证、物有所值分析和项目绩效评价，其中项目绩效评价是在开展财政承受能力论证和物有所值分析基础上对PPP项目进行的全面绩效评估论证，贯穿整个项目生命周期，对规范和改善政府参与PPP项目的行为，推动政府职能转变，促进PPP项目的顺利开展有着重要意义。具体如下：

首先，有利于政府改善公共服务，建设服务型政府。PPP模式一方面强调政府和社会资本之间的合作，二者是地位平等的合作主体；另一方面PPP模式具有涉及主体多、项目周期长、资金需求大等特点，能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起。因此开展PPP项目绩效评价，有利于理顺政府和社会资本之间的权利和义务，厘清政府和市场的边界，推动政府转变职能，进而建设服务型政府。

其次，有利于提高财政资金使用效率，降低政府风险。在对财政可承受能力、项目可行性综合评估的基础上开展PPP项目绩效评价，有利于改善政府支出绩效，提高政府资金使用效率，降低政府参与PPP项目中因信息不对称所造成的风险损失，规范政府行为，建设法治政府。

最后，有助于合理分散项目风险，保障项目顺利实施。PPP项目具有运营周期长、涉及利益主体多、不确定性大等特点，由此导致PPP项目风险远高于一般项目。通过开展PPP项目绩效评价，充分识别项目全生命周期过程中的操作风险、政策风险、现金流风险、财务风险等，控制项目风险发生的可能性，从而提高社会资本参与的积极性并减少后期的项目纠纷，进而实现PPP项目的高效推进。

三、PPP项目绩效评价现状及问题分析

目前，我国开展PPP项目绩效评价尚处于起步阶段，理论界和地方政府均作了一定的积极探索。理论界主要从方法论上对PPP项目绩效评价进行了研究：部分学者研究了平衡计分卡法、回归分析法、层次分析法等不同评价方法对不同PPP项目绩效评价的适用性问题；部分学者以利益相关理论、新制度经济学等学科的相关知识，重点研究了指标设计问题，探索不同类型项目应采取的指标。实际操作中，地方机构更多地强调根据绩效评价结果进行付费，而没有对项目的可行性以及财政承受能力进行论证。各地PPP项目绩效评价在开展过程中表现出一定的问题，具体如下：

第一，缺乏相关法律基础。在现有制度体系下，针对PPP项目进行绩效评价主要依据财政部、发改委等相关部门出台文件中的部分条款，缺乏专门的法律文件对PPP项目的评价如何实施、实施主体和监督主体、如何保证评价结果应用到实际等问题进行说明，从而导致PPP项目绩效评价结果的适用性大打折扣。

第二，对项目风险重视不够。现有的PPP项目绩效评价更多的是根据一般项目绩效原理对PPP项目开展评价，忽略了PPP项目的特有属性。PPP项目由于涉及资金多、建设周期长等原因，风险远高于一般项目，充分的风险识别和合理的风险分配是PPP项目能够得到顺利实施的关键。

第三，定性分析较多，定量分析较少。PPP项目涉及的主体多、周期长，专门针对PPP项目的绩效评价方法尚在探索，各地目前在开展PPP绩效评价过程中，更多地从定性而非定量的角度进行评价。这一做法虽然在操作上具有简单、便捷等特点，但是也带来了主观性较大，结果说服力不够等缺点，影响了绩效评价报告的客观、公正性。

四、PPP项目绩效评价发展建议

PPP项目绩效评价在我国尚属新生事物，在很多方面有着较大的改善余地。笔者通过社会各界开展PPP项目绩效评价的实践总结，对PPP项目绩效评价的发展方向给出如下建议：

首先，出台专门的政府和社会资本合作法。在法律中，明确PPP项目的监管主体和监管方式、开展PPP项目绩效评价的原则和方法、对第三方绩效评价机构的绩效评价等问题，从而使得开展PPP项目绩效评价有法可依，有利于提高PPP项目绩效评价结果的应用性，促进PPP项目绩效评价工作的开展。

其次，提高风险识别能力。合理的风险识别和分配是PPP项目能够顺利实施的关键。PPP项目参与各方应采取各种措施全面控制PPP项目风险，评价主体应加强对项目风险的考察，重点关注相关主体是否充分识别可能出现的风险、是否采取措施应对未预期到的风险、是否在项目相关主体间合理分配风险。

最后，加强定量分析，提高评价结果的客观性。第三方评价机构要充分利用自身开展PPP项目绩效评价的经验，开发相应的评价模型，对诸如政策符合度、项目建设合规性之类的定性指标进行定量分析，并不断根据实际应用结果对分析方法进行修正，从而减少主观因素对评价结果的干扰。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.赵忠坤.2015.PPP（公私合营）项目的绩效评估研究[D].云南大学。

2.贾康、孙洁.2009.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，10。