我国残疾人社会保障研究——基于平等权的权利维度

■徐杰 叶子鹏



我国残疾人社会保障研究
——基于平等权的权利维度

■徐杰 叶子鹏

【摘要】残疾人这一群体自古有之，随着人权事业的不断发展，残疾人的社会保障问题受到了越来越多的关注，人们不再“宿命论”式的看待残疾的发生，而更多的将社会因素考虑其中，强调社会应当对此肩负起更多的责任。然而社会保障资源是有限的，必须以合理公正的方式进行有效分配才能收获最大的社会效益，公正并不意味着人人都一样的形式平等，而应当是差别对待有差别的人的实质平等。完善中国残疾人社会保障制度需要从以上平等观的视角出发，分析残疾人社会保障的实然状态和应然状态，探索从形式平等向实质平等推进的关键因素，继而制订改进当前残疾人社会保障方案的具体措施。

【关键词】残疾人；社会保障；形式平等；实质平等

作者单位： 中共中央党校 北京 100091

叶子鹏 在读硕士；研究方向：国家治理体系和治理能力现代化

引言

1982年世界联合国大会宣布1983～1992年为“联合国残疾人十年”，并通过了《关于残疾人的世界行动纲领》，引起了全世界对残疾人的广泛关注。进入21世纪后，残疾越来越多的被认为不仅仅是个人的不幸和灾难，而是全人类所共同面临的问题。根据ICF提出的概念：“除非绝对健康，否则每个人都将面临一定程度的残疾”[1]。“天有不测风云人有旦夕祸福”，残疾作为一种社会风险，分布于所有国家、各个种族、任何年龄段，与我们每个人息息相关，关注残疾人事业实质上就是关注我们自己。随着我国人权事业的不断发展，政府和社会越来越多的关注残疾人的权利保障问题，加大了对残疾人的社会保障力度，一定程度上维护了残疾人与健全人之间的平等，但这种平等往往流于形式，我国绝大多数残疾人仍然生活在贫困之中，面临着失业、歧视、健康等各方面的困扰。因此，完善我国残疾人社会保障制度，突破形式平等，真正实现残健之间的实质平等具有重大的理论价值与实践意义。

1 我国残疾人社会保障的实然状态：形式平等

1.1 残疾人社会保障的内涵

通常来说，社会保障有狭义和广义之分。狭义的社会保障指由国家或社会作为责任主体，防范疾病、贫困、丧失工作能力等风险而设立、旨在增加收入安全的制度安排，主要包括社会救助、社会保险和社会福利等项目；广义的社会保障指国家和社会为消除居民面临的各种风险，提高居民生活质量所做的各种制度安排，它包括了狭义的社会保障内容，还包括就业、收入分配、教育等制度[2]。本文采用的是广义上的社会保障概念，与此相对应，残疾人社会保障是指国家和社会为了消除残疾人所面临的就业、疾病、教育等各种风险，保障其基本生活，并提高其生活质量的各种制度的总和。我国残疾人社会保障既包括普通公民所享有一般性社会保障，也包括专门针对残疾人群体而制定的特殊社会保障，特殊社会保障主要包含补缺性的社会救助与社会保险，指向性的康复救助、教育与保障以及福利性的社会优待与无障碍设施。

1.2 当前中国残疾人社会保障的进展

改革开放三十多年来，我国在经济领域取得了举世瞩目的成就，经济实力的迅速增长为健全我国社会保障制度奠定了丰富的物质基础，残疾人作为社会上“弱者中的弱者”，面临着障碍与贫困的双重打击，理应得到国家社会保障系统的重点照顾。保障残疾人合法权益的专门文件主要有《残疾人权利公约》和《中华人民共和国残疾人保障法》。《残疾人权利公约》于2006年12月13日在联合国大会第61届会议上审议通过，我国于2007年3月20日率先签署，公约的宗旨是促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重。《中华人民共和国残疾人保障法》于2008年4月24日修订通过，并于2008年7月1日起正式施行。该法的主要目的是为了保障残疾人平等的参与社会生活，共享社会物质文化成果，更好地促进残疾人事业的发展。除此之外，我国还制定了一系列保障残疾人生活、就业、教育的行政法规以及地方性法规，形成了较为全面的促进残疾人事业发展的法律体系。

在国家和社会各界的广泛支持下，我国在残疾人社会保障方面所做的努力已初具成效。首先，抛开残疾人的身体机能障碍不谈，残疾人是一个完整意义上的“人”，他们与普通人一样有着各方面的需求，有权享有和普通公民一样的一般性社会保障，包括社会保险、社会救助和社会福利。我国的社会保险主要包括医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险等，社会福利主要包括职业福利、社会津贴等，二者都是面向全体社会成员，随着社会保险和社会福利覆盖面的日益扩大，社会收入经历了一个合理再分配的过程，使更多老幼妇残群体得以共享整个社会的发展成果，这对于缩小我国贫富差距、减缓社会矛盾、维护社会和谐稳定具有巨大的推动作用。到目前为止，我国的低保已基本全面覆盖城乡贫困居民，许多社会最底层的极端贫困人群也拥有了最起码的生活保障，医疗救助和住房救助一定程度上缓解了部分群体无钱看病、无家可归的悲惨状况，教育救助则通过减免学费、设立助学金等方式为贫困子弟带去了改变命运的机会。

其次，残疾人由于部分身体机能的缺失，在医疗、康复方面的支出大大增加了其生活成本，我国也因此专门针对残疾人的特殊需要而制定了特定的社会保障措施。在社会救助方面，我国各地在原有的低保、医疗、住房救助的基础上，适当提高了救助标准，专为残疾人制定的具有指向性的保障项目也给残疾人的康复、教育和就业提供了相应的保障。另一方面，一系列公共服务优惠减免措施和无障碍设施建设的完善极大便利了残疾人在社会公共场合的日常活动，许多旅游景点对残疾人实行优惠开放，各地的火车站、汽车站都专门设立了残疾人专用窗口，并给予优先进站等方便与照顾，盲道、残疾人专用卫生间等无障碍设施也出现在各大交通道路上和公共建筑内。

1.3 我国残疾人社会保障形式平等背后的缺陷与不足

通过上文对残疾人社会保障现状的描述，我们会发现我国残疾人不仅享有作为“普通人”所享有的一般社会保障，还享有“有特殊需要”的人的各种特殊社会保障。但这并不意味着残疾人获得了与健全人一样的平等待遇，这种表面上的平等往往流于形式，诸多残疾人特殊社会保障项目的标准并不合理，也不能惠及所有残疾人群体，在实际落实层面上也困难重重，众多残疾人所面临的困难并不能得到有效地解决。

1.3.1 现行残疾人特殊社会保障标准偏低。据统计，残疾人个人支出比重超出个人收入的56%[3]。我国各省市虽然都针对残疾人制定了相应的特殊优待政策，并在各项社会保障的基础上给予额外的补缺，包括提高低保数额、报销部分医疗费等，但是相对于残疾人庞大的日常支出来说，国家所提供的保障标准仍然偏低，并不能有效缓解残疾人家庭的沉重负担。现有的医疗保障措施对于庞大的医疗康复费用来说也仅仅是杯水车薪，康复费用依然无法报销，许多残疾人家庭仍处在贫困之中，往往无力承担医保中的住院以及门诊自付部分，对于残疾人的社会保障标准仍有待进一步提高。

1.3.2 现行残疾人特殊社会保障制度在不同地域间差距过大。虽然针对残疾人的各项社会保障制度已遍布全国，基本实现了各类残疾人群体的全覆盖，但由于各地保障标准和实际覆盖人群的不一致，在残疾人内部也开始形成了一种“贫富差距”。我国各省市经济发展水平不均衡，相应的各地生活成本也高低不一，各地针对残疾人的特殊社会保障标准存在适当的差距是正常的，但一些数据调查显示部分地区间保障标准的差距明显超过了其消费差距，使得残疾人所享有的社会保障因居住地域的不同而产生较大差距，在残疾人内部形成了一种现实的不平等。

1.3.3 现行残疾人特殊社会保障制度落实不到位。我国当前一些残疾人特殊社会保障措施从文本上来看日益完善，可一旦落实到实践层面便大打折扣。如交通道路上的盲道经常被各类机动车占用，甚至一些电线杆及电话亭也并没有绕开盲道，不停穿梭的车辆更是让出行的盲人提心吊胆。笔者曾经去过德国，发现这个国家的残疾人随处可见，而我国的大街上却很难见到残疾人，难道德国的残疾人比我国多很多吗？我国大约有8502万残疾人，残疾人数量占全国人口总数的6.34%[4]。这样的比例之所以没有引起我们的注意，原因就是我国的残疾人大多待在家里，目前无障碍设施的现状并不足以给广大残疾人提供一个安全的出行环境。

2 中国残疾人社会保障的应然状态：实质平等

2.1 形式平等与实质平等的比较

平等的观念自古有之，孔夫子曾说过：“不患寡而患不均，不患贫而患不安。”也就是说人们从来不担心分的少，但却担心分的不均匀，背后所体现的正是平等的思想。《价值学大词典》中认为，“平等是关于人与人关系和社会地位的一种观点和信念，人与人关系发展的某种状态。它包括机会均等、条件均等、结果均等等多种情况；包括政治平等、经济平等、人格平等等多种内容。平等作为一种价值观念，是人们进行评价时的一个重要标准”[5]。从平等的实现程度来说，可以将平等分为形式平等和实质平等。上文已论述表面上的形式平等并不能弥补残疾人与健全人间的巨大差距，那么实质平等是否可以达成这一目标呢？

形式平等与实质平等之间的区别主要表现在以下方面：第一，形式平等意味着相同的情形给予同等的对待，我国公民不论残疾与否都平等的受到法律的保护与制约，每个人有权享受国家提供的社会保障，这种平等是生活中最常见、国家容易践行的一种平等。而实质平等侧重于对不同的人给予区别对待，具体到我国的残疾人社会保障上，也即要针对残疾人的特殊情况给予其更多的尊重与照顾，充分满足其日常生活需要，使其能享受到健全人所能拥有的理想生活状态，在有限的社会资源下，这种状态的达成多少有点理想化的成分；第二，形式平等强调程序上的平等，而实质平等往往追求结果上的平等，残疾人由于部分身体机能的丧失，在与健全人“公平”竞争时，常常处于明显的劣势地位，只有通过政府和社会的倾斜性的支持才能真正使残疾人与健全人“平起平坐”。

2.2 我国残疾人社会保障的最终目标：实质平等

在形式平等式的社会保障制度下，我国残疾人仍有很大一部分长期处于贫困之中，与他们庞大的生活成本相比，得到的社会支持往往只是“九牛一毛”，并不能支撑其渡过难关，为了更好地保障残疾人的切身利益，国家必须相应的改进残疾人社会保障方案，追求一种实质意义上的平等。

首先，残疾人作为和健全人一样的“人”，其应当享有所有公民都享有的一切人权和基本自由。郑功成教授在一次讲座中说到：“理论学术界与政策层面在流行着‘社会保障不是免费的午餐’的口号，我就经常不理解这个口号，因为一个社会（任何社会）总是有人付不起费的，但负不起费的人也有生存的权利，如果付不起费我们就看着这个人饿死，那这是人的世界还是动物的世界？所以说，社会保障不能提供免费午餐，我觉得至少是不完全的、不准确的”[6]。尽管一份耕耘一份收获，个人的成功与财富要通过个人的努力奋斗来获取，但是残疾人在现实生活中处于不利的处境并不是因为他们个人不努力，而常常是因为自身的障碍使他们无法取得真正意义上的平等参与权，国家和社会只有考虑到残疾人的特殊性，并相应的提供补偿性资源，才能使残疾人的各项人权得到具体的落实。

其次，社会保障的目的是缩小贫富差距，缓和社会矛盾。改革开放以来，在“先富带动后富”的政策指导下，我国经济建设取得了不菲的成绩，但却一定程度上造成了社会的贫富差距，社会主义的最终目标是实现全体人民的共同富裕，当然也包括残疾人。实质平等式的社会保障真正体现了对残疾人的特殊支持，通过将社会保障制度向残疾人倾斜的方式重新分配整个社会的资源财富，使残疾人能够得到全社会的关爱与帮助，以获得最大的利益，这不仅对于缩小残健阶层间的贫富差距起到巨大的推动作用，更保证了残疾人能共享整个人类社会发展成果，确保全体人民在共同富裕的道路上稳步前进。

3 从形式平等向实质平等转变的关键

通过对形式平等与实质平等的对比分析可以得知，形式平等式的残疾人社会保障并不能消除残疾人与健全人之间的差距，实质平等才应当是我国保障残疾人切身利益的价值追求。那么究竟如何才能突破当前的形式平等，向真正的实质平等逐步转变呢？这要从社会保障的历史发展和本质属性来入手进行分析。

3.1 工具主义式残疾人保障制度的缺陷

从社会保障的历史发展角度来看，现代意义上的社会保障制度已有100多年的历史，其渗透于政治、经济、社会环境等各个领域。长久以来，社会保障往往被统治者当做统治国家和管理社会的工具来对待。

在政治领域，社会保障常被当作缓和社会矛盾的调节器。随着西方自由、民主等法治观念的深入人心，封建等级制度逐渐失去了其统治的根基，各个国家开始慢慢确立了人民的主体地位，执政者只有得到人们大众的广泛支持，才能维护国家机器良好的运行。“自由市场”的失灵使各国政府开始从“守夜人”的角色不断向“参与者”的角色转变，各种福利性的社会保障也开始应运而生。随着社会民众各阶层的不断变动，执政者势必会调整相应的社会保障方案以迎合民众的偏好，导致社会保障制度本身缺乏独立性。

在经济领域，我国的社会保障起初是作为国企改制的配套措施而产生的，在计划经济时期，一般是由工作单位负责个人与家庭的生活保障，进入市场经济时期，这种“国家-单位”的保障制度开始被摒弃，社会保障概念的提出适当弥补了单位保障所留下的缺口，这种服务于经济体制转变的配套措施自身缺乏主动性，在发展的过程中必然会产生许多弊端。

3.2 残疾人社会保障的标杆：人的需要

一套制度如果缺乏一个“主心骨”，便不能长久有效的运行下去，而社会保障的“主心骨”就应当是人的需要，我国的残疾人社会保障制度必须摒弃“工具主义”的观念，坚持以人为本的基本原则，独立于政治、经济领域之外，以社会成员的真实需要作为首要出发点，针对残疾人自身的特殊性，在进行社会资源二次分配的过程中，给予其充分的倾斜性对待与支持，只有这样，才能真正缩小残健差距维护社会公正，从而使所有人都能获得实质上的平等对待。

当前我国残疾人得到的帮助主要来自国家统一的普惠式社会保障，针对残疾人不同需求的特殊社会保障并未起到应有的作用，在残疾人社会保障的供需平衡方面还存在着不少的问题。首先，我国的残疾人社会保障集中在对残疾人的经济照顾，但在残疾人的医疗康复以及日常照料等公共服务方面却做的不够好，而往往公共服务才是许多残疾人家庭最需要的；其次，残疾人社会保障的对象往往局限于残疾人本人，对残疾人的家庭成员考虑的比较少，许多残疾人的家人即使身体上健全，但却长期饱受贫困和精神压力的煎熬，很容易形成一种心理上的“残疾”；最后，基层的相关部门并不能将公平合理的社会保障政策坚决的贯彻执行下去，往往使得其有名无实。通过这些存在的问题我们可以发现国家的供给与残疾人的真实需要并非一一对应，这不仅没法改善残疾人的生活状况，还浪费了有限的社会保障资源，唯有以残疾人的真实需要为标杆，对症下药，才能促进实质平等的早日实现。

4 中国残疾人社会保障的改进措施

4.1 以“支援”代替“救助”，承认残疾人的平等地位

一提到残疾人，人们立马就联想到了“可怜”、“悲哀”、“弱势群体”等字眼，社会上许多健全人都以异样的眼光看待这个群体，甚至许多残疾人自己也感到低人一等，社会保障常常被当作是一种对残疾人的施舍，国家和社会出于人道主义精神而感到有责任、有义务去“救助”这类特殊人群。但是随着人权事业的不断发展，公民权的观念不断深入人心，社会保障不再被认为是一种慈善事业，而成为了每个公民所应当享有的基本权利，残疾人也由“福利的被动接受者”转变成了“福利权利的拥有者”。所以继续用“救助”这个词不利于残疾人人格的健全发展，而“支援”一词则肯定了残疾人与健全人之间的平等地位，只不过暂时遇到了一些困难需要别人的帮助，这种话语政策的改变保障了残疾人的自尊，有利于其重建生活的信心。

4.2 实地调查残疾人的真实需要，建立良好的监督考核与反馈机制

一项政策的好坏关键在于其能否适应一国的国情，能否真正为社会大众带来实质性的福利。通过上文的论述可知，我国的残疾人社会保障制度并非与残疾人的真实需要无缝对接，残疾人的特殊需求并未能得到很好的满足，这主要源于对我国残疾人家庭实地调查研究的重视不够，俗话说：“没有调查，就没有发言权。”虽然针对残疾人做了大量的实地调研，但是许多调研一旦落到基层就很容易被敷衍了事，工作人员代填问卷以完成任务的现象也时有发生，调研工作并没有真正引起各级工作人员的高度重视。事实上，要想了解我国残疾人的真实生活状况和各种生活需求，就必须深入基层，走进残疾人的家中进行详细的调查与访谈，并对调研结果进行归纳分析，形成残疾人需要方面的宏观数据，并根据个案中的特殊情况进行单独分析，以便制定针对性的政策对残疾人最迫切的需要及时给出回应。此外，要加强对各项保障措施的监督力度，将残疾人社会保障工作纳入政府相关部门人员的考核中去，提高各个部门的重视程度，保证各项措施的贯彻落实。与此同时，还要对政策制定和执行过程中出现的一些问题进行及时的反馈，并根据反馈信息做出相应的修正，保证整套社会保障措施始终贴近残疾人的真实需要。

4.3 设立残疾人事业专项资金，加强残疾人支援队伍建设

“巧妇难为无米之炊”，政策即使制定的再完善，如果没有配套的物质和人力支撑，一切都无济于事。目前，我国残疾人社会保障制度所需资金主要来源于各级政府，但资金的充足与否往往与各级政府对残疾事业的重视程度、各地的经济状况以及各级残联领导人的个人魅力息息相关，残疾人事业的财政支持不稳定，这对于各项残疾人保障事业的发展极其不利。因此政府有必要设立残疾人事业的专项资金，并将之纳入各级政府的预算之中，明确中央与地方政府各自的责任，防止相互推诿扯皮；另一方面，残疾人社会保障的具体落实还需要一支专业的支援队伍。我国目前低下的工作待遇并不能充分调动残疾人专员的积极性，笔者建议将残疾人专员一职纳入国家公务员体系或者给予其相应的公务员待遇，这样才能吸引更高素质、更负责任的专业人员积极投身于残疾人社会保障工作中去。同时，政府也要积极发动更多的非政府组织参与进来，通过官方机构与民间组织的相互配合，充分发挥各自的独特优势，最大可能的保障残疾人事业健康、可持续的发展下去。

结论

残疾人事业发展研究会顾问徐显明曾讲到：“看一个社会的解放程度要通过妇女来观察；看一个社会的希望程度要通过儿童来观察；看一个社会的公正程度要通过穷人来观察；看一个社会的文明程度要通过身体障碍人来观察”[7]。残疾人面临着贫穷与障碍的双重问题，既能体现一个社会的公正程度，又能反映一个社会的文明程度，建立完善的残疾人社会保障制度是我国特色社会主义文明的重要标志，也是我国大力发展人权事业，构建社会主义和谐社会的必经之路。在新的时代背景下，我国一定要在保证经济迅速增长的同时，给予国民社会保障更多的关注，以残疾人的真实需要为核心，完善各项残疾人特殊社会保障措施，为残疾人这一弱势群体提供更多的倾斜性照顾，努力为广大残疾人实现人生价值、创造美好生活提供更多更好的机会和条件。

参考文献

[1]韩克庆.中美社会福利比较.济南:山东人民出版社,2012.196.

[2]宋宝安.东北农村残疾人社会保障与服务体系建设研究综合报告.第五届中国残疾人事业发展论坛论文集.吉林大学,2011.13.

[3]杨立雄,兰花.中国残疾人社会保障制度.北京:人民出版社,2011.1.

[4]中国残联网站.http://www.cdpf.org.cn.

[5]李德顺.价值学大词典.北京:中国人民出版社,1995.502.

[6]郑功成.关注民生:郑功成教授访谈录.北京:人民出版社,2004.135.

[7]徐显明.在残疾人社会保障与服务国际论坛上的致辞.残疾人社会保障与服务研究.北京:华夏出版社,2010.8.

A Study of Special Security for the Disabled in China --From the Perspective of Equality

XU Jie,YE Zi-peng

【Abstract】From ancient times the disabled existed in society.With the development of human rights,the social security of the disaled has gained more and more attention.People don't regard disability as a personal misfortune in a fatalistic view,social factors are considered in new concept of the disabled and society must be responsible for it.However,the limited resources of social security is still the reality of contemporary society,and it is necessary to allocate the limited resources of social security in a fair way to achieve maximum social benefits.Justice doesn't not mean formal equality but substantial equality means different treatment to different people.Under the perspective of equality,we need to study reality state and ought-to-be state of the social security of the disabled,explore the key factor from formal equality to essential equality and provide some definite steps to improve the social security of the disabled.

【Key words】The disabled; Social security; Formal equality; Essential equality

作者简介：徐杰 在读硕士；研究方向：国内人权保障

[中图分类号]C913.69

[文献标识码]A

[文章编号]2095-0810(2016)21-0029-05